Работа выполнена при поддержке гранта РГНФ (№ 15-32-01333)

Успешное решение проблем социально-экономического развития территорий предполагает необходимость формирования соответствующей с точки зрения ее адекватности и качества институциональной среды, которая в конечном итоге и определяет основные направления, формы и условия обеспечения модернизации экономики страны. Ключевую роль в данных процессах занимают институты развития, поэтому формирование единой их системы является в настоящее время одной из важных задач региональных и местных органов власти.

Обзор отечественной и зарубежной экономической литературы по данной проблематике позволяет утверждать, что под «институтом» обычно понимаются правила, совокупность норм и обычаев, регулирующих взаимодействие между экономическими агентами (табл. 1).

Таблица 1 – Определения понятия «институт»

Однако часто институтами развития, особенно в сфере государственного и муниципального управления, называют некие организации, деятельность которых направлена на содействие оптимальному распределению ограниченных ресурсов в пользу реализации проектов, обеспечивающих новый потенциал экономического роста отрасли или территории. [8]

Вместе с тем, как отмечают А.И. Татаркин и С.Н. Котлярова, при таком подходе основной акцент делается на организационных аспектах механизмов функционирования данных институтов и изучении деятельности конкретного типа организаций, однако не объясняются аналогичные процессы, происходящие внутри другого типа институтов развития [2].

Последние, как правило, образуются в точке пересечения интересов различных экономических субъектов (федеральных, региональных и местных органов власти, бизнес-структур, финансовых организаций, научных и образовательных учреждений). Каждый из этих участников обладает определенными ресурсами (финансовыми, инвестиционными, кадровыми, интеллектуальными и т.п.), поэтому функционирование данных институтов открывают новые возможности и перспективы для более производительного их использования.

Другой важной особенностью институтов развития является наличие значительной, а порой и определяющей роли государства в обеспечении их функционирования. Автор [9] справедливо отмечает, что в качестве института развития может выступать любая структура, инструмент или механизм, которые снижают неопределенность в системе и способствуют более эффективной экономической деятельности.

В связи с этим в целом институты развития следует понимать более широко, чем просто создание организаций с государственным участием. К ним целесообразно относить и формальные нормы, закрепленные в документах стратегического характера и направленные на долгосрочное повышение устойчивости их развития, снижение зависимости от внешних и внутренних угроз.

Успешное решение проблем экономического развития, по мнению ведущих ученых, должно предполагать формирование единой сети различных институтов, обеспечивающих многоцелевую направленность развития территорий (рис. 1).

Рис. 1 – Группировка институтов развития по их основным функциям

Cоставлено по: [10]

На основе анализа имеющейся международной практики можно выделить несколько типовых направлений деятельности зарубежных организаций, занимающихся территориальным развитием, однако в каждом конкретном случае их набор зависит от организационной формы, а также конкретных потребностей региона, в котором она функционирует (табл. 2).

Таблица 2 – Услуги различных организаций-институтов развития

В России в настоящее время представлен практически весь спектр функционирующих в мире организаций, выступающих в роли институтов развития. Их система фактически представлена двумя уровнями – федеральным (более 70% от общего числа организаций), региональными отделениями федеральных институтов и собственно региональными институтами. Муниципальный уровень пока только находится на стадии формирования.

Среди них организации, ориентированные на поддержку малого бизнеса (АО «Российский Банк поддержки малого и среднего предпринимательства», фонды поддержки малого и среднего бизнеса), комплексное развитие территории и развитие приоритетных отраслей экономики (особые экономические зоны: Томск, Санкт-Петербург, Москва и Московская область (Дубна) и др.); АПК: ОАО «Российский сельскохозяйственный банк», ОАО «Росагролизинг» и др.), стимулирование экспорта (АО «Росэксимбанк») и жилищного строительства (ОАО «Агентство ипотечного жилищного кредитования»), развитие передовых технологий (ОАО «Роснано», Государственная корпорация «Ростех», инновационный центр «Сколково», ОАО «Российская венчурная компания», Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере), общественной инфраструктуры (Инвестиционный фонд РФ), международного инвестиционного сотрудничества (Евразийский банк развития, Внешэкономбанк) [11].

На региональном уровне широкое распространение получили корпорации развития, управляющие приоритетными инвестиционными проектами, которые реализуются на территории региона.

В муниципальных образованиях страны экономическим развитием территорий фактически по-прежнему продолжают заниматься департаменты и комитеты по экономике, отделы и другие специализированные подразделения администрации. При этом имеется довольно успешная практика привлечения к работе, общественному обсуждению проектов тех или иных решений органов власти различных консультационных структур, функционирующих в форме общегородских советов или советов по отдельным направлениям, а также создание обособленных от администраций организаций, являющихся неким аналогом зарубежных некоммерческих организаций развития территории (например, агентство муниципального развития). Однако такая практика пока, к сожалению, не получила широкого распространения.

Для более глубокого изучения особенностей развития и проблем функционирования институтов развития, ориентированных в своей деятельности на создание условий для ускоренного социально-экономического развития региона, проведем более обстоятельный анализ их деятельности на примере Вологодской области (рис. 2).

Результаты проведенного анализа позволяют утверждать, что одним из ключевых недостатков сформировавшейся системы является фактически отсутствие четкого закрепления функций различных институтов развития, многие из которых при этом дублируются у организаций одного уровня (например, г. Череповец: НП «Агентство городского развития» и АНО «Инвестиционное агентство «Череповец»).

Кроме того, не сложилось полноценного взаимодействие между различными институтами развития и органами власти (федеральным, региональным и местным) или же оно не носит системного характера. Так, в настоящее время взаимодействие ОАО «Корпорация развития Вологодской области» с местными органами власти осуществляется преимущественно в форме оказания услуг по обучению и консультированию их работников навыкам работы с частными инвесторами (на это указали 28% глав районов, 8% глав городских и 7% – сельских поселений). При этом реализация и сопровождение конкретных инвестиционных проектов (как правило, крупных) при участии Корпорации фактически получило распространение лишь на районном уровне. При этом, около ¾ глав городских и 85% – сельских поселений отметили, что взаимодействие их муниципалитета с Корпорацией развития вовсе не происходило [12] (рис. 3).

Рис. 2 – Институты развития Вологодской области и их основные
взаимосвязи

Рис. 3 – Ответы глав муниципальных образований Вологодской области на вопрос: «Какую помощь в инвестиционном развитии Вашего
муниципалитета оказала Корпорация развития в 2014 году?», % от числа ответивших

Cоставлено по: [12].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что подавляющая часть совместных потенциальных инвестиционных проектов к настоящему времени находится лишь на стадии разработки документации и технико-экономического обоснования. В связи с этим говорить однозначно об эффективности деятельности и взаимодействия данного института развития с другими участниками инвестиционной деятельности пока не приходится.

Это утверждение подтверждают и результаты опросов глав муниципальных образований Вологодской области, проводимых сотрудниками ИСЭРТ РАН. В частности, в 2014 году только 6% глав муниципальных районов, городских – 10% и сельских поселений региона – 2% признали высокой эффективность сотрудничества органов местного самоуправления с Корпорацией развития Вологодской области. Наряду с этим около половины глав на селе оценили низкой эффективность их взаимодействия с данным региональным институтом (рис. 4).

Рис. 4 – Ответы глав муниципалитетов Вологодской области на вопрос: «Как Вы оцениваете эффективность взаимодействия с Корпорацией развития?», % от числа ответивших

Cоставлено по: [12].

Иными словами, в настоящее время на федеральном и региональном уровне наибольшее развитие получили институты, функционирование которых связано с прямыми действиями государства по реализации основных положений региональной политики (I группа, см. рис. 1) и обеспечивающие стимулирование инновационного развития территорий (II группа). В свою очередь, потенциал институтов, ориентированных на изменение (внедрение, совершенствование) существующих технологий регионального планирования и управления (III группа), а также связанных с активизацией бизнес-сообщества в формате укрепления горизонтальных связей (IV группа: кластерные формы, МЧП, проектное планирование и др.) не используется в полной мере.

По мнению академика В.М. Полтеровича, именно формирование единой вертикали институтов развития и наличие сложившегося и постоянного взаимодействия между ними и органами власти всех уровней является обязательным условием повышения эффективности их функционирования.

В связи с этим организация полноценного взаимодействия с такими «стратегическими субъектами»
развития территории, как региональные и муниципальные органы власти, представительства федеральных органов власти в субъекте РФ и муниципалитете, бизнес-сообщество (инвесторы, промышленные предприятия и малый бизнес) и население, является одной из ключевых задач при совершенствовании деятельности данных институтов.

Для муниципального уровня крайне актуальным является создание источников развития на основе консолидации ресурсов местных органов власти, бизнес-сообщества и населения. Одним из перспективных инструментов является создание таких институтов развития, как территориальное общественное самоуправление (ТОС), межмуниципальное сотрудничество (преимущественно взаимодействие «власть» – «население»), а также муниципально-частное партнерство («власть» – «бизнес»).

Взаимодействие в форме межмуниципального сотрудничества позволит объединить бюджетные и прочие ресурсы территорий для реализации крупных инвестиционных проектов, обеспечения физической и экономической доступности услуг жителям (например, создание межмуниципального коммунального предприятия и т.п.). При этом крайне актуальной задачей является поиск оптимальных форм организации такого взаимодействия.

Развитие института муниципально-частного партнерства (МЧП) может служить эффективным инструментом решения проблем во многих сферах развития муниципалитетов. Для этого необходима как соответствующая поддержка со стороны региональных властей, осознание необходимости развития МЧП у местных властей, так и наличие эффективного механизма реализации проектов партнерства.

Для того, чтобы механизмы муниципально-частного партнерства стали реальной альтернативой традиционным методам бюджетного финансирования проектов необходима реализация комплекса мероприятий, направленных на минимизацию рисков и создание привлекательного инвестиционного климата на территории муниципального образования [13].

Решить значительную часть этих проблем возможно благодаря формированию организационно-экономического механизма взаимодействия местных, региональных органов власти, институтов развития по вопросам разработки и реализации проектов муниципально-частного партнерства.

Однако в настоящее время на муниципальном уроне соответствующие специализированные организации, выступающие в качестве институтов развития и ответственные за разработку и реализацию инвестиционных проектов, в том числе в формате партнерства власти и бизнеса, только начинают формироваться.

На наш взгляд, в качестве таких структур целесообразным является создание в форме автономных некоммерческих организаций в муниципальных образованиях (на уровне муниципального района, городского округа), агентств муниципального развития и включение в состав его учредителей администрации муниципалитета, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также наиболее крупных предприятий. Их участие позволит институту выступить в качестве реального связующего звена между органами власти и бизнес-сообществом муниципального образования в процессе разработки и реализации совместных проектов. Такой состав учредителей придает большую легитимность действиям агентства, а смешанная модель финансирования деятельности данного института развития позволит сохранить ему некоторую независимость в процессе принятия управленческих решений.

Агентство муниципального развития
для решения поставленных перед ним задач
может выполнять следующие
функции:

    1. Поиск инвесторов для реализации проектов, маркетинг территории и презентация ее инвестиционных возможностей для отечественных и зарубежных инвесторов.

    2. Содействие реализации инвестиционных проектов, в том числе в формате МЧП, обеспечение режима «одного окна» для инвесторов при взаимодействии с администрацией муниципалитета и органами исполнительной власти субъекта РФ.

    3. Поиск оптимальных моделей финансирования проектов развития.

    4. Сопровождение реализации МЧП-проектов на всех стадиях их жизненного цикла.

    Одним из ключевых условий для успешной реализации своих функций Агентством является привлечение в его состав кадров с высоким уровнем квалификации, которые при этом должны обладать необходимыми знаниями специфики функционирования институтов развития и навыками проектного финансирования [11].

Реализуемые Агентством проекты должны быть нацелены на диверсификацию экономики муниципального образования, а также содействие общему росту уровня социально-экономического развития территории.

Организационно-экономический механизм функционирования региональных и муниципальных институтов развития и их участия в реализации муниципально-частного партнерства должен предполагать формирование вертикали институтов (федеральных, региональных, местных) и их активное взаимодействие между собой, а также использование адаптированных инструментов управления проектами. Иными словами, деятельность этих структур должна учитывать особенности и общие тенденции социально-экономического развития муниципальных образований региона. В таком случае возможно налаживание полноценного взаимодействия и учет интересов как муниципальных, так и региональных органов власти.

При этом обеспечение сбалансированного социально-экономического развития региона требует синхронизации действий между регионом и муниципалитетами по следующим направлениям территориальной экономической политики:

• стимулирования их экономического развития путем создания новых точек роста в регионах на основе конкурентных преимуществ;
  
• координации инфраструктурных инвестиций государства и инвестиционных стратегий бизнеса с учетом приоритетов пространственного развития и ресурсных ограничений;
• сокращения дифференциации в уровне и качестве жизни населения на территории каждого из муниципальных образований с помощью эффективных механизмов социальной и бюджетной политики, обеспечивающих рост человеческого потенциала.

В связи с этим деятельность региональных и муниципальных институтов развития должна быть направлена на решение следующих задач:

1. Повышение связанности территорий на основе определения точек роста, зон опережающего развития.

В процессе стратегического планирования при разработке долгосрочных программных документов развития отраслей экономики и социальной сферы, долгосрочных целевых региональных программ необходима их взаимная увязка в территориальном разрезе с учетом определенных перспективных направлений развития. Долгосрочные региональные целевые программы должны задавать ориентиры и для муниципальных целевых программ социально-экономического развития.

2. Повышение эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Необходимо создать стимулы для региональных и муниципальных властей к эффективному осуществлению полномочий и использованию финансовых ресурсов, максимальной реализации экономического потенциала территорий.

Как свидетельствует отечественная практика, формой координации деятельности органов государственной власти субъекта РФ, крупных муниципальных образований (районов и городских округов), региональных и муниципальных институтов развития может стать создание на территории региона управленческих округов.

Такая форма уже существует в Свердловской области, где созданы
5 управленческих округов (Восточный, Горнозаводской, Западный, Северный, Южный). Под округом в законе Свердловской области понимается часть территории области, на которой осуществляется координация деятельности исполнительных органов государственной власти региона, анализ и прогноз социально-экономического развития входящих в округ административно-территориальных единиц, имеющих близкие природно-географические условия, ресурсный потенциал, уровни развития промышленности и социальной инфраструктуры, транспортную доступность, финансовые возможности и численность населения [14]. Округ не является административно-территориальной единицей. Самостоятельная система исполнительных органов государственной власти в округе не образуется.

В Алтайском крае одним из новых подходов к зонированию территории стало внедрение в 2009 году предметно-зонального (проблемно-объектного) метода государственного управления [15].

В целях рациональной организации территориального управления социально-экономическим развитием региона предлагается рассматривать в разрезе
территориально-экономических зон.
Критериями их выделения, на наш взгляд, могут стать:

а) наличие общих границ;

б) сходная специализация экономики районов;

в) транспортная и географическая связность районов (расстояние от административного центра округа до центров районов округа не должно превышать 200 км, и кроме того иметься постоянное транспортное сообщение по наиболее близким маршрутам);

г) схожие тенденции в социально-экономическом развитии районов.

В Вологодской области в силу сходной специализации Кирилловского и Белозерского, а также Тотемского и других восточных районов региона и тем, что формирующаяся агломерация носит дуоцентрический характер (Вологда и Череповец с прилегающими к ним районами) состав управленческих округов может выглядеть следующим образом:

1) Западный управленческий округ (Бабаевский, Чагодощенский и Устюженский районы) с административных центром в г. Бабаево;

2) Северо-Западный управленческий округ (Вытегорский, Вашкинский, Белозерский и Кирилловский районы) с центром в г. Белозерск;

3) Вологодский управленческий округ (г. Вологда, Вологодский, Грязовецкий, Междуреченский, Сокольский и Усть-Кубинский районы) с центром в г. Вологда;

4) Череповецкий управленческий округ (г. Череповец, Кадуйский, Череповецкий и Шекснинский районы) с центром в г. Череповец;

5) Северный управленческий округ (Верховажский, Вожегодский, Сямженский и Харовский районы) с центром в г. Харовск;

6) Восточный управленческий округ (Бабушкинский, Великоустюгский, Кичменгско-Городецкий, Никольский, Нюксенский, Тарногский и Тотемский районы) с центром в г. Великий Устюг [16].

Сложившаяся ситуация хронического отставания в уровне социально-экономического развития муниципальных образований, например, входящих в Восточный округ, от среднеобластных показателей обусловлена рядом объективных и субъективных причин.

Основными функциями институтов развития, создаваемых в каждом из этих управленческих округов, могут стать:

1) анализ проблем и перспектив социально-экономического развития территорий (муниципальных районов, городских округов);

2) постоянное взаимодействие с органами местного самоуправления муниципальных районов или округа по вопросам инвестиционного развития (консультирование, информирование, разъяснение);

3) содействие совместно с инвестиционными уполномоченными районов и Корпорацией развития поиску инвесторов, разработке, реализации инвестиционных проектов в экономической и социальной сфере и т.п. (рис. 5).

Как было отмечено ранее, на практике регионы не являются целостным монолитом, к которому могут быть применены единые (универсальные) методы управления развитием. Зачастую один административный регион включает в себя совершенно разнородные по своей природе и характеру части (муниципальные образования и их группы), которые связывает вместе только их административный статус, поэтому для них необходимо использовать дифференцированные меры поддержки со стороны институтов развития [17].

Территории с высоким уровнем социально-экономического развития имеют достаточные предпосылки и возможности для самостоятельного развития в долгосрочной перспективе, поэтому им необходима преимущественно косвенная поддержка со стороны региональных и местных институтов, заключающаяся в организационном обеспечении инвестиционной деятельности бизнеса (организация деятельности муниципальных бизнес-инкубаторов, проведение выставок, ярмарок и т.п.) и создания площадок, оборудованных соответствующей инфраструктурой для развития хозяйственной деятельности.

Низкий уровень развития значительной части муниципальных районов области и отсутствие возможностей для самостоятельного решения имеющихся социально-экономических проблем обусловливает необходимость их прямой поддержки со стороны институтов развития. В первую очередь, это
обеспечение свободного доступа к финансированию для реализации приоритетных инвестиционных проектов (субсидии, бюджетные гарантии, налоговые льготы, экспертиза проектов развития и бюджетов, субсидии на подготовку кадров и т.п.).

Рис. 5 – Концептуальная схема механизма участия институтов развития в реализации проектов муниципально-частного партнерства

Реализация данного направления предполагается путем осуществления «мягкой диверсификации» на основе сохранения существующих на территориях базовых производств по добыче и переработке природных ресурсов, предприятий сельского хозяйства, лесной и деревообрабатывающей промышленности с постепенным увеличением доли средних и малых предприятий в новых сферах материального производства (комплексная переработка отходов, возрождение производства строительных материалов, машиностроение) и сфере услуг (сбытовая инфраструктура, туристско-рекреационная деятельность, инженерная инфраструктура, транспортная логистика). Значительную роль в данных процессах и должны сыграть региональные и местные институты развития, позволяющие консолидировать и рационально использовать ограниченные бюджетные и частные финансовые ресурсы для реализации приоритетных инвестиционных проектов.

1. Клейнер, Г.Б. Эволюция институциональных систем [Текст] / Г.Б. Клейнер. – М.: Наука, 2004. – 240 с.
2. Татаркин, А.И. Региональные институты развития как фактор экономического роста [Текст] / А.И. Татаркин, С.Н. Котлярова // Экономика региона. –  2013. – №3. – С. 9-18.
3. Попов, Е. В. Институты регионального развития экономики знаний [Текст] / Е.В. Попов, М.В. Власов, М.О. Симахина // Региональная экономика. Теория и практика. – 2010. – №4. – С. 2-7.
4. Полтерович, В.М. Трансплантация экономических институтов [Текст] / В.М. Полтерович // Экономическая наука современной России. – 2001. – № 3. – С. 24–50/
5. Швец, А.В. Экономическая теория в свете энтропии [Электронный ресурс] / А.В. Швец. – Режим доступа: http://www.shvetsandrey.narod.ru/.
6. Норт, Д. Институты. Институциональные изменения и функционирование экономики [Текст] / Д. Норт. – перевод с английского А. Н. Нестеренко. Предисловие и научное редактирование Б. З. Мильнера. – Фонд  экономической книги. Начала Москва, 1997. – 180 с.
7. Радаев, В.В. Социальная стратификация [Текст] / В.В. Радаев, О.И. Шкаратян. – М., Изд-во Аспект-пресс, 1996. – 318 с.
8. Набиуллина, Э. О задачах институтов развития по диверсификации экономики Российской Федерации. Тезисы выступления на заседании Правительства Российской Федерации 11 октября 2007 [Электронный ресурс] / Э.Набиуллина // Министерство экономического развития Российской Федерации. – Режим доступа: http:www.economy.gov.ru.
9. Полтавский, П.А. Институциональный подход к государственному регулированию деятельности в инновационной сфере [Текст] / П.А. Полтавский // Вестник Челябинского государственного университета. Экономика. – 2010. – Вып. 25, №5(186). – С. 13-17.
10. Татаркин, А.И. Инновационные источники пространственного развития Российской Федерации [Текст] / А.И. Татаркин // Инновации. – 2013. –  №3 (173). – С. 10-17.
11. Cильвестров, С.Н. Формирование системы институтов развития на региональном и муниципальном уровнях [Текст] / С.Н. Сильвестров, А.В. Молодцов, Е.С. Скориков // Экономические науки. – 2013. – №9 (106). – С. 7-16.
12. Ускова, Т.В. Управление экономикой региона на основе партнерского взаимодействия органов власти и бизнес-структур [Текст] / Т.В. Ускова, С.А. Кожевников // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2014. – № 6. – С. 34-46.
13. Кожевников, С.А. Муниципально-частное партнерство: сущность и современные тенденции развития [Текст] / С.А. Кожевников // «Вузовская наука – региону»: материалы десятой всерос. науч.-тех. конф., 28 фев. 2012 г.: в 2-х т./ВоГТУ. – Вологда, 2012. − Т. 1. – С. 81-83.
14. О Восточном управленческом округе: областной закон Свердловской области № 32-ОЗ от 20.05.1997 г. [Текст] // КонсультантПлюс.
15. О внедрении предметно-зонального (проблемно-объектного) метода государственного управления: постановление Администрации Алтайского края № 383 от 03.09.2009 г. [Текст] // КонсультантПлюс.
16. Ворошилов, Н.В. Оценка эффективности региональной политики по развитию муниципальных образований [Текст] / Н.В. Ворошилов // Вестник Череповецкого государственного университета. – 2014. – № 7 (60). – С 54-59.
17. Управление муниципальным экономическим развитием [Текст] / под ред. Г.Ю. Ветрова – М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. – 258 с.

Все статьи автора «Кожевников Сергей Александрович»