МОДЕЛЬ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научный руководитель: Рябова Е.В. К.Ю.Н., Доцент

Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова

В Российской Федерации, как и во многих других государствах, важное место в системе предоставления жизненно-необходимых услуг занимают предприятия и организации, полностью или частично принадлежащие государству. Одна из организационно-правовых форм подобного рода юридических лиц – государственные корпорации. На начало 2018 г. в отечественной экономике функционируют шесть государственных корпораций (Агентство по страхованию вкладов, Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Внешэкономбанк», «Ростех», «Росатом», «Роскосмос») и одна государственная компания «Автодор», по своему статусу практически идентичная государственной корпорации. Перечисленные госкорпорации созданы государством для выполнения различных функций; деятельность каждой регламентируется отдельным федеральным законом, которым определяются цели корпорации, общие принципы структуры управления, особенности распоряжения имуществом, особенности публичной отчетности и аудита. Все российские госкорпорации наделены особыми правами, что создает основу для критики как их деятельности, так и самого факта создания таких юридических лиц.

К настоящему времени опубликовано достаточно значительное количество исследований, посвященных деятельности госкорпораций. Чаще всего в них можно встретить следующих перечень претензий, предъявляемых к госкорпорациям: непрозрачность деятельности; нецелевое использование выделяемых средств; выплаты сторонним организациям за выполнение услуг, являющихся обязанностью работников корпораций; чрезмерные заработные платы персонала; наличие преференций, недоступных обычным компаниям; нарушение условий надлежащей конкурентной борьбы; отсутствие в законодательстве положений о возврате государственного имущества; размещение выделенных средств на банковских депозитах; принятие решения в интересах аффилированных структур [8, с. 21-26; 10, с. 824-829; 20, с. 46-58].

Периодически в СМИ публикуются материалы о проверках госкорпораций, проводимых Счетной палатой РФ. Так, достаточно наглядно свидетельствуют о наносимом ущербе государству от нарушений со стороны госкорпораций материалы, опубликованные в Отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2012 г. [12]. В соответствии с данным документом, должностные лица «Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» принимали решения, направленные на увеличение сметной стоимости олимпийских объектов в городе Сочи (в том числе, санно-бобслейной трассы «Санки» и ледового дворца «Большой») на сумму 15,5 млрд. руб. (!). При этом какое-либо обоснование вновь утвержденных расчетов отсутствовало либо было предоставлено без надлежащей мотивировки. В целом, ежегодные доклады Счетной палаты РФ позволяют выделить следующие факты, неправомерного использования активов государственных корпораций: безвозмездное финансирование и льготное кредитование; использование финансовых средств корпорации для формирования уставного капитала коммерческих организаций; государственные закупки по завышенным ценам; манипуляции с долговыми ценными бумагами.

В свою очередь, как следует из материалов расследования антикоррупционной организации «Transparency International» «Как работают госкорпорации», опубликованного в декабре 2017 г. [21], наиболее распространенная практика – нарушение сотрудниками госкорпораций установленного для них запрета на участие в деятельности органов управления и контроля коммерческих организаций. По данным организации, эти нарушения допускаются и руководством, и сотрудниками госкорпораций. В числе других нарушений со стороны госкорпораций: неполная публикация финансовой отчетности, нарушение антимонопольного законодательства, недостаточная достоверность сведений о доходах и имуществе у сотрудников корпораций.

С целью сдерживания названных выше и иных злоупотреблений законодателем предприняты меры по созданию специальной модели финансового контроля за деятельностью госкорпораций.

Государственный финансовый контроль, являясь инструментом финансовой политики, имеет основную направленность на обеспечение соблюдения норм бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регламентирующих финансовые (ýже – бюджетные) правоотношения.

В научной литературе представлены различные подходы к определению государственного финансового контроля [9, с. 52; 14, с. 29; 18, с. 83; 19, с. 122]. Обобщив их, можно прийти к выводу, что «государственный финансовый контроль» представляет собой: 1) форму управленческой деятельности; 2) часть финансовой деятельности государства, осуществляемую уполномоченными на то публичными органами и их должностными лицами в соответствии с властными предписаниями; 3) контроль соблюдения законности и целесообразности действий при образовании, распределении и использовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств на основании проверочных мероприятий; 4) основание для применения мер ответственности за нарушение норм финансового законодательства.

При этом, как верно указывает Э.С. Карпов, «контроль за финансовыми ресурсами обособленных публичных субъектов – государственных корпораций (государственных компаний) – это самостоятельное направление государственного (муниципального) финансового контроля» [13, с. 19]. Применительно к финансовому контролю за деятельностью государственных корпораций также утверждается, что цель такого контроля заключается в «проведении проверки законности и эффективности деятельности государственных корпораций по использованию предоставленных им публичных финансов и имущества» [7, с. 74]. Основными задачами такого контроля в научной литературе называют [15, с. 40; 16, с. 49]:

1) контроль законности и эффективности за использованием бюджетных ресурсов, которые предоставляются госкорпорациям;

2) контроль законности и эффективности за использованием имущественных взносов Российской Федерации, которые предоставляются госкорпорациям;

3) контроль законности и достоверности ведения бухгалтерского учета и отчетности, а также годовой отчетности госкорпораций;

4) контроль целевого расходования финансовых средств, находящихся в резервных фондах госкорпораций;

5) контроль законности по получению доходов госкорпораций, а также по их использованию.

Основной документ, согласно которому проводится финансовый контроль за деятельностью госкорпораций, – это их годовые отчеты. Данный вывод основан на буквальном толковании ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [6]. Как гласит абз. 2 ч. 3 указанной статьи: «на государственную корпорацию возлагается обязанность ежегодного опубликования отчетов об использовании своего имущества в соответствии с Законом, которым предусмотрено создание государственной корпорации, если иное не предусмотрено им же». Серьезная проблема, вытекающая при практическом применении требования абз. 2 ч. 3 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях», заключается в отсутствии единых требований к составу и содержанию публикуемой отчетности. Для иллюстрации сказанного можно привести следующий пример. В годовой отчет любой госкорпораций должен быть включен отчет о деятельности соответствующей корпорации. В то же время в п. 1 ч. 5 ст. 24 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» [5] закреплено особое правило о том, что «отчет о деятельности Агентства по страхованию вкладов должен содержать анализ состояния системы страхования вкладов и использования денежных средств фонда обязательного страхования вкладов». Данная норма, безусловно, вытекает из особенностей деятельности рассматриваемой госкорпорации. Однако, другие Федеральные законы, устанавливающие правовой статус государственных корпораций, подобные требования к содержанию отчетов госкорпораций, учитывающие особенности их деятельности, не предусматривают.

По нашему мнению, подобных расхождений в правовой регламентации публичной отчетности госкорпорации быть не должно. Как и нарушений установленных в действующем законодательстве правил. Пока же, как показывает практика, некоторые госкорпорации допускают несоблюдение правил о публикации отчетности. Как следует из уже упомянутого выше исследования  «Transparency International» [21], две государственные корпорации –   «Ростех» и «Росатом», в нарушение законодательства включают в свои годовые отчеты лишь сведения из бухгалтерской отчетности (суммарная выручка, прибыль и другие отдельные показатели). При этом публикация бухгалтерской отчетности в отношении «Ростеха» установлена в ч.ч. 2 и 3 ст. 9 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ [4], а «Росатома» – в ч.ч. 4 и 10 ст. 34 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ [3]. Сама отчетность, которая в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» [2] содержит бухгалтерский баланс, отчет о финансовых результатах и приложения к ним, указанными госкорпорациями не публикуется, что свидетельствует об их недостаточной финансовой открытости.

Важно при этом особо подчеркнуть, что все перечисленное выше в большей степени относится к системе внешнего финансового контроля госкорпораций. Иначе он именуется внешним государственным аудитом. Право на его проведение, как следует из ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [1], принадлежит Счетной палате РФ. Указанный орган проводит в отношении госкорпораций проверки, ревизии, экспертно-аналитические мероприятия и т.д.

Вместе с тем, важное значение имеет и внутренний контроль. В науке финансового права принято выделять несколько видов внутреннего контроля: внутренний государственный финансовый контроль; внутренний финансовый контроль и внутренний аудит [17, с. 12]. Особая черта госкорпораций заключается в том, что кроме внутреннего государственного финансового контроля, относящегося к компетенции Федерального казначейства, другие два вида внутреннего контроля осуществляются самой корпорацией, в лице ее органов управления; бухгалтерии; ревизионной комиссии; подразделения внутреннего аудита; и иных структурных подразделений. В частности, Г.А. Барамидзе, анализируя систему внутреннего контроля в ГК «Ростатом», заключает следующее: «Внутренний контроль Государственной корпорации «Росатом» – это сложная разветвленная система, включающая в себя органы внутреннего контроля не только самой Корпорации, но и соответствующие органы иных организаций, находящихся в ве́дении данной Корпорации. По информации государственной корпорации «Росатом», на сегодняшний день отраслевая вертикаль специализированных органов внутреннего контроля включает 293 сотрудника в 54 организациях» [7, с. 80]. Построение такого рода системы, по словам Г.А. Барамидзе, позволяет охватывать все аспекты хозяйственной деятельности «Ростатома» и доказывает свою эффективность [7, с. 82].

В целом, учитывая результаты проводимых контрольных мероприятий в отношении финансово-хозяйственной деятельности госкорпораций, хочется поддержать мнение Генерального прокурора России Ю.Я. Чайки, о том, что «деятельность государственных корпораций во многом соответствует установленным законом целям. Выявляемые же отдельные факты нарушений свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования системы государственного финансового контроля за ними» [11].

Модернизации государственной контрольной деятельности в рассматриваемой сфере, по нашему мнению, может способствовать принятие за основу следующих положений:

1. Требуется использование единого подхода при осуществлении финансового контроля за госкорпорациями, в том числе, на основе совершенствования нормативно-правовой основы его реализации.

2. С учетом особенного правового статуса госкорпораций особое внимание следует уделять вопросу законодательного закрепления целей, принципов, методов, задач, форм проведения проверочных мероприятий. При этом, представляется, что первоочередное значение должна получить документальная ревизия финансово-хозяйственной деятельности, т.к. именно этот метод последующего финансового контроля не содержит такого существенного недостатка всех других существующих методов, как выборочный характер проверяемых хозяйственных фактов, операций и документов.

3. Учитывая наличие в активах госкорпораций значительных финансовых ресурсов, в том числе, средств федерального бюджета, Фонда национального благосостояния, необходимо усиливать общественную составляющую в системе финансового контроля, а также повышать прозрачность финансово-хозяйственной деятельности госкорпораций путем реформирования института публичной отчетности на основании апробированных и зарекомендовавших себя в зарубежных государствах эффективных практик.

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (ред. от 07.02.2017) // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649; 2017. № 7. Ст. 1030.
2. Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (ред. от 31.12.2017) // СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7344; Российская газета. 2018. № 1.
3. Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (ред. от 29.12.2017) // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078; Официальный интернет-портал правовой информации. 29.12.2017. [Эл. ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 09.01.2018).
4. Федеральный закон от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (ред. от 29.12.2017) // СЗ РФ. 2007. № 48 (ч. 2). Ст. 5814; Официальный интернет-портал правовой информации. 29.12.2017. [Эл. ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 09.01.2018).
5. Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (ред. от 31.12.2017) // СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5029; Российская газета. 2018. № 1.
6. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 14.11.2017) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2017. № 47. Ст. 6846.
7. Барамидзе Г.А. Правовое регулирование финансового контроля государственных корпораций (на примере Государственной корпорации «Росатом») // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 12(73).
8. Гаджиев Г.А. Госкорпорации в России с позиций конституционной экономики // Цивилист. 2011. № 2.
9. Горегляд В. Модернизация системы финансового контроля // Государственная служба. 2015. № 1(93).
10. Добродеева А.В. Неопределенность правового статуса госкорпораций в России // Молодой ученый. 2014. № 4.
11. Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки журналу «Человек и закон» // Официальный сайт Генпрокуратуры России. 18.01.2010. [Эл. ресурс]. URL: https://genproc.gov.ru/genprokuror/interview/document-65682/ (дата обращения: 09.01.2018).
12. Итоги работы Счетной палаты Российской Федерации в 2012 году и основные направления деятельности в 2013 году // Официальный сайт Счетной палаты РФ. 01.02.2013. [Эл. ресурс]. URL: http://ach.gov.ru/upload/uf/272/2723ae7a3b758edaeaddd345bf89e7f6.pdf (дата обращения: 09.01.2018).
13. Карпов Э.С. Бюджетный контроль в Российской Федерации: Монография. М.: НИЦ  Инфра-М, 2012.
14. Лапина М.А., Ловинюков А.С. Понятие и виды финансового контроля // Юридический мир. 2012. № 4.
15. Малыхин В.В. Финансовый контроль за деятельностью государственных корпораций: проблемы и перспективы // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. 2017. № 5(131).
16. Мамцев Г.Э. Практика осуществления финансового контроля за деятельностью государственных корпораций: проблемы и перспективы // Законодательство и экономика. 2015. № 10.
17. Порфирьева А.В. Вопросы организации и перспектив развития внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в организациях государственного сектора // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2017. № 2.
18. Саттарова Н.А. Финансовый контроль как фактор эффективной финансовой политики в условиях экономического кризиса: вопросы правового регулирования // Вестник Московского университета. Государственный аудит. 2010. № 1.
19. Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009.
20. Цыгалов Ю.М., Бутова Т.В., Ординарцев И.И. Эффективность государственных корпораций в развитии депрессивных регионов // Управленческое консультирование. 2017. № 10.
21. Шуршев А. Как чиновники отреагировали на расследование Transparency «Как работают госкорпорации» // Дождь. 23.12.2017. [Эл. ресурс]. URL: https://tvrain.ru/teleshow/here_and_now/nachali-453981/?from=rss (дата обращения: 09.01.2018).

Все статьи автора «Морозов Илья Дмитриевич»