МЕСТО ЧАСТНОГО ПРАВА ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ СОВРЕМЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ РОССИИ

Деление права на частное (jus privatum) и публичное (jus publicum) исходит к римскому праву. Публичным считается право, которое относилось к положениям Римского государства (ad statum rei Romanae spectat), а частным - право, которое затрагивало интересы отдельных лиц, зачастую их выгоду (ad singulorum utilitatem). В России деление права на частное и публичное является частным случаем рецепции римского права в отечественную правовую систему. Советские научные деятели прибегали к разработке классификации права в форме «публичное-частное», однако данные идеи шли в разрез с коммунистической политикой, которая отрицала наличие частных интересов в обществе, подкрепленных законодательно. В учениях римского юриста Ульпиана произведено деление не самого права, а отраслей правовой науки с целью рассмотрения права государства в двух различных аспектах: статус государства и свобода, предоставленная государством, субъектам права при взаимодействии. Несмотря на указание советских ученых о применении данной классификации лишь в науке, подобные дискуссии пресекались государством. [1,  с. 38-39]

В настоящей работе рассмотрим соотношение норм публичного и частного права на примере регулирования отношений в сфере социального обслуживания на современном этапе развития. При регулировании отрасли права социального обеспечения большей частью присутствуют публичные интересы, оформленные в многочисленных федеральных законах, с целью реализации которых активно издаются подзаконные и региональные нормативные правовые акты. [2, с. 268-269] Это вопросы выплаты пенсий, пособий, предоставления государственных услуг на основании регламентов, установленных государством, и многое другое. Однако, рассматривая предоставление социальных услуг, нельзя сказать так однозначно.

Во-первых, деятельность по предоставлению социальных услуг осуществляется преимущественно государственными организациями, но активно развиваются и частные предприятия, предоставляющие данные услуги, так как законодательно закреплена возможность деятельности в указанной сфере коммерческих и некоммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей. На основании нового «социального законодательства» происходит формирование социально ориентированной экономики, основные принципы которой заложены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года [3]. В концепции выделено направление по развитию сектора негосударственных некоммерческих организаций, предоставляющих социальные услуги. [4. с. 108]

В настоящее время в Российской Федерации реализуется программа обеспечения доступа негосударственных некоммерческих организаций к бюджетным средствам, предоставляемым на оказание социальных услуг. Согласно информации, расположенной в сети Интернет, в Омской области на сегодняшний день действует 6 негосударственных некоммерческих организаций, одна из которых является межрегиональной. Эти организации включены в реестр поставщиков социальных услуг Министерства труда и социального развития Омской области. Деятельность организаций затрагивает разные категории граждан, например, семьи с детьми, граждан, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации (в том числе, страдающих наркотической и алкогольной зависимостью), инвалидов и так далее. Спектр услуг, предоставляемых указанными организациями, достаточно большой: от досуговых и профилактических мероприятий различной направленности до предоставления гостиничных номеров.[5]

Во-вторых, правоотношениям, складывающимся в рамках социального обслуживания, присущ императивный метод регулирования, однако присутствует и диспозитивное регулирование (например, оно характерно для договора оказания платных услуг). Императивный метод правового регулирования в данной сфере является залогом стабильности при удовлетворении потребности населения в социальных услугах.

И несмотря на то, что правовое регулирование социального обслуживания осуществляется специальными законодательными актами, к данным правоотношениям применяются так же нормы гражданского права, которое является частной отраслью права. Согласно статье 2 Федерального закона  «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28.12.2013 № 442-ФЗ (далее – Федеральный закон № 442-ФЗ) [6],  правовое регулирование социального обслуживания граждан в РФ осуществляется на основании данного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Данный перечень является достаточно обширным и включает как публично-правовые, так и частноправовые нормы. Законодательство в сфере права социального обеспечения является достаточно разрозненным и объемным, в связи с разносторонностью деятельности организаций и иных представителей данной сферы. Ярким примером применения частноправовых норм является договор оказания гражданам платных услуг поставщиками социальных услуг, заключение которого регулируется главой 39 Гражданского кодекса РФ «Возмездное оказание услуг».[7] Согласно пункту 3 статьи 17 Федерального закона 442-ФЗ отношения, связанные с исполнением договора о предоставлении социальных услуг, регулируются в соответствии с законодательством Российской Федерации, следовательно применяются нормы гражданского права.

Обратим внимание на источник финансирования социального обслуживания. Государственное (муниципальное) финансирование социального обслуживания наряду с частным стало развиваться в России в XVIII в., а в СССР оно было единственным источником социальных услуг. В современной России на основании Федерального закона 442-ФЗ, а также подпрограммы «Модернизация и развитие социального обслуживания граждан» государственной программы «Социальная поддержка граждан», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 296 [8], в качестве поставщиков социальных услуг привлекаются негосударственные организации (как некоммерческие, так и коммерческие) и индивидуальные предприниматели. Государственное субсидирование или государственные закупки таких услуг у негосударственных поставщиков сохраняют статус государственных расходов. Также государственные автономные и бюджетные учреждения имеют право в соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [9] получать доходы от разрешенных платных услуг,  благотворительные и спонсорские взносы и использовать их для осуществления своей уставной деятельности. Для казенных учреждений использование доходов от платных услуг не разрешено. Однако на практике встречаются нарушения, и указанные организации оказывают платные услуги подобно бюджетным и автономным учреждениям. [10, с. 69, 71, 73]

В целях стимулирования конкуренции на рынке социальных услуг, и вовлечения организаций негосударственного сектора экономики в оказание социальных услуг Минтрудом России разработан Федеральный закон от 29.12.2014 № 464-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» [11] для организаций, осуществляющих социальное обслуживание, по аналогии с медицинскими и образовательными организациями, предусмотрено создание благоприятного налогового режима.

Федеральный закон № 442-ФЗ направлен на создание качественно новой системы социального обслуживания граждан, включающей доступность социальных услуг для всех граждан пожилого возраста и инвалидов, развитие всех форм предоставления гражданам пожилого возраста и инвалидам социальных услуг с целью поддержания способности указанных лиц к самообслуживанию и (или) обеспечению основных жизненных потребностей, развитие малого и среднего предпринимательства в сфере оказания социальных услуг. Федеральным законом № 442-ФЗ также установлено обязательное для исполнения всеми субъектами Российской Федерации условие бесплатного предоставления социального обслуживания для определенных категорий граждан. Данное обстоятельство и тот факт, что регулирование цен на социальные услуги происходит путем установления соответствующих тарифов, подчеркивает превалирование публичных норм над частными. Что происходит не только в договорах о предоставлении социального обслуживания гражданам, признанным нуждающимися в таком обслуживании, но и при оказании гражданам платных услуг в соответствии с нормами гражданского права.

На современном этапе развития российского общества в условиях становления капитализма обновляется система социального обслуживания населения, с целью повышения уровня жизни граждан. С этим связан нарастающий интерес к вопросам нормативной регламентации в области социального обслуживания населения. Преобразования, проводимые в социально-экономической сфере российского общества, требуют научного осмысления.

Главенствующая роль публичных норм является гарантией единообразия в распределении благ. В условиях рынка лишь посредством норм публичного права государство имеет возможность справиться с возникшими потребностями населения в перераспределении общественных ресурсов, получении различных видов социальных услуг (зачастую нерентабельных), защите от нестабильности социально-экономического положения, контроле за девиантным поведением отдельных групп населения, компенсации процессов социального расслоения общества и так далее. Частноправовые механизмы дополняют правовое регулирование в части ответственности конкретных субъектов правоотношений. В гражданском праве имеются эффективные механизмы в вопросах договорной и внедоговорной ответственности субъектов правоотношений.

Можно сделать вывод о том, что основная часть норм, регулирующих отношения в сфере социального обслуживания населения, относится к публичному праву. Однако рынок диктует свои правила и приводит в данную сферу дополнительные доходы, новые субъекты правоотношений и различные возможности для них. Нормы частного права существенно изменили действующую систему социального обслуживания, значительно дополнили механизм регулирования. Практика показывает активное распространение использования норм частного права в деятельности субъектов социальной сферы.

Система современного социального обслуживания населения находится в процессе развития при достигнутом балансе частных и публичных норм в правовом регулировании. В законодательстве имеются пробелы и противоречия, например, отсутствуют четкие нормативные показатели содержания и объема, качества и безопасности социальных услуг, гарантий и способов их предоставления, ответственности за их несоблюдение. Потенциал гражданско-правовых средств регулирования отношений по оказанию социальных услуг не полностью востребован, следовательно, законодательство необходимо корректировать. Например, стоит включить в перечень прав получателей социальных услуг (статья 9 Федерального закона 442-ФЗ) права потребителя установленные статьей 29 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 24.04.2020) “О защите прав потребителей”[12], что существенно улучшит положение получателей социальных услуг, как слабой стороны по договору. Это привнесет дополнительные гарантии при получении социальных услуг, ведь получатели – это наиболее уязвимая часть населения страны.

Органам власти в сфере социального обеспечения населения необходимо осуществлять «социальное законотворчество» посредством поддержания баланса публичных и частных интересов. Правовое обеспечение социального обслуживания должно выступать полноценным комплексом способов и методов правового воздействия на общественные отношения, представлять собой развитую и логичную систему правовых норм, которая четко регламентирует полномочия органов исполнительной власти и деятельность поставщиков социальных услуг, что в результате обеспечивает реализацию права каждого человека на получение качественных и доступных социальных услуг.

1. Иванова Светлана Анатольевна, Грудцына Людмила Юрьевна Частное и публичное право: введение в проблему // Евразийская адвокатура. 2015. №5 (18)// URL: https://cyberleninka.ru/article/n/chastnoe-i-publichnoe-pravo-vvedenie-v-problemu (дата обращения: 12.06.2020).
2. Пузырёва Александра Александровна Баланс частных и публичных интересов в праве социального обеспечения // Вестник СГЮА. 2017. №5 (118)// URL: https://cyberleninka.ru/article/n/balans-chastnyh-i-publichnyh-interesov-v-prave-sotsialnogo-obespecheniya (дата обращения: 16.05.2020).
3. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 28.09.2018)// Справочная правовая система КонсультантПлюс// URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 14.06.2020)
4. Косыгина Ксения Евгеньевна Актуальные вопросы развития социально ориентированных некоммерческих организаций // Проблемы развития территории. 2018. №3 (95)// URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-voprosy-razvitiya-sotsialno-orientirovannyh-nekommercheskih-organizatsiy (дата обращения: 12.06.2020).
5. Список НКО//Каталог НКО — поставщиков социальных услуг //URL: http://dostup.ngo.ru/ngo?regions%5B%5D=61 (дата обращения: 14.06.2020)

1. Федеральный закон “Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации” от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019 № 91-ФЗ)// Справочная правовая система КонсультантПлюс// URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 14.06.2020)
2. Глава 39. Возмездное оказание услуг//Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (ред. от 16.12.2019 № 430-Ф3)// Справочная правовая система Гарант // URL: http://ivo.garant.ru (дата обращения:14.06.2020)
3. Постановление Правительства РФ “Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Социальная поддержка граждан” от 15.04.2014 N 296 (ред. от 31.03.2020 № 382)// Справочная правовая система КонсультантПлюс// URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 14.06.2020)
4. Федеральный закон “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений” от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 26.07.2019 № 237-ФЗ)// Справочная правовая система КонсультантПлюс// URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 14.06.2020)
5. Седова Марина Леонидовна, Гилядова Марина Нуваховна Финансирование социального обслуживания в России: новый этап // Экономика. Налоги. Право. 2015. №5// URL: https://cyberleninka.ru/article/n/finansirovanie-sotsialnogo-obsluzhivaniya-v-rossii-novyy-etap (дата обращения: 12.06.2020).
6. Федеральный закон “О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации” от 29.12.2014 № 464-ФЗ (ред. от 26.07.2019 № 210-ФЗ)// Справочная правовая система КонсультантПлюс// URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 14.06.2020).
7. Закон РФ “О защите прав потребителей” от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 24.04.2020 № 144-ФЗ) // Справочная правовая система КонсультантПлюс// URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 18.06.2020).

Все статьи автора «Грязина Людмила Сергеевна»