Управление транспортной отраслью является одним из базовых условий устойчивого социально-экономического развития государства: от того, в какой мере налажено транспортное сообщение внутри страны, зависит грузопоток и пассажирооборот, формируются условия для ведения предпринимательской деятельности, привлечения инвестиций для реализации крупных инвестиционных проектов. С другой стороны, вопросы управления в сфере транспорта наиболее тесным образом связаны с такими параметрами, как качество обслуживания, удовлетворенность населения транспортными услугами, их доступностью. Во многом решение вопросов транспортного обслуживания населения в Российской Федерации возложено на органы местного самоуправления, чья деятельность должны быть направлена на разработку и реализацию эффективной муниципальной политики в сфере транспортного обслуживания населения.
Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации определено, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, муниципального района, городского округа отнесены соответственно к вопросам местного значения городского поселения, муниципального района, городского округа [6].
Систематизация положений об организационно-структурном устройстве транспортной системы муниципального образования позволяет сделать вывод, что к числу основных элементов относятся совокупность транспортных коммуникаций (улицы, дороги, линии рельсового транспорта и т.д.), инженерное оборудование и сооружения, подвижной состав и транспортные хозяйства, устройства и сооружения для хранения, паркования и технического обслуживания подвижного состава, а также средства управления и организации городского движения, обеспечивающие передвижения людей и перевозку грузов [1, с. 253; 2, с. 52].
При этом основу транспортного комплекса образуют внутригородской пассажирский, междугородный и пригородный пассажирский, грузовой, специализированный транспорт, транспортные парки или депо, гаражи, службы по содержанию трамвайных путей, контактной сети электротранспорта, вокзалы, автостоянки, заправочные станции, ремонтные и другие сервисные службы. В зависимости от географического положения, социально-экономических условий развития, численности населения и иных параметров, в отдельных муниципальных образования для осуществления внутригородских перевозок используется железнодорожный и водный транспорт, а также метрополитены.
Анализ текущего состояния управления транспортным обслуживанием населения на муниципальном уровне позволяет сделать вывод об отсутствии целостного подхода к определению ключевых целей, задач, принципов и стратегических приоритетов развития в обозначенной области. В то же время, отсутствуют и универсальные механизмы развития транспортного обслуживания. Обобщение публикации по рассматриваемой тематике позволяет сделать вывод об уникальности транспортной проблематики на уровне муниципалитетов в Российской Федерации, которая состоит, с одной стороны, в необходимости управления тотальным транспортным комплексом, решении базовых задач по развитию транспортного обслуживания в силу сохранения комплекса проблем среди которых моральное и физическое устаревание подвижного состава, неудовлетворительное состояние дорожных сетей, и, с другой стороны, отсутствие муниципальной политики в данной сфере как адекватного ответа на возникшие противоречия [2, с. 258].
В отношении транспорта общего пользования муниципальные образования, как правило, используют прямые методы регулирования, заключающиеся в определении необходимого количества транспортных средств, трассировании маршрутов (социального значимых и экономически окупаемых), бюджетной компенсации льгот за проезд (не всегда и не везде) и т.д.
Количественные и качественные характеристики транспортных средств, используемые для организации транспортного сообщения в муниципалитете, а также организация их движения являются, по замечанию Е.И. Васильевой, «узловыми проблемными точками в управлении транспортом наряду с соответствием интенсивности движения и емкости улично-дорожной сети ее пропускной способности, обеспечением безопасности городского движения, совершенствованием системы управления транспортом общего пользования и транспортными потоками» [1, с. 258].
О.М. Рой отмечает, что «значение общественного транспорта увеличивается по мере пространственного расширения города и обострения урабанизационных проблем» [8, с. 254]. Роль общественного транспорта состоит не только в удовлетворении запросов населения как потребителя транспортных услуг, но и в снижении транспортной нагрузки на магистралях, уменьшении факторов деструктивного влияния на экологию.
Обобщение положений законодательства свидетельствует о том, что основу транспортной политики муниципальных образований составляют:
- управление пассажирскими перевозками пассажиров;
- оптимизация маршрутной сети и тарифной политики пассажирских перевозок;
- управление развитием улично-дорожных сетей;
- управление местами парковок;
- организация и регулирование движения для обеспечения высокой пропускной способности и безопасности всех видов движения;
- организация взаимодействия транспорта муниципальной и частной форм собственности;
- информирования населения и т.д.
Задача органов местного самоуправления состоит в создании условий (в том числе законодательных) для функционирования транспорта общего пользования, которые должны исходить из принципов конкуренции перевозчиков и взаимодействия их с органами власти в интересах населения. Очевидно, что успешное функционирование отрасли общественного транспорта в очень значительной степени зависит от этого взаимодействия.
Таким образом, в качестве цели муниципальной политики в сфере транспортного обслуживания населения в Российской Федерации можно выделить повышение качества жизни населения на основе обеспечения безопасности, надежности, гибкости и эффективности функционирования транспортной системы города.
Достижению указанной цели способствуют реализация следующих задач:
- обеспечение надежного состояния транспортных линий и развитие магистралей;
- модернизация систем организации транспортного движения, диспетчеризация и контроль качества транспортного обслуживания населения;
- приведение подвижного состава в надлежащее состояние, соответствующее техническим параметрам и нормативам;
- обеспечение безопасности перевозок;
- развитие сети коммерческих перевозчиков.
Совокупность механизмов реализации муниципальной политики представлена шестью основными группами: нормативно-правовые, финансово-экономические, программно-целевые, институциональные, административные и организационно-распорядительные [5, с. 13-15].
Нормативно-правовые механизмы предполагают выработку регулирующих норм реализации муниципальной политики в сфере транспортного обслуживания населения, формируют основу для принятия решений о развития транспортного комплекса.
Основу для реализации закрепленных положений составляют финансово-экономические инструменты и методы, которые фактически реализуются через систему муниципального заказа на перевозки, политику регулирования цен и тарифов, создания специальных условий использования транспорта отдельными группами населения.
В то же время, реализация финансово-экономической политики подкрепляется функционированием программно-целевого механизма финансирования отдельных проектов, что позволяет решать наиболее актуальные в текущем периоде проблемы для муниципальных образований.
В последнее время усиливается роль институциональных механизмов как возможности для разработки инновационных форм и путей поддержки транспортного комплекса муниципального образования. Речь идет о создании специализированных муниципальных и частно-муниципальных предприятий по проектированию и исследованию городского движения, центров изучения транспортных проблем и пр.
Содержание административных и организационно-распорядительных механизмов состоит в осуществлении функций координации, мониторинга и контроля исполнения основных поручений, мероприятий, качества принимаемых решений и произведенных работ.
Вместе с тем, ввиду разрозненности законодательных положений, отсутствия необходимых нормативно-методических положений в части реализации муниципальной политики в сфере транспортного обслуживания населения в Российской Федерации как самостоятельного направления транспортной политики России, остается нерешенным комплекс проблем, существенно снижающих эффективность транспортного обслуживания. Основные проблемы, а также возможные мероприятия по их решению представлены в таблице 1.
Таблица 1. Основные проблемы в области функционирования общественного транспорта
|
Проблема |
Мероприятия по решению проблемы |
| Отсутствие полноценной нормативно-правовой базы:
- отсутствие федерального («рамочного») закона, определяющего цели, задачи, принципы организации транспортного обслуживания населения в Российской Федерации - отсутствие специализированных региональных законодательных актов, регулирующих деятельность общественного транспорта - наличие разногласий в региональных и местных законодательных документах |
- разработка и принятие федерального закона, определяющего цели, задачи, принципы организации транспортного обслуживания населения в Российской Федерации как самостоятельного направления реализации транспортной политики в России
- разработка и принятие соответствующих нормативных правовых актов региональными и местными властями - контроль за соответствием положений и приоритетов развития, обозначенных в нормативных актах муниципальных образований положениям регионального и федерального законодательства |
| Существенные финансово-экономические ограничения, неудовлетворительное финансовое состояние предприятий-перевозчиков:
- неудовлетворительная структура балансов предприятий-перевозчиков - растущая убыточность предприятий-перевозчиков - отсутствие средств у перевозчиков на приобретение средств материально-технического обеспечения и обновление парка подвижного состава
|
- обеспечение строго соответствия реализации механизма компенсации убытков от перевозки льготных категорий граждан
- разработка и осуществление на практике федеральных целевых программ, направленных на эффективное функционирование городского общественного транспорта - использование альтернативных путей управления системой городского общественного транспорта (в рамках государственно-частного партнерства, концессионных соглашений) - поддержка и стимулирование органами местного самоуправления обновления парка подвижного состава транспортных предприятий; - осуществление мониторинга и комплексных обследований потребностей населения в транспортно-пассажирском обслуживании |
| Отсутствие постоянной проектной и научно-исследовательской работы в части реализации муниципальной политики в сфере транспортного обслуживания населения
- слабая проработка генеральных планов городов в области пассажирского (в частности, общественного) транспорта - отсутствие системы взаимосвязанных стратегических приоритетов развития сферы транспортного обслуживания населения, в том числе, отсутствие в некоторых городах таких документов, как комплексные транспортные схемы |
- разработка необходимых проектных и исследовательских, прогнозных и других документов для городов (особенно крупных и крупнейших)
- формирование проектных команд для осуществления заказа на разработку документов стратегического планирования - сопоставление параметров транспортного развития города и таких направлений, как жилищное и промышленное строительство - активизация научно-исследовательского потенциала в части разработки, освещения проблем в сфере транспортного обслуживания населения в Российской Федерации, а также поиска эффективных решений |
| Отсутствие системы подготовки квалифицированных управленческих кадров
- отсутствие подготовленных квалифицированных кадров в органах управления и предприятиях-перевозчиках - незначительная доля квалифицированных специалистов в органах государственной власти и местного самоуправления
|
- введение и развитие соответствующих специальностей в вузах
- совершенствование системы дополнительного образования, повышения квалификации, составление плана индивидуального развития и его реализация, включающая посещение тренингов, семинаров, кейс-стади и иных форм обучения по вопросам совершенствования политики в сфере транспортного обслуживания населения |
| Отсутствие необходимой информационно-статистической базы работы систем городского общественного транспорта
- отсутствие статистических материалов и баз данных, касающихся функционирования предприятий городского общественного транспорта (особенно частных перевозчиков) для анализа и сравнения их работы - отсутствие точных и достоверных данных по некоторым параметрам у перевозчиков, касающихся их же функционирования (например, объемы перевозок, доля льготных пассажиров и т.д.) - отсутствие систематически проводимых комплексных исследований (касающихся подвижности населения, степени их удовлетворенности транспортно-пассажирским обслуживанием и т.д.) и опубликования их результатов |
- разработка параметров и форм предоставления отчетности
- создание комплексных баз данных (различных степеней обобщения и детализации), доступных широкому кругу пользователей - создание автоматизированных систем учета основных показателей работы предприятий-перевозчиков - расширение практики внедрение информационных технологий в сфере транспортного обслуживания населения - систематическое проведение соответствующих исследований |
Таким образом, организация транспортного обслуживания населения в Российской Федерации на уровне муниципальных образований сопряжена с комплексом проблем, которые остаются актуальными во многом потому, что к настоящем времени не сформированы единые подходы, цели, задачи, принципы транспортного обслуживания как отдельного, требующего особого внимания, направления транспортной политики Российской Федерации. В то же время, справедливым видится замечание Е.Е. Дворниковой о том, что основные проблемы в текущем периоде являются следствием «более системного противоречия – рыночные условия, конкурентная среда, созданная на рынке услуг пассажирского транспорта контрактной системой, не привела к ликвидации традиционных механизмов административного контроля и надзора на всех уровнях управления» [4, с. 350].
Специфика управления в сфере транспортного обслуживания населения на местном уровне состоит в отсутствии муниципальной политики в данной сфере как адекватного ответа на возникающие противоречия: попытки решения рассмотренных проблем носят фрагментарный характер, наблюдается разрозненность действий, несовершенство механизма управления, отсутствие сбалансированной системы принятия стратегических решений. Перспективным видится формирование единого нормативно-правового акта на федеральном уровне, который позволит идентифицировать рассматриваемую область отношений как самостоятельную сферу управления, ввиду особой актуальности и продолжительной неразрешенности отдельных проблем.
Библиографический список
- Васильева Е.И. Местное самоуправление и муниципальное управление: Учебное пособие для вузов. – Екатеринбург Уральский институт – филиал РАНХиГС, 2014. – 300 с.
- Горелова А.Д., Кушнерова О.Н. Муниципальное управление объектами транспортного комплекса // Ученые заметки ТОГУ. 2017. Т. 8. № 4. С. 51-57.
- Горшков В.В. Пути повышения эффективности управления транспортной инфраструктурой муниципального образования // Вестник АГАУ. 2015. №7 (129). С. 181-186.
- Дворникова Е.Е. Обслуживание населения пассажирским транспортом // Молодой ученый. 2017. №14. С. 347-350.
- Девятова М.С. Транспортное развитие муниципальных образований: учебное пособие. – Иркутск, ГОУ ВПО «Байкальский государственный университет экономики и права», 2008. – 205 с.
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
- Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4346.
- Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2013. – 448 с.