С целью последовательного определения сущности и содержания государственного контроля (надзора) в сфере гражданской авиации, обратимся к анализу места данного органа в системе государственных органов власти.
Указом Президента РФ от 21 января 2020 г. N 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Поскольку Федеральный государственный контроль (надзор) в области гражданской авиации осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, уделим внимание характеристике федеральной службы как органа исполнительной власти.
Этим Указом определено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в установленной сфере деятельности, является федеральная служба. Вместе с тем, в Указе № 21, отдельно содержатся нормы об отнесении Федеральной службой по надзору в сфере транспорта к органам, подведомственным министерствам РФ. Соответственно, как сказано в Постановлении Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта», она находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации.
Основываясь на нормах Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», представим схематично характеристику функций по контролю (надзору) в установленной сфере (рисунок 1).
Рисунок 1. Функции по контролю и надзору в соответствующей сфере, предусмотренные Указом Президента РФ № 314
Безусловно, деятельность федеральных служб по выдаче разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и конкретных действий юридическим лицам и гражданам, а также регистрации актов, документов, прав, объектов нельзя отнести к непосредственному контролю, однако, данная функция включена Указом в качестве основной для данного вида органов. В науке отмечается, что данная трактовка функций является весьма расширенной.
Основываясь на приведенной интерпретации деятельности по контролю (надзору) в изложении Указа № 314, следует отметить, что она понимается в данном акте более широко, чем в профильном Федеральном законе от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», где сказано, что государственным контролем (надзором), является деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.
Представляется, что в Федеральном законе № 248 дано более функциональное определение, включающее содержательное наполнение анализируемой деятельности, соответствующее сложившейся практике.
Следует отметить, что деятельность по контролю (надзору) в области гражданской авиации, являясь, согласно федеральному закону N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» деятельностью направленной на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований, имеет собственную специфику.
В связи со сказанным, принято дополнительное правовое регулирование, отражающее характерные особенности данной деятельности, что согласуется со ст. 3 ФЗ № 248 о необходимости принятия регулирующего подзаконного акта, утверждаемого Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.
В контексте объекта настоящего исследования, основным актом, регулирующим федеральный государственный контроль (надзора) в сфере гражданской авиации, является Постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. N 1064 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области гражданской авиации».
Контролируемой сферой анализируемого вида контроля (надзора) является гражданская авиация, под которой в статье 21 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ понимается авиация, используемая в целях обеспечения потребностей граждан и экономики. Исходя из приведенной нормы, схематизируем сферу федерального государственного контроля в области гражданской авиации (рисунок 2).
Рисунок 2. Сфера федерального государственного контроля в области гражданской авиации
С целью структурирования описания деятельности по контролю (надзору) в области гражданской авиации, выделим объект, предмет, полномочия должностных лиц, контрольные (надзорные) мероприятия, режимы государственного контроля (надзора), показатели и целевые значения деятельности.
Предмет анализируемой деятельности зафиксирован в Положении №1064 путем позитивного перечисления требований и условий, которые должны соблюдаться контролируемыми субъектами (рисунок 3).
Рисунок 3. Предмет федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации
Следует отметить, что федеральный контроль (надзор) осуществляется в отношении приведенного перечня, посредством совокупности мероприятий, соответствующих характеру и особенностям каждого отдельного пункта.
Государственный контроль (надзор) реализуется по отношению к четырем видам объектов:
-
деятельность, направление которой обозначено в ст. 8 Положения №1064 (например, по подготовке
и выполнению полетов, эксплуатации гражданских воздушных судов и их допуску к полетам и др.);
-
гражданские воздушные суда;
-
объекты инфраструктуры воздушного транспорта;
-
помещения и оборудование.
Следует отметить, что Правительством РФ в Положении №1064 установлены ключевые показатели федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации и их целевые значения, приведем основные (рисунок 4).
Рисунок 4. Ключевые показатели федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации и их целевые значения
Отдельно, стоит подчеркнуть, что требования, предъявляемые в рамках контрольно-надзорных мероприятий, должны быть занесены в Государственный реестр обязательных требований, согласно Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2021 г. N 128 «Об утверждении Правил формирования, ведения и актуализации реестра обязательных требований» с целью обеспечения доступности данной информации для проверяемых лиц.
Библиографический список
- Игнатов С.Л., Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (постатейный, издание второе, перераб. и доп.) Деловой двор, 2021. // ГАРАНТ [Сайт]. – URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 13.05.2024)