Методы программно-целевого планирования бюджетных расходов начали активно использоваться с 20-х годов XX века, приходя на смену иным затратным методам планирования, обеспечивая концентрация ресурсов в приоритетных областях социально-экономического развития.

Своей целью программно-целевой подход призван сделать систему государственного управления более прозрачной и открытой, повысить эффективность расходования бюджетных средств. В данной статье будут рассмотрены параметры целевых программ, то, как используются и реализуются принципы программно-целевого подхода на региональном уровне.

Исследуя современное состояние российской экономики, следует отметить, что во многих ее сферах и сегментах происходят адаптационные процессы [1, с. 329]. Модернизация российской экономики, прежде всего, должна быть связана с восстановлением ее способности устойчиво функционировать и развиваться [2, с. 88]. В настоящее время в Санкт-Петербурге для повышения качества государственного и муниципального управления в сфере социально-экономического развития сформирована система государственного планирования, основанная на программно-целевом планировании. Принят Закон Санкт-Петербурга от 17.06.2015 № 396-75 «О стратегическом планировании в Санкт-Петербурге», в котором учтены положения Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Базисом данной системы является Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года (Стратегия 2030) [3], схема действия в раках которой представлена на рис. 1.

Рис. 1 Алгоритм разработки целевой программы в рамках Стратегии 2030

Стратегия определяет приоритеты и 17 стратегических целей социально-экономического развития Санкт-Петербурга, реализация и достижение которых обеспечат устойчивое и сбалансированное развитие города.

В период 2010-2012 гг., когда только начиналась реализация программы повышения эффективности бюджетных расходов, переход на программно- елевые принципы бюджетирования, внедрение долгосрочного планирования, повышение прозрачности бюджетной сферы [4, с. 78], удельный вес программных расходов в общем объеме расходов бюджета Санкт-Петербурга составлял 21%.

Продолжая исследование особенностей бюджетной политики г. Санкт-Петербурга, начатое ранее [5, с. 125] следует отметить, что главное отличие бюджетов 2015 и 2016 годов заключается в их программном характере. Программный бюджет отличается от традиционного тем, что расходы бюджета включены в государственные программы. Таким образом, более 90 % расходов бюджета г. Санкт-Петербурга теперь построены по программным принципам. Это следует отнести к достоинствам нового подхода, так как каждая программа содержит количественные показатели, позволяющие оценивать уровень достижения целей.

После полного перехода в 2015 году на программно-целевой подход в планировании бюджетных расходов и обязательств Администрации Санкт-Петербурга вошли обязательства по выполнению подпрограмм и прилагаемых к ним ряда мероприятий. Выполнение цели подпрограммы складывается из осуществления соответствующих мероприятий. Выполнение подпрограммы является одной из задач на пути к достижению главной цели государственной программы. Таким образом, конкретные проблемы определённой отрасли будут решаться коллективно соответствующими уполномоченными органами.

В 2016 году бюджет города признан социально-ориентированным, он сконцентрирован на реализации задач, поставленных в Стратегии 2030. Для формирования бюджета Санкт-Петербурга на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов в 2015 году были продлены постановлениями Правительства Санкт-Петербурга Государственные программы Санкт-Петербурга сроком на 2015-2020 годы, которыми определены цели, задачи, основные направления и мероприятия, а также финансовое обеспечение и механизмы реализации мероприятий, показатели и индикаторы их результативности. Всего на территории Санкт-Петербурга функционирует 17 государственных целевых программ[6].

Каждая из программ направленна на удовлетворение нужд общества, однако, в рамках данного исследования рассмотрим конкретные сферы, напрямую затрагивающие жизнь общества и к которым активно применяются различные программы. Тем самым, будут проанализированы возможности более эффективно решать возникающие проблемы и достигать цели социально-экономического развития посредством программно-целевого планирования расходов. Для анализа программных показателей мы выбрали сферы образования, здравоохранения, физической культуры и спорта и социальной защиты населения Санкт-Петербурга на 2015-2016 гг. и плановый период до 2020 года.

Развитие образования в Санкт-Петербурге

Общий объем финансирования программы «Развитие образования в Санкт-Петербурге» на 6 лет составляет 743,8 млрд. руб., из них за счет средств бюджета Санкт-Петербурга – 708,3 млрд. руб. За последние пять лет расходы на образование по Санкт-Петербургу увеличились на 28,7 % с 78 954 млн. руб. в 2012 году, до 119 957 млн. руб. в 2016 году (см.таб. 1). Финансирование программы постоянно увеличивается, так в 2016 году планируется освоить 108121778,5 тыс. руб.

Таблица 1. Финансирование образования в городе Санкт-Петербург на 2012-2016 гг.(млрд руб.)

Образование сохраняет свое лидерство по объему финансирования. В 2016 году и на плановый период 2017-2020 гг. предусмотрено финансирование в размере 537,9 млрд. рублей. По сравнению с непрограммным 2014 годом удельный вес образования, в общей структуре расходной части бюджета Санкт-Петербурга, увеличился (2014 – 70%, 2015 – 72%).

В рамках реализуемой программы «Развития образования в Санкт-Петербурге» на 2015-2020 гг., проанализируем основные целевые показатели программы и индикаторы подпрограмм, сформулированные в тексте программы:

1. Доступность дошкольного образования

В соответствии с официальными данными обеспеченность местами в дошкольных учреждениях Санкт-Петербурга достигает 100%, как и было запланировано в рамках программы «Развитие образования в Санкт-Петербурге» 2015-2020 гг. Согласно индикаторам программы, это 40 мест в 2015 и 41 место в 2016 году на 1000 жителей (согласно нормативу). Однако стоит отметить, что в 2014 году в Санкт-Петербурге был принят закон о региональных нормах градостроительного проектирования, который гласит, что на 1000 жителей должен приходиться детский сад на 55 мест. Соответственно запланированные показатели программы не соответствуют реальным показателям (72,7% в 2015 году и 74,5% в 2016 году).

1. Доступность школьного образования

Согласно Закону Санкт-Петербурга от 14 февраля 2014 года №23-9 “О региональных нормативах градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга”, на 1000 жителей должно приходиться 120 школьных мест, что идет в разрез с показателями программы. То есть Правительство города отрапортовало о более чем 99,9% обеспеченности школьными местами в рамках программы, однако этот процент получен опираясь на норматив 83 места на 1000 жителей, на 2015-2016 гг., указанный в тексте программы. Фактический процент обеспеченности местами в школьных учреждениях в 2015-2016 гг. оставляет 69%.

1. Дополнительное образование

В сфере дополнительного образования показатели достигаются в соответствии с планом и охват детей в возрасте 5-18 лет, получающих услуги дополнительного образования составляет 87% в 2015 году и 88% в 2016 году. При этом стоит отметить, что 80% дополнительных занятий для школьников предоставляются на бесплатной основе.

1. Отдых и оздоровление детей и молодежи

В период каникул проводятся мероприятия для учащихся школ, направленные на их оздоровление и отдых. Как правило, для детей от 7 до 15 лет, такие мероприятия включают в себя летние кружки по интересам, а также отдых в городских лагерях дневного пребывания, организованных на базе общеобразовательных  учреждений. На 2014 год стоимость такой путевки составляла 6000 рублей, для детей, не являющихся льготной категорией граждан. В 2015 году доля детей охваченных организованными формами отдыха составила 43,3%, в 2016 – 46,3%.

1. Оплата труда в сфере образования

Отношение средней заработной платы работников дошкольных, школьных, средне профессионального, и учреждений дополнительного образования к средней заработной плате в регионе, согласно официальной статистике:

-работники дошкольных образовательных учреждений на 2015 год – 100%, на 2016 год – 100%;

-педагоги общеобразовательных школ на 2015 год – 100%, на 2016 год – 100%;

-преподаватели среднего профессионального образования на 2015 год – 85%, на 2016 год – 90%.

Таким образом, официальные результаты, достигнутые в 2015 году, соответствуют значениям индикаторов указанным в программе. Однако необходимо отметить, что средний показатель заработной платы не отражает реальной ситуации в сфере образования, и порой существует расхождение между реальной заработной платой педагогов и отчетными статистическими данными.

В целом можно заключить, что программа «Развитие образования в Санкт-Петербурге» на 2015-2020 гг., носит позитивный и оздоровляющий характер, но также требует доработок по основным индикаторным показателям.

Развитие здравоохранения в Санкт-Петербурге

Общий объём финансирования программы в 2015-2020 гг. составляет 875358870,5 тыс.руб. Затраты на здравоохранение в номинальном денежном выражении в 2015-2020 гг вырастут, но в процентном отношении к ВВП они снижается. Ситуация усугубляется, тем что стремление выполнить поручение президента об увеличении заработной платы в два раза к 2018, на практике уже привело к оптимизации численности медицинских работников путем ее сокращения. В целом, представлен перечень их 11 мероприятий, реализация которых может позволить сократить расходы на 350 млрд. рублей, что составляет более 27 % от общего объема расходов на ОМС в 2015 г.

В рамках реализуемой программы «Развития здравоохранения в Санкт-Петербурге» на 2015-2020гг., проанализируем основные целевые показатели программы и индикаторы подпрограмм, сформулированные в тексте программы:

1. Смертность населения

Россия чемпион по смертности в трудоспособном возрасте. В соответствии с официальной статистикой на 2015 год в Санкт-Петербурге умерло порядка 62,1 тыс. человек, это на  1779 человек больше, чем в 2014 году. И согласно целевым индикаторам программы смертность от всех причин на 2015 год составляет 12,2 человек на 1000 жителей. По данным Петростата, этот показатель был превышен и составил 12,3 человек на 1000 жителей. В плановом перерасчете показателей на 2016 год смертность на 1000 жителей достигнет 12,8 человек, что разнится с заданными показателями. Это может быть связанно как с ухудшением качества предоставляемых медицинских услуг, так и со снижением уровня жизни в целом. При этом младенческая смертность снижается в соответствии с запланированными показателями и на 2015 год составляет 4,7 на 1000 родившихся, а в 2016 году прогнозируется на уровне 3,8, при запланированном показателе в 4,6 на 1000 родившихся.

1. Диспансеризация взрослого населения

В соответствии с приказом Министерства Здравоохранения РФ третий год подряд проходила диспансеризация различны групп взрослого населения. Подводя итоги диспансеризации, можно с уверенностью сказать о важности и значимости данного мероприятия для здоровья человека и увеличения продолжительности его жизни. Планируемый показатель в 2015 году – 20% от населения Санкт-Петербурга был, достигнут в основном за счет пожилых граждан проходивших диспансеризацию. В 2016 году этот показатель планируется увеличить до 21%.

1. Обеспеченность врачами и медицинским персоналом

Согласно официальной статистике обеспеченность врачами на 2015 год падает, и достигает 42,6 на 10 тыс. населения. А обеспеченность медицинским персоналом составляет 1,76 на 1 врача. В дальнейшем количество врачей будет сокращенно до 38,7 на 10 тыс. населения к 2020 году, а численность медицинского персонала увеличена до 2,4 на 1 врача. Таким образом, будет выполнен приказ Президента об увеличении заработной платы на 50% к 2018 году за счет сокращения количества врачей на душу населения. По этому направлению движение осуществляется даже с опережением плана и намеченный показатель в 38,7 врачей на 10 тыс. населения, может быть, достигнут к 2018 году. Однако польза и эффективность данной меры в дальнесрочной перспективе весьма спорна.

1. Оплата труда в сфере здравоохранения

В данной области законодатели решили пойти дальше и к 2020 году увеличить заработную плату врачей на 200% от уровня 2015 года. На 2015 год средняя заработная плата врача составляет 62 575,9 рублей, что соответствует запланированному показателю в 137% от средней заработной платы в Санкт-Петербурге. На 2016 год планируется увеличить этот показатель до 159%, а в 2017 году сразу до требуемых 200%. Достижение запланированного показателя вызывает сомнения, поскольку сложившаяся экономическая ситуация не предполагает наличия дополнительных средств на увеличение заработной платы врачам, а только сокращением штатов такого результата добиться не удастся. Средняя заработная плата средних и младших медицинских сотрудников планируется увеличить на 86,3% и 70,5% за 2016 год. Прирост их заработной платы будет происходить медленнее и меньше чем у врачей, потому что сокращения в этой отрасли не предусмотрены, а наоборот, планируется заместить сотрудников с высшим образованием на средне и низко квалифицированные кадры.

1. Продолжительность жизни

Ожидаемая продолжительность жизни — один из основных индикаторов качества системы здравоохранения в критериях оценки Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), прямо коррелирует с показателем общих расходов на здравоохранение. Так в 2014 году средняя продолжительность жизни составила 73,6 года. В планах Правительства к 2020 году увеличить ожидаемую продолжительность жизни при рождении до 78,0 лет. Таким образом, в 2015 году средняя продолжительность жизни в 74,9 лет была достигнута вследствие сохранения расходов на здравоохранение. Однако уже в 2016 оду планируется увеличить этот целевой индикатор до 75,4 лет. Существование прямой связи между продолжительностью жизни и расходами на здравоохранение в контексте планируемого сокращения величины расходов на здравоохранение делает достижение запланированного показателя продолжительности жизни в 78 лет маловероятным. Однако, если каким либо образом данная планка будет взята, это станет хорошим предлогом для дальнейшего увеличения пенсионного возраста.

В общем можно заключить, что программа «Развития здравоохранения Санкт-Петербурга» на 2015-2020 годы имеет все шансы достичь запланированных показателей, но говорить об оказании, безусловно, положительного влияния на жизнь общества нельзя, в разрезе принимаемых мер и проводимых мероприятий.

Развитие физической культуры и спорта в Санкт-Петербурге

Согласно Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации к 2020 году 40% населения должны заниматься спортом. В Санкт-Петербурге по состоянию на 01.09.2015 расположено 2349 ПСС общей площадью 3557927 кв. м. Общий объём финансирования программы на 2015-2020 гг. составит 79623234,1 тыс. рублей.[17]

Как видно из графика на рис. 2, масштабное финансирование программа получит в 2015-2016 гг., это связанно с создание условий для проведения Чемпионата мира по хоккею 2016 года, Кубка Конфедераций ФИФА 2017 года и Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года.

Рис. 2 Финансирование госпрограммы «Развитие физической культуры и спорта Санкт-Петербурга» на 2015-2020 гг.

В рамках реализуемой программы «Развития физической культуры и спорта в Санкт-Петербурге» на 2015-2020гг., проанализируем основные целевые показатели программы и индикаторы подпрограмм, сформулированные в тексте программы:

1. Удельный вес спортивного населения

Первым пунктом программы, является увеличение удельного веса населения систематически занимающегося спортом до 40% от всего населения Санкт-Петербурга. В том числе увеличение до 20% количество лиц с ограниченными возможностями занимающихся спортом.

Для реализации поставленной цели в 2015 году проводилась реконструкция и оснащение существующих спортивных площадок по всему городу на общую сумму 43976,4 тыс.руб. Также начата реализация Указа Президента от 24.03.2014 №127 «О Всероссийском физкультурно-спортивном комплексе «Готов к труду и обороне». Развитие физической культуры и спорта идет с опережением план-графика, таким образом, в 2015 году доля населения, систематически занимающаяся спортом составила 32,03% от всех жителей Санкт-Петербурга, при запланированных 29,81%, тем самым выполнив план и на 2016 год. Доля лиц с ограниченными возможностями 17,06%, при запланированных 5,25%, сразу приблизившись к плановому показателю 2019 года. Также количество спортивных сооружений на 100 тыс. жителей превысило запланированный показатель и составило 145,48, вместо 124,24. Однако при всех успехах уровень удовлетворенности населения условиями для занятия физической культурой и спортом был ниже запланированной, это говорит о том, что количество не всегда переходит в качество.

1. Охват массовым спортом

В данном целевом индикаторе рост происходит согласно плану и охват населения спортивно-массовыми мероприятиями составляет 21,69% при плановом показателе в 21,15%. На 2016 год этот показатель составляет 21,85%. Также на 100% по плану подготовлены спортивные площадки для организованных и самостоятельных занятий населения физической культурой и спортом.

1. Спорт среди учащихся

В 2015 году в 30-ти общеобразовательных учреждениях были созданы спортивные клубы. 72,52% студентов и учащихся привлечены к систематическому занятию физической культурой и спортом, при планируемом показателе 65%. В 2016 году предстоит увеличить этот показатель до 68%.

1. Профессиональный спорт

Количество спортсменов зачисленных в сборные команды РФ в 2015 году составило 31,64% от всех мастеров спорта Санкт-Петербурга, плановый показатель на 2015 год был 36,7%, в течение 2016 года планируется зачислить 37,5% мастеров спорта в сборные команды РФ. Для лиц с ограниченными возможностями, это 91,67% в 2015 году, а это на 11,57% больше чем показатель на 2020год.

В целом программа «Развитие физической культуры и спорта в Санкт-Петербурге» на 2015-2020 гг. стала одной из самых успешных за отчетный 2015 год.

Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге

Общий объём финансирования госпрограммы на 2015-2020 гг. составит 336322952,7 тыс. руб., структура затрат представлена на рис. 3. В 2015 года завершилась программа «Доступная среда на 2011-2015 годы». Ее реализация осуществлялась в 2 этапа: 2011-2012, 2013-2015 годы.

В ходе реализации первого этапа проводилась активная работа по обследованию объектов социальной инфраструктуры и осуществлению мероприятий по обеспечению на этих объектах требований доступности для лиц с ограниченными возможностями.

Для реализации второго этапа был разработан проект городской программы на 2013-2015 годы, в рамках которой провели мероприятия по созданию доступной среды жизнедеятельности для людей с ограниченным возможностями. В соответствии с программой были проведены такие мероприятия, как обустройство зданий и помещений в соответствии с установленными стандартами, создание специальных рабочих мест для инвалидов, строительство и реконструкция пешеходных переходов, введение нового вида государственных услуг для семей с инвалидами и детьми-инвалидами и многое другое.

Рис. 3. Финансирование госпрограммы «Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге» в 2015-2020 гг.

В рамках реализуемой программы «Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге» на 2015-2020гг., проанализируем основные целевые показатели программы и индикаторы подпрограмм, сформулированные в тексте программы:

1. Социальные выплаты

В ходе реализации мероприятий и мер социальной политики отношение душевого дохода пенсионера к прожиточному минимуму пенсионера, установленному в Санкт-Петербурге на 2015-2016 гг. в плановом и реальном показателе составляет 380%, то есть средняя пенсионная выплата составляет 30531,1 рублей, при прожиточном минимуме пенсионера 8034,5 рублей. А Доля населения имеющего денежные доходы ниже величины прожиточного минимума, в общей численности населения Санкт-Петербурга была снижена до 8,3% при планируемом уровне в 8,1% в 2015 году и 7,9% в 2016 году.

1. Социальное обслуживание населения

Соотношение средней заработной платы социальных работников, со средней заработной платой в Санкт-Петербурге к 2016 году должен достигнуть 79%, а к 2017году – 100%, на 2015 год же он составляет 72,4%. Укомплектованность сотрудниками социальных учреждений планируется повышать до 108% к 2020 году, в 2015 году она составляла 70,1% при запланированных 64,7%. Превышение плановых показателей не всегда несет положительный эффект, потому что в этом случае надувается «кадровый пузырь», то есть рабочие места, ради рабочих мест, а не по необходимости в том или ином персонале. Качество предоставляемых услуг – важный аспект социального обслуживания. Следует отметить, что, например, доля объектов социального питания Санкт-Петербурга, подтвердивших соответствие обязательным требованиям в 2015 году составила 72,2% вместо требуемых 80%. К 2020 году планируется увеличить этот показатель до 93%.

1. Социальная поддержка семьи и детей

Реализации мер социальной поддержки семьи и детей, создает предпосылки увеличения рождаемости, особенно многодетности для преодоления депопуляции. Так в 2015 году суммарный коэффициент рождаемости 1,591 Ед., при запланированном 1,490 Ед. Также в 2015 году доля рождений третьих и последующих детей в общем числе рожденных детей была 12%, что является хорошим показателем, так как показатель в 10,3% планировали достигнуть только в 2016 году. Ниже запланированного на 2015 год показателя доля детей из неблагополучных семей – 14,6% вместо 28,7%, а также детей сирот 1,6% вместо 1,7%. К тому же большое количество детей 85,4% от всех детей, оставшихся без попечительства, были переданы в семьи, это на 4,4% больше запланированного. Этот показатель говорит о социальной ориентированности самого общества.

1. Поддержка некоммерческих организаций

Привлечение социально ориентированных некоммерческих организаций и бизнеса в сферу социального обслуживания населения, способствовала повышению доступности и качества, предоставляемых населению социальных услуг и, в то же время, обеспечило развитие соответствующих рынков, создание новых рабочих мест, повышение занятости и снижение безработицы. Также в 2015 году зафиксирован большой прирост численности добровольцев на уровне 25%.

1. Садоводческие объединения

Плановые показатели численности граждан, имеющих земельные участники в садоводческих или дачных хозяйствах и некоммерческих объединениях уже в 2015 г. достигло запланированного на 2020 г. уровня в 500 тыс. А количество садоводческих и дачных некоммерческих объединений граждан, обеспеченных объектами инженерной и социальной инфраструктуры жизнеобеспечения в нормативном состоянии – 2550 Ед. на конец 2015 года. К 2020 году планируется увеличить показатель до 2709.

Таким образом, государственная программа «Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге» на 2015-2020гг успешно реализуется, удовлетворяя основным целевым индикаторам, запланированным на период до 2020 года. Также необходимо отметить, что эта программа является очень значимой, постольку, поскольку в сложившейся неблагоприятной экономической ситуации в первую очередь страдают и нуждаются в поддержке самые экономически незащищенные слои населения.

В целом, программа «Развитие физической культуры и спорта в Санкт-Петербурге» на 2015-2020 гг. стала одной из самых успешных за отчетный 2015 год, программа «Развитие образования в Санкт-Петербурге» носит позитивный и оздоровляющий характер, но также требует доработок, программа «Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге» на 2015-2020 гг. успешно реализуется, удовлетворяя основным целевым индикаторам, запланированным на период до 2020 года, а программа «Развития здравоохранения Санкт-Петербурга» на 2015-2020 годы имеет все шансы достичь запланированных показателей, но говорить об оказании, безусловно, положительного влияния на жизнь общества нельзя, в разрезе принимаемых мер и проводимых мероприятий.

Применение программно-целевого метода планирования качественно изменит структуру управления в регионах и стране в целом, повысив эффективность планирования бюджетных расходов. Внедрение программного бюджета — сложный и длительный процесс, который может занять значительное время. На данном этапе внедрения программного бюджета можно говорить о его положительном влиянии на эффективность управления государственными финансами на региональном и федеральном уровнях.

1. Десятниченко Д.Ю., Десятниченко О.Ю., Шматко А.Д. Туристско-рекреационные зоны как объект управления пространственным развитием и субъект инновационной инфраструктуры региональной экономики. // Экономика и предпринимательство. 2016. – №3 (ч. 2). С 328-332
2. Десятниченко Д.Ю., Десятниченко О.Ю. О необходимости учета ресурсных ограничений микроуровня при реализации стратегии модернизации экономики России // Управленческое консультирование. – 2015. №9 (81). С. 87-95
3. Стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года: выбор основных направлений и целей социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года [Электронный ресурс]. URL:http://spbstrategy2030.ru (дата обращения 16.06.2015)
4. Десятниченко Д.Ю., Десятниченко О.Ю. Управление процессом организации инвестирования инноваций в регионе. Монография. Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Северо-Западный институт управления. Санкт-Петербург, Изд-во Астерион, 2014
5. Десятниченко Д.Ю. Развитие налогооблагаемой базы Санкт-Петербурга как источник доходов бюджета города // Управленческое консультирование. – 2014. – №2 (62). – С. 124-130.
6. Перечень государственных программ Санкт-Петербурга // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга: документы. [Электронный ресурс]. URL: http://gov.spb.ru/gov/gos-programmy-spb/ (дата обращения 15.06.2015)

Все статьи автора «Глебов Артем Олегович»