В настоящее время в действующем законодательстве отсутствует прямое указание на содержание административного производства как особого рода явления. Законодатель, развития правовые основы данного вопроса, исходил из общей логики, принципов и традиций отечественной системы права, в которой при урегулировании иных видов судопроизводства (гражданского, уголовного, конституционного), отсутствует единое нормативно закрепленное определение, позволяющее раскрыть содержание рассматриваемого определения. Вместе с тем, на этапе разработки законопроекта КАС РФ ряд ученых отмечали целесообразность правовой интерпретации понятия «административное судопроизводство» [20, с. 592].

В современной юридической науке, посвященной вопросам развития законодательства об административном судопроизводстве в Российской Федерации, неоднократно предпринимались попытки раскрыть содержание данного определения, однако следует указать на существенное различие имеющихся подходов, большая часть которых связана с раскрытием той или иной стороны административного судопроизводства как явления современной правовой системы России.

Прежде всего, на современном этапе административное судопроизводство зачастую отождествляется с производством по делам об административных правонарушениях. Такая позиция выражена в работах И.М. Галия, где содержание административного судопроизводство рассматривается через призму «рассмотрения судами административных дел в порядке, установленном нормами административно-процессуального законодательства» [8, с. 42].

Существует и иной, более расширенный подходов, в соответствии с которым предмет административного судопроизводства может быть рассмотрен как со стороны административного правонарушения, так и со стороны административных споров о законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц [9, с. 177]. Такой подход раскрыт в работах А.Б. Зеленцова [9], М.С. Студеникиной [20], П.П. Серкова [19], Е.С. Васильевой, В.К. Нехайчик [7], А.А. Петрухина [17] и др.

Также сформирован подход, в рамках которого административное судопроизводство и производство по делам об административных правонарушениях представляются как отдельные правовые институты.

В работах О.В. Панковой встречается указание о различии предметов административного судопроизводства и дел об административных правонарушениях: по мнению юриста, дела об административных правонарушениях в своей природе опираются на иные механизмы, имеют особую административно-процессуальную форму, в связи с чем их отождествление видится некорректным [16, с. 346].

В современной научно-теоретическое литературе также распространен подход, в соответствии с которым административное судопроизводство рассматривается как форма судебного (принудительного) восстановления субъективных публичных прав граждан и организаций. А.В. Мартынов указывает, что «административное судопроизводство играет роль важной процессуальной формы реализации административного процесса» [13, с. 273]. В то же время отмечается, что рассмотрение судопроизводства по делам об административных правонарушениях в качестве элемента системы административного судопроизводства было бы неверным.

Именно такой подход распространялся в правовой системе России до принятия КАС РФ, поскольку положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) [11], непосредственно регулирующие процедуру производства по делам об административных правонарушениях, не свидетельствовали о том, что данное производство является административным судопроизводством. Вместе с тем, в рамках арбитражного процессуального законодательства было установлено, что что арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, включая дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях [5].

В контексте указанного вопроса значимой является позиция
С.В. Щепалова, который подчеркивает значимость признания административного судопроизводства в качестве производства в суде по делам об административных правонарушениях. По мнению исследователя, рассматриваемая категория дел, сущность которой происходит из публичных правоотношений, охватывается в настоящее время гражданской процессуальной формой, применяющейся в соответствии с правовыми традициями для их рассмотрения [23, с. 30].

М.В. Баглай, в свою очередь, подчеркивает правовое контекст сущности административного судопроизводства, отмечая, что оно по своей природе представляет собой «комплекс установленных процессуальных правил, закрепленных в КоАП РФ» [6, с. 256].

Особая позиция представлена авторами научных комментариев к ст. 118 Конституции Российской Федерации, которые были изданы до введения в действие КАС РФ. В соответствии с изложенной позицией, административное судопроизводство приравнивалось исключительно к процедурам, предусмотренными для судебного производства по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами. С момента принятия Конституции РФ в науке сложилось твердое убеждение, что гражданское судопроизводство определяется Гражданским процессуальным кодексом, уголовное – Уголовно-процессуальным кодексом, административное – Кодексом об административных правонарушениях [12].

Также административное судопроизводство принято рассматривать в качестве одного из основных элементов системы административного процесса. В частности, М.А. Штанина отмечает, что «для каждого вида административного процесса свойственны свои административные производства. В сфере административного судопроизводства можно выделить судопроизводство по делам об оспаривании нормативных правовых актов; по делам об оспаривании решений, действий либо бездействия органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц и др.» [3].

Таким образом, обобщая сложившуюся практику теоретической интерпретации содержания понятия «административное судопроизводство», можно отметить что действующие нормативно-правовые акты прямо не закрепляют сущность правового явления, при этом в научно-теоретической литературе сложился комплекс подходов, общим для которых является отражение той или иной стороны административного судопроизводства.

Исходя из предпосылок теоретического осмысления содержания административного судопроизводства можно отметить, что основной его целью является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий [10].

Обеспечить достижение данной цели возможно лишь посредством конкретных установок и механизмов. В статье 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указаны следующие задачи административного судопроизводства:

1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;

2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;

3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;

4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений [10].

Задачи административного судопроизводства, как и содержание самой природы рассматриваемого явления, получили широкую степень обсуждения в научной литературе, поскольку их содержание наиболее полным образом раскрывает содержание административного производства как явления и определяет основные направления деятельности в рамках рассматриваемого процесса.

По мнению В.Н. Андриянова, ключевой задачей административного судопроизводства является «утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления» [4, с. 522]. Данная позиция широко отражена в научных трудах, рассмотрение сущности административного судопроизводства подчеркивает достоверность данного вывода.

При этом перечень задач дополняют также «защита охраняемых законом прав и интересов граждан и организаций; единообразное и правильное применение законодательств; содействие правовыми средствами укреплению законности в Российской Федерации как правовом государстве» [4, с. 522].

Наряду с установлением основной целей и задач административного судопроизводства, важно определить основные принципы, которые позволяют охарактеризовать основу реализации административного судопроизводства в России. «Под принципами права следует понимать исходные нормативные руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений» [21, с. 239].

Исходя из основной задачи административного судопроизводства, базовым видится принцип активной роли суда в административном судопроизводстве. Исполняя функцию защиты и восстановления прав и свобод граждан, суд должен исполнять не только формальную функцию регистрации поступивших заявлений, но и быть активно вовлеченным в решение возникшей проблемы, иметь доступ к ресурсам, позволяющим запросить достоверную информацию о фактах нарушения прав человека или организации. «Именно административное судопроизводство должно изменить юридическое неравенство сторон, существующее в материальном административном правовом отношении, в процессуальное равенство, которое должно иметь место в административном судопроизводстве» [4, с. 522], – отмечает В.Н. Андриянов.

На необходимость беспрекословного исполнения принципа разделения властей в ходе административного судопроизводства указывает и
А.В. Мартынов [13, с. 274].

Приведение более систематизированного перечня основных принципов возможно на основании системообразующего критерия. Так, например, по процессуальной принадлежности принципы административного судопроизводства в судах общей юрисдикции подразделяются на два вида:

• принципы, общие для административного и гражданского судопроизводства (можно сказать, что эти принципы присущи всем процессуальным отраслям);
• принципы, характерные только для административного судопроизводства [18, с. 72].

Первую группу составляют принципы, действие которых направлено на регулирование отношений в каждой процессуальной отрасли, то есть они не связаны со спецификой предмета регулирования. К их числу можно отнести равенство всех участников перед законом и судом, диспозитивность, гласность, состязательность сторон, независимость судейского состава, презумпция невиновности и пр.

Вторую группу принципов, характерных только для административного судопроизводства, выделяют скорее условно, поскольку их исходное содержание определено специальным документом, регулирующим указанную область правоотношений – КАС РФ.

Таким образом, систематизация основных принципов осуществления административного судопроизводства производится законодателем. В соответствии со статьей 6 КАС РФ принципами административного судопроизводства являются:

1) независимость судей;

2) равенство всех перед законом и судом;

3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;

4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;

5) гласность и открытость судебного разбирательства;

6) непосредственность судебного разбирательства;

7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда [11].

Таким образом, в действующем нормативно-правовом пространстве закреплен действительный механизм реализации прав граждан на защиту своих интересов в отношениях с публично-правовыми образованиями. Разработанная система принципов дополняет систему целей и задач и составляет эффективную основу для практического воплощения механизмов административного судопроизводства, направленных на защиту, охрану и восстановление конституционных прав, свобод и интересов граждан и организаций.

Наконец, важным остается вопрос рассмотрения функционального предназначения административного судопроизводства. Во многом решение этого вопроса происходит из самой природы, сущности явления, рассмотренных ранее. Также функциональное предназначение определяется совокупностью целей и задач административного судопроизводства как особого правового механизма защиты прав. Базовой функцией административного судопроизводства выступает рассмотрение, а также разрешение административных дел.

Более широкий взгляд на проблему определения функций административного судопроизводства изложил Д.В. Уткин: «Функция осуществления правосудия, контрольно-надзорная функция в сфере организации и действия органов публичной власти; функция осуществления административного нормотворчества; функция нормоконтроля; функция обеспечения режима законности в области формирования и осуществления государственного управления и местного самоуправления; функция применения правовых норм, устанавливающих право человека и гражданина на судебную защиту от действий (бездействия) и незаконных решений органов публичной власти; функция толкования административно-правовых норм; функция формирования органов административной юстиции в стране» [22, с. 10-11].

Несколько иной взгляд представлен в диссертации Т.В. Пешковой, определяющей более емкий перечень основных функций административного судопроизводства:

1) функция осуществления правосудия;

2) функция осуществление судебного контроля;

3) функция осуществления административного нормотворчества и нормоконтроля;

4) функция применения правовых норм;

5) пресекательная функция;

6) функция предупреждения [18, с. 68-69].

Анализ структуры функционального предназначения административного судопроизводства позволяет сделать вывод о том, что в его структуре выделены как те из них, которые направлены на превентивное воздействие нарушения права гражданина, так и те, которые осуществляют собственно восстанавливающую роль и включают непосредственно процесс восстановления прав гражданина или организации, ставших объектами неправомерного действия/бездействия или поведения публичного лица.

Таким образом, определение целей, задач, принципов административного судопроизводства позволило сделать вывод о том, что в настоящее время сущность административного судопроизводства не закреплена на нормативно-правовом уровне, в то время как в теоретической литературе отсутствует единство взглядов на его природу и место в правовой системе. Вместе с тем, неизменным и неоспариваемым остается предназначение административного производства, признание его высокой ценности в рамках построения правового государства и создания правового механизма защиты прав граждан.

Главной целью административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Изучение представленной совокупности элементов является важным этапом теоретического осмысления содержания административного судопроизводства, позволяет определить границы и специфические особенности исследуемого явления.

Правовое регулирование административного и гражданского судопроизводства основывается на целом ряде общих процессуально-правовых положений (состязательности, равноправия сторон, доступности правосудия, диспозитивности и др.). С.В. Никитин отмечает, что «не случайно структура КАС РФ, ГПК РФ и АПК РФ, а также общий порядок рассмотрения административных и гражданских дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах в значительной мере совпадают» [1, с. 14].

Вместе с тем, анализ положений собственно административного судопроизводства позволяет сделать вывод о том, что процедуры данной области юридических взаимоотношений обладают целым рядом особенностей. Эти особенности связаны в первую очередь с тем, что предметом административного судопроизводства являются правовые конфликты, споры и иные дела, которые возникают в сфере публичных правоотношений.

Рассмотрение субъектного состава административного судопроизводства позволил сделать вывод о том, что участниками административных дел, с одной стороны, выступают частные лица (граждане или организации), а с другой – публичные (властные) органы или должностные лица. При разрешении административных дел деятельность суда направлена, прежде всего, на проверку законности правовых актов и действий властных субъектов, поскольку одной из задач административного судопроизводства является укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (ст. 3 КАС РФ).

Публичный характер административных дел обусловливает особенности процессуального порядка их разрешения. Прежде всего, речь идет о более активной роли суда в процессе. Так, в соответствии со статьей 213 КАС РФ по делам об оспаривании нормативных и индивидуальных правовых актов, а также по административным делам о защите избирательных прав суд при проверке законности спорных правовых актов или действий не связан основаниями и доводами заявленных заинтересованными лицами требований [3].

К числу особенностей процедур административного судопроизводства можено также отнести и то, что при его реализации имеются ограничения в применении примирительных процедур (ст. 137 КАС РФ) [3], в том числе соглашений о примирении сторон, а также распорядительных действий сторон (отказ от иска, признание исковых требований). По ряду категорий административных дел заключение соглашений о примирении вообще не допускается, например, по делам об оспаривании нормативных правовых актов (ч. 12 ст. 213 КАС РФ) [3].

Следует указать и на то, что по административным делам применяются специальные правила распределения обязанности по доказыванию (на властном субъекте лежит обязанность доказать законность своего спорного акта или действия). К числу специфических черт административного судопроизводства относят также возможность широкого применения различных мер процессуального принуждения (штраф, привод и др.), в том числе за неявку в судебное заседание.

Отдельные виды административных дел, перечисленные в ч. 3 ст. 1 КАС РФ (дела о временном помещении в специальное учреждение иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы), по существу связаны с применением мер уголовного или административного воздействия, и поэтому целый ряд общих положений КАС РФ при рассмотрении таких дел фактически не применяется.

Таким образом, под нормативными источниками административного судопроизводства принято понимать «определенные правовые акты, документы, которые содержат процессуальные нормы, регулирующие порядок осуществления правосудия по административным делам» [1, с. 15].

Система источников административного судопроизводства может быть представлена в виде схемы (Рис. 2).

Источниками российского гражданского процессуального права могут выступать международные договоры, в которых участвует Российская Федерация. В частности, широкий спектр положений, Конвенции от 4 ноября 1950 г. «О защите прав человека и основных свобод» (Европейская конвенция), составляет основу положений административного судопроизводства в России. Прежде всего, речь идет о тех положениях Европейской конвенции, которые регулируют вопросы защиты основных прав и свобод человека и гражданина в европейских странах, в том числе определяют права на справедливое судебное разбирательство гражданских, уголовных и административных дел).

Вместе с тем, базовым, ведущим источником административного судопроизводства в Российской Федерации являются национальные нормативно-правовые акты, в частности, федеральное законодательство. В соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ процессуальное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации []. Это означает, что административное судопроизводство не может регулироваться законами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Как отмечает А.А. Муравьев, «значение Конституции РФ как источника правового регулирования административного судопроизводства заключается также в том, что в ней закреплены основные конституционные принципы правосудия и конституционные права граждан, связанные с осуществлением административного судопроизводства (ст. 19, 46, 47, 118, 120, 123 и др.). Суд в административном судопроизводстве вправе применять Конституцию РФ как акт прямого действия» [5].

Порядок осуществления административного судопроизводства в судах общей юрисдикции определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами: «О судебной системе Российской Федерации», «О военных судах РФ», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», а также Кодексом административного судопроизводства РФ и другими федеральными законами (ч. 2 ст. 2 КАС РФ).

В них раскрываются и детализируются конституционные положения, касающиеся устройства судов, их системы, статуса судей, порядка их назначения, основных принципов судебного процесса, подсудности дел и др.

Главенствующее место в системе российских нормативных правовых актов занимает Конституция РФ, которая имеет прямое действие, в том числе при установлении порядка осуществления правосудия по административным делам. В Конституции РФ закрепляются основные фундаментальные положения административного судопроизводства. Иные нормативные правовые акты, в том числе федеральные законы, должны соответствовать Конституции РФ.

Порядок осуществления правосудия по административным делам, отнесенным к компетенции судов общей юрисдикции, главным образом регламентирован Кодексом административного судопроизводства РФ (КАС РФ). Кодекс административного судопроизводства РФ представляет собой кодифицированный федеральный закон, который регулирует порядок судопроизводства по административным делам, осуществляемого судами общей юрисдикции. Важно отметить, что «КАС РФ законодательно закрепил все основные принципы административного судопроизводства, которые в полном объеме соответствуют международным стандартам административного судопроизводства» [].

Помимо КАС РФ процессуальные нормы могут содержаться и в иных федеральных законах: Налоговом кодексе РФ, «Об основных гарантиях избирательных прав», «О политических партиях», «О правовом положении иностранных граждан в РФ», «Об административном надзоре», «Об исполнительном производстве» и др.

Источниками арбитражного процессуального права в ряде случаев могут выступать и подзаконные нормативные правовые акты: указы Президента РФ («О центральном органе РФ по конвенции о вручении за границей судебных и внесудебных документов» от 24 августа 2004 г. № 1101), постановления Правительства РФ («О бланках исполнительных листов» от 31 июля 2008 г. № 579), нормативные акты федеральных органов исполнительной власти РФ (Приказ МВД России от 08.07.2011 № 818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»).

Важное значение в регулировании порядка осуществления судопроизводства по административным делам имеет судебная практика: решения Европейского Суда по правам человека (Постановление ЕСПЧ от 24.07.2003 по делу «Рябых против Российской Федерации»), постановления Конституционного Суда РФ о проверке конституционности законов и иных нормативных предписаний (Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпромнефть»), постановления Пленума Верховного Суда РФ, в которых содержатся разъяснения по вопросам применения судами арбитражного процессуального законодательства (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

Если говорить об особенностях административного судопроизводства, то следует указать, что в соответствии с ч. 5 ст. 2 КАС РФ административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия.

Поэтому при внесении изменений в законодательство об административном судопроизводстве дела, находящиеся в производстве судов первой, апелляционной и кассационной инстанций и не рассмотренные ими к моменту вступления в силу указанных изменений, рассматриваются уже по новым процессуальным правилам (ст. 3–4 ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства РФ»).

В то же время при осуществлении правосудия по административному делу суд может столкнуться с ситуацией отсутствия в законодательстве об административном судопроизводстве норм, регулирующих те или иные отношения, возникающие в ходе рассмотрения конкретного дела (пробел в процессуальном законе). В этом случае суд может применить по аналогии соответствующие нормы гражданского или арбитражного процессуального законодательства, которое наиболее близко по своей природе административному судопроизводству, а при отсутствии таких нормы суд действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (ч. 4 ст. 2 КАС РФ).

Таким образом, в настоящее время сформированы правовые основы регулирования административного судопроизводства в Российской Федерации: структура документов представлена международными договорами Российской Федерации, отечественными нормативно-правовыми актами, а также судебной практикой, занимающей одну из ведущих позиций в системе управления отношениями в области административного судопроизводства. Следует указать, что особое значение в организационно-правовом механизме управления играет Кодекс административного судопроизводства РФ: несмотря на то, что зачастую в оценках экспертов звучит мнение о достаточно запоздалом характере принятия данного документа [7], указанный шаг послужил основой для формирования полноценной системы законодательного урегулирования административных процессуальных отношений, а также стал драйвером развития научных представлений о целях, задачах и направлениях развития административного судопроизводства как независимой отрасли законодательства.