Сегодняшний этап государственного строительства требует законодательного закрепления новой идеологии региональной политики и формирования новой архитектуры регионального управления. Видение региона исключительно как административно-территориальной единицы, а регионального управления как перманентного перераспределения полномочий между местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления является неконструктивным, не соответствует социально-экономическим и политическим реалиям сегодняшней Украины. Внутри административной традиции процессы регионализации и взаимодействия регионов рассматриваются как базовые для самовоспроизводства административного ресурса, отсюда постоянный интерес к региональной теме. Вместе с тем, региональная тематика может быть построена и на других представлениях о регионах как более масштабная пространственная структура тех или иных мировых явлений.

Проблемы взаимодействия государства и местного самоуправления, особенно в условиях регионализации, и ее влияние на систему государственного управления в Украине, постоянно находятся в центре внимания отечественных ученых, таких как, А. Бабич [1], И. Грицяк [2], В. Керецман [3], А. Кукарцев [4], В. Шарий [5] и др. Интересными для понимания проблемы является исследование методологического характера (А. Большаков [6], Ф. Брюке [7], Ж. Ведель [8], Р. Граверт [9], Г. Люхтерхандт [10] и др.) относительно европейских принципов государственного управления и регионального управления в странах ЕС.

Целью статьи является изучение влияния регионализации на процесс взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в мире и Украине. Выяснение роли регионализации в демократизации политической системы и расширении участия граждан в управлении как государством, так и конкретными территориями.

В процессе регионализации происходят изменения во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлением в направлении предоставления органам местного самоуправления все больших полномочий государственной власти. Идет процесс децентрализации государственной власти, который способствует развитию демократии, расширению самоуправления территорий и, в конце концов, наиболее полного обеспечения прав человека. При данных условиях в индустриально развитых странах все чаще как оптимальную модель демократической организации власти вспоминают о так называемом регионализированном государстве, которое возникло недавно, в конце прошлого века, но уже заняло промежуточное место между унитаризмом и федерализмом, то есть является одной из двух возможных форм сложного государственного устройства, второй формой которого есть федеративное государство [11].

С точки зрения унитаризма, регионализированное государство – это компромисс между федеративным и унитарным устройством государства. С точки зрения федерализма, регионализированное государство – фактически федерация, которая декларирует в конституции, что она унитарная. Однако эта скрытая федерация принципиально асимметрична: набор прав, полномочий и привилегий в каждой территории строго индивидуален [12]. Сегодня, как отмечает И. Грицяк «Некоторые государства только начали свой путь в направлении федерализма, другие – уже приблизились к нему вплотную. В первом случае речь идет о децентрализованных унитарных государствах таких как Дания, Нидерланды, Финляндия, Франция и Швеция, в другом – о регионализированных унитарных государствах таких как Испания, Италия, Великобритания» [13]. Итак, децентрализованное государство с местной и региональной автономией на сегодня стало господствующей формой западноевропейской государственной организации [14].

Параллельно происходит переход от территориальных общин в так называемые глобальные сообщества, от организации публичной власти, основанной на чувстве близости происхождения, землячестве, к чисто формальным, юридическим связям. В локальной организации власти это переход к все большей институционализации и бюрократизации местного самоуправления.

Институционализация местного самоуправления как одного из центральных институтов демократии является важным условием развития системы многоуровневой власти в современном государстве, поскольку местное самоуправление призвано обеспечить каждому гражданину возможность личного участия во всех делах местного значения, найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами административно-территориальных единиц [15]. Ведь самоорганизация граждан присутствует всегда, по крайней мере, в любом государственно организованном обществе. Элементы ее усиливаются или ослабевают, но самоорганизация граждан на уровне создания местной власти возможна только в тех случаях, когда государство находится в процессе организации или реорганизации, то есть когда в результате незавершенности процесса его формирования, революции и т.д. нет сильной государственной вертикали. Науке известно немного исторических примеров выбора такого пути развития. Не считая городов-государств, которые давно уже отошли в прошлое, американский вариант местного самоуправления является, чуть ли не единственным известным нам примером и то потому, что местное самоуправление в США играло решающую роль в становлении государства. Можно согласиться с А. Большаковым, что США – практически единственное государство, созданное «снизу вверх» [16].

В Украине введение местного самоуправления как демократической, децентрализованной формы организации власти на местах осуществлялось полностью авторитарными, административно-командными методами. Местные сообщества не привлекались к обсуждению возможных реформ, а ставились перед фактом, что местная власть будет организована по-новому. Для подавляющего большинства населения причины реформ, их содержание и качественные характеристики новой организации власти оставались неизвестными. Таким образом, местное самоуправление в Украине является следствием признания его целесообразности «сверху» и предоставлении определенных прав и материально-финансовых ресурсов от центральной власти территориальным общинам. Именно это в первую очередь объясняет слабость и неэффективность местного самоуправления в Украине. Во-вторых, местное самоуправление в Украине лишено главного, а именно, своей социальной основы – настоящих территориальных общин как коллективных субъектов, члены которых объединены общими интересами и самосознанием собственной целостности.

Будучи лишенным инициативы снизу, местное самоуправление начинает строиться сверху, по государственному образцу, что в конечном итоге и приводит к тому, что оно оказывается государственной властью в миниатюре с собственной бюрократией, оторванностью от нужд населения, замкнутостью, зацикленностью на самосохранении и самовоспроизводстве, а значит, неэффективным и бесперспективным. Прежде всего, следует отметить, что организация публичной власти на региональном (областном) уровне в современной Украине характеризуется чрезмерной централизацией власти и неэффективностью.

Сегодня в Украине, на уровне области, нет полноценного самоуправления, большинство властных полномочий по социально-экономическому и культурному развитию территорий сконцентрировано в местных государственных администрациях (большинство полномочий областные советы делегируют соответствующим администрациям), что противоречит принципу субсидиарности, который закреплен в Европейской хартии местного самоуправления. В частности, в части 3 статьи 4 Хартии определяется, что «муниципальные функции, как правило, должны осуществляться преимущественно теми властями, которые наиболее близки к гражданам. Наделяя той или иной функцией другой орган необходимо учитывать объем и характер задачи, а также возможность достижения эффективности и экономии» [17].

Сегодня решение значительной части местных дел на уровне района и области возлагается не на население и избранные ими демократическим путем органы, а на местные администрации и их должностных лиц. Главы администраций сегодня выполняют функции не только представителей центральной власти, но и фактически являются руководителями исполнительных органов советов, что ограничивает гарантированную Конституцией Украины и другими законами, самостоятельность местного самоуправления и позволяет органам государственной власти вмешиваться в сферу компетенции местного самоуправления. Можно согласиться с А. Кукарцевим, что «областные советы имеют в основном декоративный характер и их роль в основном сводится к предоставлению видимости легитимности деятельности облгосадминистраций, поскольку, советы фактически не решают самостоятельно никаких вопросов социально-экономического и культурного развития территорий, они не имеют материальных и финансовых ресурсов для выполнения задач и полномочий местного самоуправления» [18]. По сути мы постепенно возвращаемся к советской модели власти, которая не только ограничивает деятельность органов местного самоуправления, но и мешает становлению гражданского общества в Украине, так как уменьшает сферу свободы гражданина и его влияние, в первую очередь, на местные власти. Еще А. Токвиль писал, что «доведенная до крайности централизация имеет целью ослабить у людей общественный дух» [19].

Бездействующая территориальная община (села, поселка, города) не может удовлетворить потребности и интересы людей, благосостояние которых напрямую зависят от характера правоотношений между государственной властью и местным самоуправлением, от возможности территориальных громад решать вопросы местного значения.

Становление и усиление местного самоуправления возможно только после того, как местные жители поймут, что именно они несут ответственность за состояние дел в родном селе, поселке, городе, районе, области. В то же время, нужно отметить, что если государство и дальше будет оставлять без внимания вопросы самоуправления или тормозить его развитие, это может привести к тому, что глубинные социальные процессы потребуют его развития. Потому что именно местное самоуправление обеспечивает связь граждан с государством, возможность участия в государственном управлении [20], «независимость страны и нации» [21].

В современных условиях регионализации в мире происходит процесс децентрализации и деконцентрации государственной власти. Понятие деконцентрации и децентрализации объясняют разными моделями власти. Однако авторы словаря-справочника «Государственное управление и государственная служба» определяют, что децентрализация – это «передача части функций государственного управления центральных органов исполнительной власти местным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления, расширение полномочий нижестоящих органов за счет вышестоящих» [22]. Как видим, авторы словаря отождествляют понятие децентрализации и деконцентрации. По нашему мнению разница между понятиями заключается в том, что деконцентрация – это передача части государственных полномочий местным органам государственной власти, то есть разделение власти одного уровня, а децентрализация – это передача центром отдельных властных полномочий органам самоуправления, которые не входят в систему государственной власти. Именно на это обращает внимание и французский исследователь Ж. Ведель, который отмечает, что децентрализация – это передача прав на принятие решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти, а деконцентрация – это лишь техника управления, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей [23]. Как пишет В. Серебряников деконцентрация – это «ослабленная форма централизации, предполагает наличие местных органов, функционально и в порядке подчиненности должностных лиц зависит от правительства» [24].

В Европейской хартии местного самоуправления децентрализация государственной власти определена, как один из важных элементов развития демократии, а в некоторых странах она является значительным шагом вперед на пути ликвидации структур центрально-директивного управления [25]. Децентрализация помогает структурировать региональное пространство, приобщает регионы к экономической, социальной и политической жизни на национальном и транснациональном уровнях. Так что для Украины «децентрализация государственного управления – веление времени [26], но ее проведение требует наличия нескольких принципиальных условий: политической стабильности в государстве, достаточно высокого уровня социально-экономического развития, стабильного законодательства и институционального обеспечения, доверия субъектов к договорным отношениям [27].

Процесс регионализации, через децентрализацию, в Украине достаточно длителен по времени, он должен сопровождаться передачей не только полномочий, но и ресурсов кадрового и информационного обеспечения, как это имело место в Европе. Процесс регионализации должен проходить под контролем со стороны государства, для того чтобы уменьшить дисбалансы в развитии регионов. Именно поэтому государство при любой форме государственного устройства обязано гарантировать определенные экономические, социальные, экологические стандарты жизнедеятельности во всех регионах [28].

Одним из путей регионализации является превращение территориальных общин в ключевой субъект власти на местном уровне. Внедрение принципа субсидиарности, который предусматривает децентрализацию и деконцентрацию полномочий от центра на места.

Зарубежный опыт показывает, что практическое применение принципов субсидиарности, децентрализации и деконцентрации сформировало в Европе на протяжении ХХ века определенные формы государственного устройства, которые не только являются основой муниципальных (или местных) и региональных автономий, но и обеспечивают их эффективное функционирование. Опыт развитых демократических стран мира свидетельствует о том, что децентрализованная модель государственной власти с развитым местным самоуправлением является наиболее эффективной на современном этапе [29]. Такая модель имеет и экономическое преимущество перед централизованной формой государственной организации [30].

Итак, регионализированная модель государственной власти служит целям развития региона, улучшения инвестиционного климата и привлекательности региона и обусловлена как общими интересами жителей, так и интересами государства по развитию регионов [31]. Определенная законодательная база организации управления местным и региональным развитием в Украине есть, но она не обеспечивает должной эффективности системы управления местными и региональными делами [32]. В Украине крайне низкий уровень ответственности перед административно-территориальными субъектами. Центральное правительство в последнее время все больше сосредотачивает власть, при этом возлагая всю ответственность за провалы в реализации своих планов на местные администрации [33].

В то же время и организация самоуправления не может быть самоцелью, так как укрепление местного самоуправления в демократическом обществе может стать угрозой целостности государства, свободы граждан и дальнейшего развития других институтов гражданского общества. По мнению В. Магнуссона, в урбанизированном обществе «местное самоуправление – это неоднозначный и опасный идеал» [34], так как рост потребностей местного населения, приобретающий общегосударственный, а то и глобальный характер, перерастает границы территориальных единиц, требует комплексного решения с привлечением возможностей государственных органов, а значит, налаживанием и укреплением связей между органами государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, в современных условиях с одной стороны, возрастает роль органов местного самоуправления в реализации государственной политики на местах, стимулируется заинтересованность государственной власти в эффективности функционирования местного самоуправления, с другой – усиливается интеграция органов местного самоуправления в государственное управление, что означает потерю многими из них своей былой самостоятельности.

Например, Р. Граверт пишет, что в современной Германии (как и в других развитых странах) органы местного самоуправления тесно связаны с налоговой и финансовой системой государства, поэтому «они скорее являются частью единого целого», чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-то сделать на муниципальном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств» [35]. По мнению К.-В. Хоффманна, общины это и фундамент государства и ее члены, поэтому «они интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и за его полномочиями» [36].

Ученые отмечают, что с конца ХХ в. в странах с устоявшимися традициями местного самоуправления наблюдается процесс постепенного разрушения территориальных общин как социальной основы и первичного субъекта местного самоуправления. Процессы индустриализации и урбанизации ослабляют интересы личности по месту жительства, а это приводит к потере заинтересованности населения в решении местных вопросов. При таких условиях территориальная община лишается своего реального социально-экономического и духовно-культурного содержания.

В процессе регионализации формируется определенная региональная структура государственной власти. С политической точки зрения речь идет о развитии политико-административной структуры с учетом этнокультурных, социально-экономических и природно-географических факторов. Надо подчеркнуть, что административно-территориальное деление не является единственной юридической формой регионализации. В условиях глобализации – это может быть и экономическое, культурно-экономическое районирование и т.д. Регионализация является составной частью современного процесса реформ в Европе. Что касается Украины, то упомянутые выше процессы – это дело ближайшего будущего. Пока в Украине приоритетное значение приобретает политика формирования полноценных территориальных общин, стратегия развития регионализированного государства и дальнейшая интеграция государственного аппарата и системы местного самоуправления при сохранении организационной, правовой и материально-финансовой автономии муниципальных властей.

1. Бабич О. Реформування системи місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування: сьогодення та перспективи // Часопис Київського університету права. 2009. № 2. с. 110-116.
2. Грицяк І. Форми державного устрою: зарубіжний досвід та перспективи України. URL: http://www.nbuv.gov.ua (дата звернення: 01.06.2014)
3. Керецман В., Петрище П. Регіоналізація: досвід Словацької Республіки та перспективи України // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. 2004. № 4. с. 332-337.
4. Кукарцев О. 2010 рік – Регіональні органи влади в умовах зміцнення вертикалі влади. URL: http://www.sworld.com.ua (дата звернення: 01.07.2014)
5. Шарий В. Глобалізація та регіоналізація місцевого розвитку як основні суперечливі фактори впливу на місцеве самоврядування. URL: http://www.nbuv.gov.ua (дата звернення: 02.07.2014)
6. Большаков А. Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институционализации // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. Москва, 2000. с. 102-118.
7. Брюке Ф. Форми регіоналізації в Європі // Спеціальне доповнене видання Українсько-європейського журналу з міжнародного та порівняльного права. Київ, 2005. с. 128.
8. Ведель Ж. Административное право Франции. Москва, 1973. с. 512.
9. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Госсударство и право. 1992. № 10. с. 94-98.
10. Люхтерхандт Г. Ценности местного самоуправления в западноевропейских демократиях // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. Москва, 1997. с. 15-17.
11. Брюке Ф. Форми регіоналізації в Європі // Спеціальне доповнене видання Українсько-європейського журналу з міжнародного та порівняльного права. Київ, 2005. с. 128.
12. Нагорна І. Вплив організаційної структури державного управління на процеси і реформування в країнах ЄС. URL: http://www.nbuv.gov.ua (дата звернення: 10.07.2014)
13. Грицяк І. Форми державного устрою: зарубіжний досвід та перспективи України. URL: http://www.nbuv.gov.ua (дата звернення: 10.06.2014)
14. Рибак А. Стан та перспективи реформування публічної адміністрації в Україні // Гілея: науковий вісник. Збірник наукових праць. Київ, 2011. Випуск 47. с. 594-602.
15. Шарий В. Глобалізація та регіоналізація місцевого розвитку як основні суперечливі фактори впливу на місцеве самоврядування. URL: http://www.nbuv.gov.ua (дата звернення: 10.05.2014)
16. Большаков А. Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институционализации // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. Москва, 2000. с. 102-118.
17. Європейська хартія місцевого самоврядування. URL: http://www.zakon2.rada.gov.ua (дата звернення: 20.06.2014)
18. Кукарцев О. 2010 рік – Регіональні органи влади в умовах зміцнення вертикалі влади. URL: http://www.sworld.com.ua (дата звернення: 01.07.2014)
19. Токвиль А. Демократия в Америке. Москва, 1992. с. 554.
20. Люхтерхандт Г. Ценности местного самоуправления в западноевропейских демократиях // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. Москва, 1997. с. 15-17.
21. Драгоманов М. Историческая Польша и великорусская демократия // Собрание политических починений. Париж, 1905. Т. 1. с. 268.
22. Державне управління та державна служба: Словник-довідник, уклад. О. Оболенський. Київ, 2005. с. 480.
23. Ведель Ж. Административное право Франции. Москва, 1973. с. 512.
24. Серебрянников В. Местное управление и самоуправление во Франции. Минск, 1981. с. 120.
25. Принципи Європейської Хартії місцевого самоврядування: Навчальний посібник, за ред. М.Пітник. Київ, 2000. с. 206.
26. Литвин В. Проблема «центр-регіон» в Україні // Урядовий кур’єр. 2002. 12 березня. с. 4.
27. Керецман В., Петрище П. Регіоналізація: досвід Словацької Республіки та перспективи України // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. 2004. № 4. с. 332-337.
28. Керецман В., Петрище П. Регіоналізація: досвід Словацької Республіки та перспективи України // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. 2004. № 4. с. 332-337.
29. Бабич О. Реформування системи місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування: сьогодення та перспективи // Часопис Київського університету права. 2009. № 2. с. 110-116.
30. Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні // Проблеми трансформації територіальної організації влади. Збірник матеріалів та документів. Київ, 2005. с. 222-237.
31. Розвиток публічної адміністрації в Україні на основі європейського адміністративного простору. URL: http://www.adm-pl.gov.ua (дата звернення: 01.08.2014)
32. Рибак А. Стан та перспективи реформування публічної адміністрації в Україні // Гілея: науковий вісник. Збірник наукових праць. Київ, 2011. Випуск 47. с. 594-602.
33. Шейко Р. Децентралізація державної влади в Україні в контексті суб’єктивного сприйняття позитивних та негативних наслідків: соціологічний аналіз проблеми // SOCIOПРОСТІР: міждисциплінарний збірник наукових праць з соціології та соціальної роботи. № 1 (2) ’11. с. 29-32.
34. Magnusson W. Urbanism, Cities and Local Self-government // Canadian Public Administration. 2005. № 2. Р. 14-18.
35. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Госсударство и право. 1992. № 10. с. 94-98.
36. Хоффманн К.-В. Введение к русскому изданию. Москва, 1996. с. 4-14.

Все статьи автора «Андрияш Виктория Ивановна»