УДК 351.72

МЕХАНИЗМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ДОРОЖНОГО ХОЗЯЙСТВА

Герасимова Наталья Евгеньевна
Институт управления бизнес-процессами и экономики СФУ г.Красноярск

Аннотация
В статье рассматриваются основные контрактные формы государственно-частного партнерства (ГЧП), в частности такая перспективная форму ГЧП, как контракты жизненного цикла (КЖЦ). Речь идет о том, что КЖЦ должны стать одним из эффективных механизмов расходования бюджетных средств, обеспечивающих устойчивое развитие дорожного хозяйства.

Ключевые слова: Государственно-частное партнерство, дороги, контракты жизненного цикла, контроль, программы, управление, финансирование, эффективность


PROJECT FINANCING OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS IN THE ROAD SECTOR

Gerasimova Natalya Evgenyevna
Institute of Business Process Management and Economics of the Siberian Federal University (SFU)

Abstract
In article the main contract forms of the state-private partnership (SPP), in particular such perspective the GChP form, as the contracts of life cycle (CLC) are considered. It is a question that KZhTs have to become one of effective mechanisms of an expenditure of the budgetary funds providing a sustainable development of road economy.

Keywords: contracts of life cycle, control, efficiency, financing, Management, programs, roads, state-private partnership


Рубрика: 08.00.00 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Герасимова Н.Е. Механизмы финансирования проектов государственно-частного партнерства в сфере дорожного хозяйства // Современные научные исследования и инновации. 2014. № 1 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2014/01/30940 (дата обращения: 02.06.2017).

Одним из основных факторов роста экономики в России, в особенности с учетом ограниченности финансовых ресурсов государства должно стать развитие государственно-частного партнерства (ГЧП). Согласно Бюджетному посланию Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2013 – 2015 годах» необходимо изменить структуру бюджетных расходов в пользу направленных на развитие. Стимулировать рост частных инвестиций в экономику, способствовать формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры должны бюджетные инвестиции.

При реализации проектов развития транспортной инфраструктуры и, в частности, строительства и реконструкции автомобильных дорог для привлечения внебюджетного финансирования и стимулирования внедрения инновационных технологий широкое распространение получили контрактные формы ГЧП.

Остановимся, в частности, на такой перспективной форме государственно-частного партнерства, как контракты жизненного цикла (КЖЦ).

Схема контракта жизненного цикла подразумевает осуществление инвестором полного цикла работ по проектированию, строительству (реконструкции) автомобильной дороги, ее эксплуатации (включая ремонт и содержание) в течение срока действия контракта, а также обеспечение полного либо частичного финансирования проектирования и строительства (реконструкции) автомобильной дороги за счет собственных и заемных средств. Обязательства исполнителя предусматривают обеспечение соответствия построенной автомобильной дороги заданным транспортно-эксплуатационным показателям в течение всего срока действия контракта (жизненного цикла объекта). Реализация данного типа контрактов осуществляется в рамках законодательства Российской Федерации в рамках федерального закона о концессионных соглашениях. Срок данного вида соглашения составляет от 25 до 30 лет.

Особенностью является то, что в рамках одного контракта происходит объединение нескольких стадий (проектирование, строительство, последующего содержание). Финансирование строительства и эксплуатации осуществляется за счет средств инвестора (полностью или частично), получающего затем доход в виде платежей из соответствующего бюджета.

Строительство и эксплуатация объектов транспортной инфраструктуры на основе КЖЦ позволяет повысить заинтересованность подрядчика в эффективности проектных решений, качестве строительства и применении более современных технологий и материалов, поскольку именно ему придется нести издержки по их дальнейшей эксплуатации или же выплачивать неустойку за некачественное выполнение работ.

В настоящее время в РФ нормативная правовая база ГЧП находится в стадии формирования, и только небольшое количество его форм, используемых в мировой практике, нашло отражение в федеральном законодательстве.

Внедрение КЖЦ в РФ началось сравнительно недавно, и наряду с созданием системы дорожных фондов, обеспечивающих стабильное финансирование отрасли, КЖЦ должны стать одним из эффективных механизмов расходования бюджетных средств, обеспечивающих устойчивое развитие дорожного хозяйства.

Соответствующие поручения федеральным органам исполнительной власти были даны Президентом РФ и Правительством РФ в 2009 – 2010 годах. В результате, Федеральным законом от 25.04.2012 N 38-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и статью 16 Федерального закона «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в действующее законодательство, устанавливающие правовые основания для заключения единого комплексного контракта на выполнение работ по проектированию, строительству и последующему содержанию автомобильных дорог.

Рассмотрим наиболее существенные нововведения, предусмотренные данным Законом, которые определяют механизм финансирования инфраструктурных проектов.

Основным Законом, в рамках которого была предусмотрена возможность заключения КЖЦ, является Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». В отношении РФ, субъекта РФ или муниципального образования будет применяться понятие «концедент», в отношении частной стороны – «концессионер». Достоинством схемы заключения такого контракта в рамках законодательства о концессионных соглашениях является его высокая гибкость.

В частности, в рамках российского законодательства заключение КЖЦ в форме концессии позволяет, в том числе, объединить в рамках одного контракта проектирование и строительство объекта концессионного соглашения. В рамках же традиционных госзакупок включение объекта капитального строительства в федеральную адресную инвестиционную программу предполагает наличие уже утвержденной в установленном порядке проектной документации.

Следует отметить, что из всех объектов концессий, предусмотренных Законом N 115-ФЗ, включающих объекты транспортной, коммунальной, производственной и иной инфраструктуры, данные изменения распространяются только на объекты дорожного хозяйства.

Ключевым изменением в Федеральный закон N 115-ФЗ, определяющим механизм финансирования КЖЦ, является введение понятия платы концедента по концессионному соглашению при реализации соглашений в отношении объектов дорожного хозяйства. Ранее Законом о концессионных соглашениях предусматривалось принятие концедентом на себя только расходов на создание, реконструкцию и использование (эксплуатацию) объекта.

Важно отметить, что согласно новой редакции Закона N 115-ФЗ концессионер не вправе взимать с иных лиц плату за создание, реконструкцию и использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения. То есть данная контрактная схема не применима в отношении платных дорог, где возмещение затрат инвестора происходит за счет взимания платы с пользователей автомобильной дороги. Получается основной сферой применения КЖЦ является проектирование, строительство, реконструкция и последующая эксплуатация бесплатных автомобильных дорог с компенсацией затрат инвестора за счет средств бюджетов соответствующих уровней. Следует отметить, что Закон не запрещает взимать плату в пользу концедента и направлять в доход соответствующего бюджета, в том числе для финансирования дорожной деятельности.

При заключении КЖЦ единственным источником дохода концессионера является плата концедента по концессионному соглашению. В связи с этим Законом N 38-ФЗ были предусмотрены изменения, в соответствии с которыми права концессионера по концессионному соглашению могут использоваться в качестве способа обеспечения исполнения обязательств концессионера перед кредиторами.

Данное положение позволяет привлекать кредитные ресурсы, несмотря на отсутствие потока дохода, генерируемого объектом концессионного соглашения, в случае если объектом является бесплатная автомобильная дорога.

Первым проектом решения Правительства РФ, подготовленным Минтрансом России с учетом описанных нововведений в части возможности заключения КЖЦ, является проект распоряжения о заключении концессионного соглашения в отношении системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн. Этот проект сейчас находится в стадии согласования с заинтересованными органами исполнительной власти. Следует отметить, что до настоящего времени решений о заключении КЖЦ в форме концессионного соглашения в отношении автомобильных дорог или их участков Правительством РФ не принималось.

Основной проблемой при реализации контрактов жизненного цикла в действующих условиях является неурегулированность в бюджетном законодательстве особенностей планирования и выделения бюджетных ассигнований на реализацию КЖЦ в форме концессионных соглашений.

Так, ст. 79 Бюджетного кодекса РФ установлено, что бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в форме капитальных вложений в основные средства могут осуществляться в соответствии с концессионными соглашениями. Вместе с тем в бюджетном законодательстве не урегулирован вопрос выделения бюджетных ассигнований на реализацию КЖЦ (плата концедента), которые по своей сути представляют собой возмещение расходов концессионера как инвестиционного, так и текущего характера, а также обеспечивают предусмотренную норму доходности на вложенный капитал.

Также проблемой с точки зрения действующего бюджетного законодательства является то, что КЖЦ устанавливают долгосрочные обязательства концедента, что значительно превышает горизонт бюджетного планирования и срок реализации существующих долгосрочных целевых программ. При этом вопрос механизма финансирования и реализации КЖЦ в рамках долгосрочных целевых программ и государственных программ в настоящее время не урегулирован.

Данная ситуация создает высокие риски для концедента в части принятия финансовых обязательств без увязки с долгосрочным бюджетным планированием, поскольку значительный объем обязательств приходится именно на стадию эксплуатации объекта соглашения, находящуюся за пределами планового периода, что создает угрозу для сбалансированности бюджета в будущем.

Таким образом, наиболее актуальным вопросом в сфере внедрения КЖЦ в настоящее время представляется вопрос увязки заключения КЖЦ с долгосрочным бюджетным планированием, бюджетным процессом, а также с формированием и реализацией долгосрочных целевых программ и государственных программ, что потребует внесения изменений в действующее бюджетное законодательство.

Кроме того, в отношении каждого контракта требуется принятие отдельного решения органа государственной власти или местного самоуправления, что, например, на федеральном уровне (принятие распоряжения Правительства РФ) является длительной процедурой и сопряжено с большим объемом подготовительной работы.

Таким образом, в целях дальнейшего успешного внедрения в российскую практику КЖЦ в сфере дорожного хозяйства представляется целесообразным:

– внести в бюджетное законодательство нормы, регламентирующие особенности планирования и выделения бюджетных ассигнований на реализацию КЖЦ в форме концессионных соглашений, в том числе в части нормативного определения бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих видов контрактов, а также в части установления особенностей их выделения юридическим лицам;

– внести изменения в бюджетное законодательство и нормативные правовые акты, определяющие особенности финансирования КЖЦ в рамках долгосрочных целевых программ и государственных программ, в том числе в части возможности принятия расходных обязательств на срок, выходящий за пределы планового периода;

– внести изменения в законодательство о концессионных соглашениях, направленные на упрощение процедуры заключения КЖЦ в целях их массового внедрения в практику финансирования объектов дорожного хозяйства.

Кроме того, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о распространении норм, касающихся заключения КЖЦ в отношении объектов дорожного хозяйства, на иные объекты транспортной инфраструктуры.

Предлагаемые изменения будут способствовать успешному внедрению КЖЦ в российскую практику, что позволит привлечь дополнительное внебюджетное финансирование и простимулирует внедрение инновационных технологий в проектирование, строительство, реконструкцию и содержание объектов инфраструктуры.


Библиографический список
  1. Федеральный закон от 25.04.2012 N 38-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “О концессионных соглашениях” и статью 16 Федерального закона “О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”.
  2. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ “О концессионных соглашениях”.
  3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 28.06.2012 “О бюджетной политике в 2013 – 2015 годах”.
  4. Проект распоряжения Правительства Российской Федерации о заключении концессионного соглашения в отношении инженерных сооружений транспортной инфраструктуры автомобильных дорог общего пользования федерального значения – системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн
  5. http://mintrans.ru/documents/index.php?FOLDER_ID=150


Все статьи автора «Герасимова Наталья Евгеньевна»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: