СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА УСТРАНЕНИЯ ПРАВОВОГО ПРОБЕЛА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНЕ ОТ 21.07.1997 № 114-ФЗ «О СЛУЖБЕ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» И ПРОЕКТЕ НОВОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Введение

Современное состояние законодательства о государственной службе характеризуется наличием системных пробелов, препятствующих реализации конституционных прав граждан, проходящих службу в таможенных органах. Одной из наиболее острых проблем является отсутствие четкого правового механизма реализации гарантий, установленных для сотрудников, избранных в представительные органы власти. Данная проблема носит межотраслевой характер и затрагивает как сферу служебного, так и трудового права. Проблематика пробелов в праве исследовалась в трудах В.В. Лазарева, С.С. Алексеева, Е.И. Спектор, Д.А. Керимова и других ученых [7; 12; 13; 14]. Вопросы правового статуса сотрудников таможенных органов, включая проблемы приостановления службы, нашли отражение в работах Е.В. Труниной, А.А. Брыкова, С.Н. Братановского и других авторов [8; 9; 10; 11].

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому гражданину непосредственное участие в управлении делами государства через механизм избрания в органы местного самоуправления (п. 2 ст. 3, п. 1, п. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации, 12 декабря 1993 г.) [1]. С момента вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (далее – Закон) существует ситуация, при которой действующие ведомственные подзаконные акты, регламентирующие применение статьи 22.1 (далее – Статья) «Гарантии сотрудникам таможенных органов, избранным (назначенным) в законодательные (представительные) или исполнительные органы государственной власти либо органы местного самоуправления» Закона, отсутствуют [2].

В Постановлении Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» имеется исчерпывающий перечень полномочий, в развитие которых Федеральная таможенная служба Российской Федерации (далее – ФТС России) может издавать подзаконные акты [3]. На основании п. 9.18 указанного Постановления ФТС России издан Приказ от 01.12.2008 № 1504 «Об утверждении Положения о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации и типовой формы контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации» [4]. Однако если в указанном перечне отсутствует пункт, который в соответствии с Законом предусматривает урегулирование общественных отношений, например, во исполнение Статьи Закона, на практике реализовать данное положение Закона в интересах граждан, находящихся на службе в таможенных органах, невозможно из-за отсутствия правовой урегулированности в приказе ФТС России, несмотря на то, что Закон в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации имеет большую юридическую силу, чем Постановление Правительства Российской Федерации и Приказы ФТС России.

На практике таможенные органы и суды не видят юридических оснований для предоставления гарантий, имеющихся в Статье Закона, именно по причине недостаточной урегулированности в приказах ФТС России. Вопросы, связанные с приостановлением службы в таможенных органах и приостановлением в связи с этим действия контракта о службе в таможенных органах (п. 1 Статьи Закона), восстановления на службе в таможенных органах (п. 2 Статьи Закона), восстановления срока действия контракта о службе в таможенных органах, предоставления ранее занимаемой должности и других гарантий в связи с восстановлением на службе в таможенных органах (п. 3 Статьи Закона), не получили никакого освещения ни в одном приказе ФТС России.

Из-за отсутствия в Постановлении Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» указаний, предусматривающих урегулирование всех имеющихся положений в Законе, эта неурегулированность отношений ведет к применению на практике вышеуказанного приказа, который в части выявленного отсутствия урегулированности отношений входит в противоречие с положениями, имеющимися в Законе. Полное отсутствие урегулированности вышеуказанных отношений ведет к возникновению дискреционных полномочий в таможенных органах. «Действительно, предоставленное субъекту право решать какие-либо вопросы организационно-управленческого или административно-хозяйственного характера по своему усмотрению создает саму возможность коррупционного поведения» [5, с. 313–314].

Яркий пример такого дискреционного проявления в таможенных органах можно увидеть, изучив решение Минераловодского городского Суда по иску Брыкова А.А. к Минераловодской таможне о признании приказа об увольнении незаконным и восстановлении на работе [15]. Сотрудник таможни был избран депутатом органа местного самоуправления, после чего в соответствии с п. 1 Статьи Закона его служба в таможенных органах была приостановлена. До окончания полномочий, на срок которых служба была приостановлена, таможенный орган издал приказ об увольнении сотрудника на основании окончания срока службы, предусмотренного контрактом. В судебном заседании таможенный орган утверждал, что применение Статьи Закона не урегулировано приказами ФТС России. Суд встал на дискреционную позицию таможенного органа и не усмотрел в его действиях нарушений, несмотря на то, что по окончании полномочий депутата увольнение из таможенных органов является непреодолимым препятствием в предоставлении гарантий сотруднику таможенного органа (п. 2–3 Статьи Закона). Такой подход делает наиболее уязвимой категорию сотрудников, проходящих службу по срочным контрактам, и создает препятствия для реализации пассивного избирательного права, гарантированного статьей 32 Конституции Российской Федерации.

1. Квалификация правового пробела

Анализ действующего законодательства позволяет квалифицировать выявленный правовой пробел как субъективный (возникший по вине законодателя) и системный (порождающий противоречия в правоприменительной практике). Основные дефекты правового регулирования:

1.1. Отсутствие механизма приостановления срока действия срочного контракта. Статья 22.1 Федерального закона № 114-ФЗ не содержит нормы о приостановлении течения срока действия срочного контракта на период приостановления службы. Данный дефект воспроизведен и в статье 52 Проекта нового Федерального закона, которая не устанавливает правовых последствий для срочного контракта в период осуществления депутатских полномочий. Это создает ситуацию, когда срок контракта истекает в период приостановления службы, что формально позволяет уволить сотрудника по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 1 статьи 110 Проекта.

1.2. Юридико-лингвистическая неопределенность. Используемые в законодательстве термины («приостановление службы», «предоставление должности») не раскрыты во взаимосвязи с институтом срочного контракта, что создает двусмысленность толкования и возможность произвольного правоприменения. Как отмечает Е.В. Трунина, «юридико-лингвистическая неопределенность является одной из причин возникновения субъективных пробелов в законодательстве» [8, с. 47–49].

1.3. Отсутствие запрета на увольнение. В отличие от законодательства о службе в органах внутренних дел (п. 1 ч. 2 ст. 37 Федерального закона № 342-ФЗ), таможенное законодательство не содержит прямого запрета на увольнение сотрудника в период приостановления службы в связи с избранием на выборную должность. Данный дефект также воспроизведен в Проекте нового закона, что является существенным упущением законодателя.

1.4. Нарушение принципов единства системы государственной службы и равенства. Отсутствие механизма приостановления контракта в таможенном законодательстве при наличии аналогичного механизма в законодательстве о военной службе (п. 3 ст. 45 Федерального закона № 53-ФЗ) и службе в органах внутренних дел (п. 1 ч. 2 ст. 37 Федерального закона № 342-ФЗ) нарушает принцип единства системы государственной службы, установленный статьей 3 Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», а также конституционный принцип равенства (ст. 19 Конституции РФ) [1].

2. Судебная практика по проблеме

Анализ судебной практики, в частности решения Минераловодского городского суда Ставропольского края от 26 августа 2006 г., показывает, что суды занимают формальную позицию, руководствуясь буквальным толкованием норм [15]. Суды указывают на следующие обстоятельства: прекращение контракта в связи с окончанием срока является самостоятельным основанием, не зависящим от воли сторон; специальное законодательство не устанавливает обязанности перезаключать контракт на новый срок или приостанавливать его действие; ни таможенное, ни трудовое законодательство не содержат прямого запрета на увольнение в период приостановления службы, если отношения носят срочный характер.

Вместе с тем, отсутствие урегулированности отношений, согласно российскому законодательству, не является препятствием для разрешения дел в судах. В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе гражданского судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права) (ч. 4 ст. 1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации) [6]. При использовании аналогии права необходимо исходить не только из общих начал и смысла гражданского законодательства, но и «требований добросовестности, разумности и справедливости» (пункт 2 ст. 6 Гражданского кодекса РФ) [9].

3. Стратегия устранения правового пробела

Стратегическая цель: добиться признания на законодательном и правоприменительном уровне, что период приостановления службы в связи с избранием депутатом автоматически приостанавливает течение срока действия срочного контракта и не является основанием для его прекращения.

Обоснование стратегии:

3.1. Единство системы государственной службы. Согласно статье 3 Федерального закона № 58-ФЗ, государственная служба Российской Федерации представляет собой единую систему. Взаимосвязь службы в таможенных органах с другими видами государственной службы обеспечивается на основе единства системы государственной службы и принципов ее построения и функционирования [11]. Как отмечает Е.В. Трунина, «принцип взаимосвязи государственной службы предполагает единообразие правового регулирования сходных отношений в различных видах службы» [8, с. 47–49]. Отсутствие аналогичного механизма в таможенном законодательстве создает дискриминационную правовую среду.

3.2. Телеологическое толкование. Гарантия, установленная ст. 22.1 Федерального закона № 114-ФЗ и ст. 52 Проекта, теряет смысл, если по истечении срока контракта в период приостановления службы сотрудник подлежит увольнению. Законодатель не мог предусмотреть такую «ловушку» как цель правового регулирования. Как справедливо отмечает А.А. Брыков, «отсутствие урегулированности отношений согласно российскому законодательству не является препятствием для разрешения дел в судах» [10]. Применение телеологического толкования позволяет выявить истинную цель законодателя – обеспечить возвращение сотрудника на службу после прекращения депутатских полномочий.

3.3. Применение аналогии закона. В соответствии с частью 4 статьи 1 Гражданского процессуального кодекса РФ, при отсутствии нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона) [6]. В качестве таких сходных отношений могут выступать: нормы трудового права (ст. 170 Трудового кодекса РФ, предоставляющая гарантии работникам, призванным на военную службу или избранным на выборные должности); нормы законодательства о военной службе (п. 3 ст. 45 Федерального закона № 53-ФЗ, прямо устанавливающий приостановление действия контракта о прохождении военной службы); нормы законодательства о службе в органах внутренних дел (п. 1 ч. 2 ст. 37 Федерального закона № 342-ФЗ, прямо закрепляющий запрет на увольнение в период приостановления службы в связи с избранием на выборную должность).

3.4. Принцип “in dubio pro libertate”. В случае сомнений в толковании нормы, ограничивающей конституционное право быть избранным и на гарантии, следует толковать ее в пользу сотрудника. Данный принцип вытекает из конституционных положений о правах и свободах человека как высшей ценности (ст. 2 Конституции РФ) [1].

4. Тактика реализации стратегии

А. Тактика в правоприменительной практике

4.1. Использование телеологического толкования. В исковых заявлениях и жалобах необходимо аргументировать, что отсутствие процедуры не является основанием для отказа в гарантии. Цель нормы – обеспечить возврат на службу, а не создать формальное основание для увольнения.

4.2. Применение аналогии закона. В судебных процессах следует ссылаться на нормы трудового права, законодательства о военной службе и службе в органах внутренних дел как на регулирующие сходные отношения, обосновывая необходимость их применения по аналогии.

4.3. Доказывание злоупотребления правом. Необходимо аргументировать, что действия таможенного органа по увольнению в период приостановления службы являются злоупотреблением правом и выходом за пределы дискреционных полномочий, так как они прямо противоречат цели закона. Как указывает Е.В. Трунина, «дискреционные полномочия должны осуществляться в рамках законности и не должны приводить к нарушению прав сотрудников» [9, с. 738–745].

4.4. Обращение за разъяснениями. Инициировать обращение в ФТС России или в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом об официальном толковании ст. 22.1 Федерального закона № 114-ФЗ (или ст. 52 Проекта) во взаимосвязи с институтом срочного контракта.

Б. Тактика в правотворческой практике

4.5. Внесение поправок в проект нового закона. На основе проведенного анализа и общественного мониторинга предлагается внести следующие изменения в Проект Федерального закона «О таможенных органах Российской Федерации»:

Статья 52 Проекта: дополнить частью 2, установив, что «в период приостановления службы в таможенных органах по основаниям, предусмотренным частью 1 настоящей статьи, приостанавливается течение срока действия срочного контракта, заключенного с сотрудником таможенного органа, и не допускается расторжение контракта и увольнение сотрудника со службы в таможенных органах по инициативе руководителя таможенного органа».

Статья 110 Проекта: дополнить часть 4 новым абзацем: «Увольнение сотрудника не допускается в период приостановления службы в таможенных органах по основаниям, предусмотренным статьей 52 настоящего Федерального закона. В указанный период окончание срока действия срочного контракта не является основанием для увольнения сотрудника».

4.6. Приведение ведомственных актов в соответствие. Внести изменения в Приказ ФТС России от 01.12.2008 № 1504 «Об утверждении Положения о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации и типовой формы контракта» в части регламентации порядка приостановления действия контракта и восстановления в должности после прекращения депутатских полномочий [4].

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что правовой пробел в законодательстве о службе в таможенных органах в части регулирования приостановления службы и действия срочного контракта носит системный характер и требует комплексного решения. Судебная практика на сегодняшний день занимает формальную позицию, основанную на буквальном толковании норм, что не соответствует конституционным принципам и целям законодателя.

Эффективная стратегия устранения пробела должна сочетать: тактику судебной защиты в конкретном деле с использованием телеологического толкования, аналогии закона и доказывания злоупотребления правом; системную работу по внесению изменений в законодательство на уровне федерального закона и ведомственных нормативных актов.

Перспективы дальнейшего исследования видятся в мониторинге правоприменительной практики после принятия нового закона и внесения предложенных изменений, а также в разработке единообразных подходов к регулированию аналогичных отношений в различных видах государственной службы.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 30. – Ст. 3586.
3. Постановление Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 (ред. от 03.06.2019) «О Федеральной таможенной службе» (вместе с «Положением о Федеральной таможенной службе») [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_152009/ (дата обращения: 01.04.2026).
4. Приказ ФТС России от 01.12.2008 № 1504 (ред. от 18.02.2013) «Об утверждении Положения о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации и типовой формы контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации» // Российская газета. – 2009. – № 55.
5. Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Дискреционные полномочия как фактор коррупции в системе исполнительной власти // Административное и муниципальное право. – 2016. – № 4. – С. 313–314. – DOI:10.7256/1999-2807.2016.4.16725.
6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 08.12.2020, с изм. от 12.01.2021) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39570/ (дата обращения: 01.04.2026).
7. Лазарев В.В. Пробелы в праве. – Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1969. – 183 с.
8. Трунина Е.В. Контрактная основа службы в таможенных органах: вопросы защиты прав сотрудников от субъективизма работодателей // Современное право. – 2012. – № 12. – С. 47–49.
9. Трунина Е.В. Вопросы законности и справедливости расторжения контракта о службе в таможенных органах РФ // Административное и муниципальное право. – 2016. – № 9. – С. 738–745. – DOI: 10.7256/1999-2807.2016.9.19116.
10. Брыков А.А. Не предоставление гарантий сотрудникам таможенных органов, избранных депутатами органов местного самоуправления // Электронный научно-практический журнал «Современные научные исследования и инновации». – 2026.
11. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 22. – Ст. 2063.
12. Спектор Е.И. Пробелы в законодательстве и пути их преодоления. – М., 2003. – 127 с.
13. Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. – М., 2005. – 226 с.
14. Алексеев С.С. Проблемы теории права. – Свердловск, 1972. – Т. 1. – 418 с.
15. Решение Минераловодского городского суда Ставропольского края по иску Брыкова А.А. к Минераловодской таможне о признании приказа об увольнении незаконным и восстановлении на работе от 26.08.2008.

Все статьи автора «Брыков Алексей Александрович»