В современном мире проблема охраны окружающей среды приобретает всё большее значение ввиду растущего числа техногенных и природных катаклизмов, негативно влияющих на состояние экосистем планеты.
Концепция оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) была официально введена в России в конце 1980-х годов с началом реформирования советской экономики и перехода к рыночным отношениям. Этот инструмент впервые получил юридическое оформление в 1991 году с принятием Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», а позднее было принято специальное Постановление Правительства РФ № 514 от 20 июля 1992 г., утвердившее Правила проведения оценки воздействия на окружающую среду.
Действующее российское законодательство устанавливает ситуации, когда обязательна процедура экологической экспертизы, причем этот список периодически обновляется и дополняется новыми случаями. Это позволяет рассматривать институт экологической экспертизы как одно из главных инструментов управления охраной окружающей среды и неотъемлемый элемент правовой процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Проведение именно такой экспертизы и процедуры ОВОС помогает предотвратить возможные отрицательные последствия антропогенной деятельности для экосистемы и обеспечивает реализацию прав общественности на участие в процессе принятия важных экологических решений. [1, стр. 25]
Институт экологической экспертизы регулируется целым рядом российских нормативных документов, среди которых основными являются Федеральный закон №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федеральный закон №174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Данные акты определяют понятие экологической экспертизы, её цели, принципы и методы проведения, а также устанавливают ответственность за нарушение правил проведения экологической экспертизы.
Определение понятия «экологическая экспертиза» среди ученых варьируется в зависимости от подхода исследователя и изучаемого аспекта. Бринчук М.М. считает, что экологическая экспертиза — вид государственного контроля, направленный на соблюдение экологических стандартов при ведении хозяйственной и другой деятельности. Его суть заключается в проверке обоснованности проектных документов, запланированных видов деятельности и их возможных экологических последствий. [2, стр. 8]
Донченко Л.А. указывает, что экологическая экспертиза представляет собой процесс научно-обоснованного анализа и оценки предстоящей деятельности с точки зрения её соответствия принятым экологическим нормам и стандартам, позволяющая установить безопасность её реализации и минимизировать угрозы для окружающей среды и здоровья людей. [3, стр. 39]
Эти определения подчёркивают различные аспекты понятия: от собственно проверочной функции до роли научной аргументации и государственно-властного контроля, отражая многогранность термина и важность экологической экспертизы в современной юридической и социальной практике.
Законодатель не обошел стороной данное понятие и тоже дал ему определение, закрепленное в ст. 1 Федерального закона №174-ФЗ, где экологическая экспертиза — это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости её осуществления. Экологическая экспертиза должна проводиться независимо от уровня финансирования проекта и обязательно предшествовать началу любого вида деятельности, потенциально оказывающей значительное влияние на окружающую среду. [4, стр. 4556]
Существует ряд проблем правового регулирования отношений в сфере экологической экспертизы земель водного фонда.
Научные публикации отмечают слабое отражение региональной специфики в нормах экологической экспертизы. Многие законы ориентируются преимущественно на общероссийские стандарты, игнорируя различия климатических условий, гидрологических особенностей и плотности населения разных регионов, неоднородность взаимодействия природоохранного законодательства и практики ведения хозяйственной деятельности, что негативно сказывается на качестве проведенных экспертиз. [5, стр. 14–21]
Проблематика взаимодействия природоохранного законодательства и практики ведения хозяйственной деятельности особенно остро проявляется в приморских районах, где выполнение строительных и реконструкционных работ сопряжено с особыми требованиями экологического контроля. Вопросы соблюдения законодательства в области охраны окружающей среды приобретают особую актуальность при реализации проектов реконструкции портовых инфраструктурных объектов, расположенных в непосредственной близости от внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации. [6, стр. 14–19] Данное положение вытекает из судебной практики.
Так, Общество с ограниченной ответственностью «ВСК» оспорило предписание Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), выданное в связи с нарушениями, зафиксированными при обследовании территории морского порта Восточный, расположенного в Приморском крае Российской Федерации. Росприроднадзором было указано на следующие нарушения: Засорение акватории угольной пылью и бытовым мусором; Эксплуатация недостаточно эффективных очистных сооружений, не обеспечивающих требуемый уровень очищения поверхностного стока; Превышение предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в пробах морской воды и ливневых сточных вод после прохождения очистки.
Также было отмечено, что ООО «ВСК» осуществляет эксплуатацию реконструированного объекта без положительной оценки проектной документации Государственной экологической экспертизой (ГЭЭ), хотя предприятие располагает положительным заключением ГЭЭ лишь на текущую производственную деятельность.
Общество располагало положительным заключением ГЭЭ на текущую деятельность, но отсутствовало подобное заключение на реконструкцию объекта капитального строительства, такую как модернизация береговых причалов и строительство очистных сооружений. Законодательно предусмотрено обязательное прохождение ГЭЭ для любых строящихся или реконструируемых объектов, находящихся на территории внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (пункт 7 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»). Изложенное позволяет сделать вывод о правомерности требований Росприроднадзора, вынесенных в форме соответствующего предписания. Требование о наличии положительного заключения ГЭЭ распространяется не только на строительную стадию, но и на последующую эксплуатацию объекта капитального строительства, особенно если проектная документация изначально фиксирует негативное воздействие на окружающую среду (НВОС).
Объекты капитального строительства, расположенные в приграничных морских зонах Российской Федерации, подлежат особому контролю со стороны органов экологического надзора. Государственная экологическая экспертиза призвана гарантировать соответствие строительной и реконструктивной деятельности критериям экологической безопасности, принимая во внимание весь жизненный цикл объекта, начиная с проектирования и заканчивая эксплуатационным периодом.
Исключением может стать ситуация, когда проектная документация охватывает как стадии строительства, так и последующей эксплуатации объекта, и заключение ГЭЭ признает допустимость негативного воздействия на окружающую среду в эксплуатационной фазе. Только в таком случае повторное прохождение ГЭЭ становится необязательным условием. [7]
Таким образом, любая реконструкция объектов капитального строительства в границах внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации подлежит прохождению Государственной экологической экспертизы. При этом положительное заключение ГЭЭ должно быть отдельно получено на каждый этап жизни объекта (строительство/реконструкция и последующая эксплуатация). Наличие положительного заключения ГЭЭ на существующую деятельность само по себе не освобождает юридическое лицо от обязанности пройти дополнительную ГЭЭ при изменении конструкции объекта или его функционального назначения.
Отсутствие четких ориентиров в подготовке технических заданий и проведения натурных исследований ведет к значительной вариативности качества оценки [8, стр. 89]. Процедуры подготовки промежуточных отчетов, постановки целей и выбора методики проведения наблюдений зависят от профессионализма исполнителей и могут сильно различаться в зависимости от региона и типа объекта. Такие различия снижают сопоставимость результатов и затрудняют интеграцию оценки в общий механизм экологического контроля. Усложнение процедуры может негативно сказаться на затягивании процесса, а также о качестве выполнения поставленных задач.
Таким образом, экологическая экспертиза играет ключевую роль в управлении охраной окружающей среды и является неотъемлемой частью процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Она направлена на предотвращение негативных последствий антропогенной деятельности на экосистемы. В России существует развитая законодательная база в области охраны природы, включая законы “Об охране окружающей среды”, “Об экологической экспертизе” и другие, а также международные соглашения.
Несмотря на усилия государства, общая экологическая ситуация в России остается неблагоприятной, с высоким экономическим ущербом от негативного воздействия производственной деятельности. Существуют проблемы в практическом применении законодательства об экологической экспертизе, в частности, в отношении земель водного фонда. Слабое отражение региональной специфики в нормах экологической экспертизы.
Судебная практика подтверждает важность соблюдения обязательных экологических процедур, предусмотренных федеральным законодательством, особенно при реализации проектов вблизи водных объектов. Существует необходимость в улучшении законодательства в области экологической экспертизы, в частности, в уточнении ключевых терминов и учете региональных особенностей.
Библиографический список
- Fischer T.B. Strategic environmental assessment in transport and land use planning. London: Earth-scan, 2002. Р.
- Бринчук М.М., Правовая охрана окружающей среды, Москва, Юристъ, 2005
- Донченко Л.А., Эколого-правовые основы устойчивого развития России, Москва, Норма, 2009
- Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. От 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 48. — Ст. 4556
- Ивашкина К.Е., Миронова Н.Д. Регулирование вопросов экологической безопасности околоводных территорий в субъектах Российской Федерации // Эколого-экономический вестник. 2020. № 4. С. 14–21.
- Болтанова Е. С. Значение норм об экспертизе проектной документации в системе требований по обеспечению охраны окружающей среды // Современное право. — 2014. — № 7. С. 14–19.
- Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2022 №09АП-80056/2021 по делу №А40-40983/2021 // Консультант Плюс URL: https://www.consultant.ru/ (дата обращения: 15.05.2025).
- Корнелюк Ю. В. Государственная экологическая экспертиза // Научный электронный журнал «Матрица научного познания». 2018. №12. С. 88-91