Разработка и реализация субфедеральной социально-экономической политики, как и анализ последней, невозможны без четкого понимания специфики и особенностей субфедерального уровня государственного управления, оценки его возможностей и функциональной нагрузки в зарубежных странах.

В разных странах роль субфедерального уровня заметно отличается, по различным основаниям распределяются полномочия между уровнями управления. В таблице 1 показана доля каждого из уровней публичной власти в общей сумме расходов крупнейших федеративных государств. Как видно из приведенных данных, федеральные расходы доминируют в Австралии, США и Австрии, однако в Канаде, Швейцарии и Германии доля региональных расходов заметно превышает долю средств федерального бюджета. Из перечисленных стран наибольший вклад федерального центра в расходы консолидированного бюджета наблюдается в Австралии (60,9%).

Таблица 1 – Характеристика децентрализации расходов в федеративных государствах, 2011 [1]

* Для США и Австралии расходы местных администрации включены в расходы субъектов федерации

Большой интерес для изучения представляет опыт субфедеральной политики в США, поскольку традиции федерализма здесь очень крепки, наряду с традициями финансово-экономической самостоятельности штатов как субнациональных субъектов. В конституции США нет четкого закрепления полномочий органов власти на уровне штата: в сферу их полномочий входят все вопросы, не отнесенные к исключительному ведению федерации и не включенные в число специальных ограничений и запрещений [2, c.42]. Таким образом, в области социально-экономического регулирования к компетенции штатов относятся: вопросы собственности и обязательственного права, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование профессиональной деятельности, страхования, поддержка и развитие малого бизнеса, вопросы, связанные с сельским хозяйством, проведение общественно необходимых работ, регионального налогообложения, разработка природных ресурсов и др.

Штаты обладают значительной финансовой автономией. Они имеют право определять структуру региональных налогов и направления расходования собственных средств, при условии, что не ограничивается торговля между штатами и не допускается дискриминация каких-либо групп населения. Налоговые ставки и налоговая база, величина коммунальных платежей (и других видов сборов с потребителей) устанавливаются штатами без одобрения федерального правительства. Штаты могут осуществлять займы из любых законных источников. Наконец, штаты могут иметь независимые налоговые органы, слабо связанные с федеральными структурами (подобная связь может ограничиваться информационным обменом).

Власти штатов способны проводить самостоятельную социально-экономическую политику, распределяя значительные финансовые средства. В 1998-1999 годах федеральная помощь штатам составила 238,9 млрд. долл., а местным администрациям – 31,6 млрд. За тот же период объем финансовой помощи органам местного самоуправления, оказанной штатами, составил 296,3 млрд. долл., что почти на 13% больше, чем федеральная помощь всем нижестоящим администрациям вместе взятым. Помощь местным администрациям в большинстве штатов является одной из крупнейших статей расходов. Местные администрации покрывают около  31% своих расходов за счет помощи штатов, и лишь 3% – за счет федеральной помощи [3, p.517]. Безусловно, без солидной федеральной поддержки подобные затраты были бы непосильными для региональных бюджетов (более чем пятая часть расходов штатов покрывается за счет федеральных трансфертов). Большая часть финансовой помощи носит целевой характер. В начале 1990х целевой характер носило 90% федеральной помощи нижестоящим администрациям, причем около 2/3 этих средств предназначались штатам, и лишь 1/3 – органам местного самоуправления [4]. Можно выделить четыре важнейших направления федеральной помощи штатам: здравоохранение, занятость населения, образование и переподготовка, транспорт. Причем больше половины этих средств приходится на первые два направления. Большинство крупнейших программ в социально-значимых сферах осуществляется на основе совместного финансирования из бюджетов различных уровней. Федерация предоставляет основную часть необходимых средств, устанавливая при этом стандарты и ограничения на их использование. Штаты, выделяя оставшуюся часть средств, проводят практическую реализацию программ. Участие штатов в программах не носит обязательного характера, но, как правило, регионы заинтересованы в таком участии в силу выгодных финансовых условий. Примерами могут являться программы «Школьный завтрак», «Инновационные исследования в малом бизнесе» и др.

К полномочиям штатов относится и контроль за деятельностью органов местного самоуправления: определение максимального размера муниципального долга, утверждение ставок некоторых муниципальных налогов, к примеру, налога с продаж, легислатурами штатов. Руководства штата также может инициировать прямое управление делами местной администрации, если последняя не способна самостоятельно справиться  с критической ситуацией. Так в декабре 1996 штат Флорида ввел прямое регулирование бюджета и финансов Майями на пятилетний период, после того как город два года подряд не смог сбалансировать свой бюджет, что противоречило региональному законодательству. Хотя город и столкнулся со значительными политическими проблемами, неоднократно переизбирая мэра, к концу пятилетнего периода, в 2002 году, Майями приобрел финансовую устойчивость и даже смог реализовать муниципальные облигации на 32 млн. долл., с целью рефинансирования предыдущих финансовых обязательств [5, p.532].

Несмотря на наличие крупных финансовых ресурсов и самостоятельности в принятии решений по обширному перечню вопросов, субфедеральные единицы в США остаются весьма зависимы от центра, часто следуя в фарватере федеральной политики. В этом отношении резко отличается роль штатов в другом федеративном государстве – Австралии.

В австралийской конституции, как и  в американской, нет детального разграничения предметов ведения центра и субъектов, однако по сложившейся традиции штаты оказывают значительное влияние на процессы экономического развития. Контроль и планирование использования земельных ресурсов, стимулирование экономический активности на свой территории, оказание помощи различным секторам экономики и целый ряд других вопросов являются предметом активной субфедеральной социально-экономической политики в Австралии.

Цели и средства экономической политики в разных штатах заметно отличаются. Если для Нового Южного Уэльса и Виктории актуальна задача деконцентрации промышленности, то целый ряд других штатов не уделяют данному вопросу большого внимания. В большинстве штатов поощряется развитие обрабатывающей промышленности и туризма, значительные средства вкладываются в развитие инфраструктуры (автомобильные и железные дороги, системы водоснабжения и канализации).

В штатах могут применяться различные меры экономического стимулирования. Виктория и Южная Австралия, к примеру, ввели систему субсидий на топливо и электроэнергию. Значительные субсидии выделяются для сферы железнодорожного транспорта. Во многих штатах активно используется такой инструмент регулирования как государственный заказ на продукцию и услуги для реализации общественно-значимых целей.

Если в США крупнейшие проекты регионального развития инициируются и в значительной степени финансируются центром, то характерной чертой Австралии является реализация крупных региональных проектов силами отдельных штатов. Ярким примером может служить программа «Пилбара 21», разработанная и реализуемая штатом Западная Австралия. Программа была окончательно утверждена в 1992 году и рассчитана на срок до 2021 года и включает в себя целый комплекс мер [6, с.168]: заключение долгосрочных правительственных соглашений с предпринимателями; введение упрощенной системы отчетов компаний о своей деятельности; введение налоговых льгот на имущество компаний и за разработку недр; организация системы обучения предпринимательству в самом регионе и др.

При реализации региональных программ австралийские штаты активно используют заемные средства и предоставляют государственные гарантии по кредитам. Однако использование этих инструментов невозможно без санкции специального органа – Австралийской комиссии по займам, которая также разрабатывает правила и условия, обязательные для всех штатов. В комиссию входят по одному представителю от всех штатов (с правом одного голоса) и представитель федерального правительства, имеющий два голоса. Комиссия может устанавливать верхний предел заимствований штатов: в 1991 году было установлено, что общий объем заимствований штатов не должен превышать 3 750 млн. долл. [7, p.12]

Однако не следует идеализировать австралийскую модель.  В силу самостоятельности штатов в вопросах регионального регулирования, экономическая политика в Австралии приобретает фрагментарный характер, вызывая значительные диспропорции в социально-экономическом развитии различных территорий. Штаты Австралии могут быть разделены на две группы: первая – где душевой ВВП превышает средний показатель по стране (Новый Южный Уэльс, Виктория, Западная Австралия, Северная территория, Австралийская Столичная Территория), вторая – куда входят штаты с душевым ВВП ниже среднего уровня (Квинсленд, Южная Австралия, Тасмания) [8, p.4]. Безусловно, это приводит к неравенству возможностей штатов проводить самостоятельную экономическую политику. Поэтому в настоящее время проводится работа по координации субфедеральной политики различных штатов, а также активизируется роль федерального центра по выравниванию социально-экономических диспропорций в развитии территорий. Большой опыт в решении подобных проблем накоплен в Германии, где также присутствуют значительные диспропорции по уровню экономического развития субнациональных единиц.

Политическая система Федеративной Республики Германии представлена тремя уровнями публичной власти: федеральным (Bund), субфедеральным, или земельным (Länder), и местным  (Gemeindeebene).   В ФРГ входят 16 земель, три из них – Берлин, Гамбург и Бремен – обладают особым статусом, поскольку фактически являются крупными городами и, в отличие от других субъектов федерации, не включают в себя более мелкие территориальные образования. ФРГ часто называют «кооперативной федераций» вследствие институционально (в т.ч. конституционно) закрепленного сотрудничества федерального центра и земель, а также взаимодействия между землями [9, p. 82]. Основной закон Германии определяет полномочия различных уровней государственной власти. Земли ответственны за вопросы культурного развития, образования, медицинского обеспечения, отправления правосудия и охраны правопорядка. К предметам совместного ведения федерации и земель относятся планирование и финансирование региональной экономической политики, охраны береговой линии, аграрной политики, а также научных исследований, финансируемых государством. Земли оказывают значительную финансовую помощь органам местного самоуправления, а также должны одобрять все муниципальные займы.

При анализе источников доходов земель и органов местного самоуправления следует отметить, что восточногерманские земли, вошедшие в состав ФРГ сравнительно недавно, в 1990 году, сильно зависят от помощи центра, поскольку собственные доходы, получаемые от взимания налогов и пользовательских платежей, в сумме составляют только 51,5% их доходов. Характерной особенностью Германии является наличие горизонтальных трансфертов между землями, благодаря которым восточные земли получают 6,7% своих доходов. Западные земли вполне способны самостоятельно проводить экономическую политику, поскольку их собственные доходы весьма значительны (82,4%), при этом не возникает ситуации рассогласованности проводимой политики (характерной для Австралии) благодаря механизму координации, о котором уже шла речь. Местные администрации оказываются в сильной зависимости от проводимой субфедеральной политики, как на востоке, так и на западе страны, однако в восточных землях эта зависимость намного сильнее (трансферты от земель составляют 57,4% местных доходов, а собственные доходы составляют только 28%) [10, p.12].

Наибольшими возможностями по разработке и проведению самостоятельной субфедеральной социально-экономической политики обладают богатые западно-германские земли, обладающие значительной финансовой самостоятельностью. Интересный опыт по регулированию рынка труда накоплен в Баварии, одной из самых благополучных и экономически развитых земель ФРГ.

Экономика современной Баварии сильно диверсифицирована, со значительной долей высокотехнологичных отраслей промышленности и современных видов услуг. Хотя производство автомобилей, запчастей и автомобильного оборудования остается двигателем экономики региона, значение вторичного сектора за последние десять лет снижается. В течение последних десятилетий возрастает значение третичного сектора, где к 2003 году было занято около 60% работающих. В первой половине 90х Бавария столкнулась с резким ухудшением ситуации на рынке труда: с 1991 по 1997 года уровень безработицы в регионе увеличился с 4,4% до 8,7% [11]. Традиционные программы борьбы с безработицей, проводимые Федеральной службой занятости (FES) – схемы создания рабочих мест и различные формы субсидий – подверглись критике как очень затратные, но малоэффективные. В этих условиях баварское правительство делает попытку сформировать собственную политику, стремясь связать активное регулирование рынка труда со стратегией регионального экономического развития. Политики занятости была интегрированы с другими направлениями субфедеральной социально-экономической политики, целями которой было провозглашено поощрение инноваций, облегчение адаптации местных фирм и их персонала (в особенности предприятий малого и среднего бизнеса) к процессам глобализации и технологическим изменениям, сохранение человеческого капитала и повышение конкурентоспособности баварской экономики. Компонент региональной стратегии, посвященный развитию рынка труда, особое внимание уделял проблемам отдельных территорий и групп населения, оказавшихся в наиболее  уязвимом положении (женщины, немцы-иммигранты, молодежь, этнические меньшинства  и др.), делая акцент на переходе от реактивных к превентивным, предупреждающим, и рыночно-ориентированным инструментам.

Для реализации обозначенных целей было разработано целый ряд программ, на финансирование которых с 1993 годы было истрачено свыше 4 млрд. €, – Standort Bayern 2000, Bayern für mehr Beschäftigung, Für Bayern и др. В 1996 году правительством земли совместно с представителями бизнеса и рабочих был принят Баварский пакт о занятости (the Bavarian Employment Pact), при обсуждении которого участниками была продемонстрирована заинтересованность в стимулировании инвестиционной активности в регионе, экономического роста и, как следствие, снижения уровня безработицы. Были достигнуты договоренности об увеличении применения неполной занятости и таких новых форм, как гибкий график работы и диверсификация труда.

Инструментом финансирования земельной политики занятости стал учрежденный правительством Баварии Фонд рынка труда и социального развития (a Labour Market and Social Fund) с начальным капиталом в 200 млн. €. Управление фондом было возложено на министерство труда, однако в  принятии ключевых решений участвовали представители рабочих и работодателей. С 1996 годовой доход фонда в размере 10 млн. € был использован на финансирование экспериментальных методик, таких как применение «неприбыльной временной занятости» (non-for-profit temporary employment) и деятельность так называемых «корпораций развития рабочих» (workforce development corporations), в функции которых входило оказание консультативных услуг и оказание помощи в переквалификации безработных граждан, с целью адаптации последних к изменению условий на рынке и труда получению новой работы.

Социально-экономическая политика, реализуемая баварским правительством и включающая целый ряд инновационных методик, способствовало оздоровлению экономики региона: с 1995 по 2000 ежегодный прирост ВРП увеличился с 1,1% до 5,1%, а уровень безработицы к 2001 году снизился до 6% [12, p.14].

Опыт субнациональной политики развитых стран, несомненно, весьма полезен для изучения, но следует признать, что его применение в Российской Федерации часто затруднено в силу совершенно иных культурно-исторических и социально-экономических условий. Поэтому большую практическую значимость приобретает опыт стран со сходной с Россией исторической судьбой, в частности, речь идет о странах Восточной Европы.

Пережив резкую смену политического режима, государства Восточной Европы оказались перед проблемой формирования новой структуры государственного и местного управления, поскольку существовавшая ранее уже не соответствовала новым социально-экономическим реалиям (рыночные отношения), идеологическим установкам (либерализация, демократизация) и внешнеполитическим интересам (требования стран ЕС). В этой ситуации переосмыслению подверглась и роль субнационального уровня управления: должны ли органы управления на этом уровне избираться или назначаться, сколько должно быть промежуточных уровней, как должны быть распределены полномочия между уровнями. Вступление в ЕС (или перспективы такого вступления) еще более усиливает актуальность данных проблем. Распределение финансирования со стороны Европейской комиссии происходит посредством структурных фондов на основе территориальных статистических расчетов. При этом применяется система трансгосударственных территориальных единиц – НАТС. Согласованность с данной системой облегчает получение грантов ЕС.

В ряде стран (Болгария, Сербия, Македония) субнациональный уровень представляет собой территориальные органы центральной власти.  Так в Болгарии традиционным субнациональным уровнем государственного управления являются округа, но альтернативно функционируют шесть региональных единиц Министерства регионального развития (уровень НАТС 2). Однако возможен и другой вариант – когда на субнациональном уровне функционируют органы местного самоуправления (Албания, Хорватия). В Чехии на протяжении 90х годов также субнациональным являлся уровень местного самоуправления, однако с 2001 года образован региональный уровень государственного управления. В Румынии округа, являясь органами местного самоуправления, одновременно признаются выборными государственными органами. Страна также разделена на шесть регионов, соответствующих уровню НАТС-2, не являющихся административными единицами.

При анализе структуры субнациональных доходов особое внимание следует уделять соотношению налоговых и неналоговых источников, а также доле трансфертов в общем объеме поступлений. Как правило, чем выше процент финансовой помощи, тем более зависимым становится субнациональное правительство и тем меньше у него возможностей для проведения самостоятельной социально-экономической политики. Однако зависимость смягчается, если трансферты носят нецелевой характер. Относительно высокая доля неналоговых доходов может в некоторых случаях свидетельствовать о привлекательных экономических условиях деятельности в регионе (особенно если в сопредельных регионах налоговая нагрузка выше).

Сравним структуру доходов субнационального уровня в Чехии, Болгарии, Польши, Эстонии, Латвии и Литвы. Среди рассматриваемых стран доля налоговых доходов выше всего в Литве (68,4%) с превышением среднего для OECD (Организации по экономическому сотрудничеству и развитию) уровня на 25%. По доле собственных доходов (налоговых и неналоговых в сумме) лидером является Чехия (84%). Доля грантов относительно высока у Польши (51,3%) и Болгарии (50%), однако именно в этих странах более значительна доля субнационального уровня в консолидированных государственных расходах (соответственно 28,8% и 26,7%) [13, p.10]. В целом можно отметить, что степень финансовой самостоятельности субнационального уровня власти в рассматриваемой группе стран недостаточна для проведения автономной социально-экономической политики, поэтому инициатором регионального развития выступает, как правило, центральное правительство. В этом отношении весьма показательным является пример Болгарии.

Как уже отмечалось, Болгария разделена на 19 округов (соответствующих уровню НАТС III) на территории которых располагаются около 3 100 муниципий (уровень НАТС V). Уровень НАТС II представлен семью регионами, где в основном сосредоточены функции планирования и координации (данный уровень образован сравнительно недавно в соответствии с требованиями ЕС и игнорируется в качестве уровня публичной власти). Функции формирования региональной социально-экономической политики выполняют Национальная комиссия развития, и, расположенные на уровне регионов и округов, региональные и окружные комиссии развития. Как Национальная, так и региональные комиссии принимают финансовые решения, регулируют возможные конфликты между более низкими уровнями, проводят проверку использования выделенных средств и обладают полномочиями координировать или, в случае необходимости, изменять цели и планы нижестоящих комиссий [14, p.49-52].

В результате проведенного анализа субфедеральной (субнациональной) политики рассмотренных выше стран, представляются обоснованными следующие выводы:

1) Политика субфедеральных органов власти предполагает диалог как с центральным, так и локальным уровнями управления, в противном случае неизбежна диссимиляция целевых установок и, как следствие, понижение эффективности реализуемых мер.

2) В координации нуждается и деятельность одноуровневых субъектов субфедеральной политики, при нарушении этого условия может возникнуть или усилиться дисбаланс в социально-экономическом развитии страны в целом. Роль координаторов могут центральное правительство и организации межрегионального сотрудничества.

3) Активная субфедеральная политика невозможна без наличия соответствующих условий, основными из которых являются наличие необходимых полномочий у региональных органов управления и финансовая автономность, с достаточным объемов собственных доходов субнационального уровня.

4) Обостряется необходимость регулирования на региональном уровне в течение осложнения социально-экономических условий, при проявлении кризисных экономических процессов, в период экономического спада, особенно в условиях слабой эффективности политики центрального правительства.

5) Эффективность субфедеральной политики возрастает при наличии механизмов вовлечения в процесс формирования программ регионального развития заинтересованных сторон, представителей различных групп интересов и общественности.

6) Направления субфедерального регулирования в большей степени определяются не компетенцией субфедеральных властей, а проблемами региона. При отсутствии необходимых полномочий данное несоответствие может привести как к конфликтам региональных и федеральных органов власти, так и к частичному выходу субфедеральной политики за пределы правового поля.

7) В условия рынка и высокой степени неопределенности социально-экономической ситуации внутри страны, и особенно за её пределами, повышается значение индикативных методов планирования, разработки альтернативных сценариев развития событий при формировании и реализации социально-экономической политики субнационального уровня.

8) В период трансформации социально-экономических институтов возникает острая необходимость в регулировании регионального социально-экономического развития, однако субнациональные органы власти в этих условиях часто оказываются не в состоянии предпринять адекватные меры, следовательно, в условиях переходной экономики объективно повышается значение регионального регулирования на общенациональном уровне управления.

1. OECD Factbook 2014: Economic, Environmental and Social Statistics. URL: http://www.oecd-ilibrary.org/sites/factbook-2014-86-en/index.html?contentType=&itemId=%2Fcontent%2Fchapter%2Ffactbook-2014-86-en&mimeType=text%2Fhtml&containerItemId=%2Fcontent%2Fserial%2F18147364&accessItemIds= (Дата доступа: 25.11.2014)
2. Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. Пер. с англ. / Сост. В. И. Лафитский. Под ред. и со вступ. ст. О. А. Шидкова. — М.: Прогресс-Универс. 1993. С. 42.
3. Robert D. Lee; Jr., Ronald W. Johnson, Philip G. Joyce. Public budgeting systems. Sudbury. Jones and Bartlett Publishers. 2004. P.517.
4. Jun Ma. Intergovernmental Fiscal Transfer: A Comparison of Nine Countries. URL: http://www.worldbank.org/wbier/decentralization/library (Дата доступа: 17.05.2014)
5. Robert D. Lee; Jr., Ronald W. Johnson, Philip G. Joyce. Public budgeting systems. Sudbury. Jones and Bartlett Publishers. 2004. P.532.
6. Ларина Н.И. Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М., 1998. С. 168.
7. Grewal B.S. Australian Loan Council: Arrangements and Experience with Bailouts. Washington, D.C. Inter-American Development Bank. 2000. P. 19.
8. Ramakrishnan U., Cerisola M. Regional Economic Disparities in Australia. International Monetary Fund. 2004. P. 4.
9. Государственное право Германии. М.: ИГП РАН. 1994. С.82.
10. Seitz H. Subnational government bailouts in Germany. Inter-American Development Bank Washington, D.C. 2000. P. 12.
11. Schneider S.G., Klassen T.R. Decentralization and the status quo in Ontario and Bavaria: Variations in active labour market policy reform in subnational jurisdictions of Canada and Germany. 2003. P.6. URL:  www.cpsa-acsp.ca/paper-2003/klassen-schneider.pdf (Дата доступа: 17.05.2014)
12. Schneider S.G., Klassen T.R., Decentralization and the status quo in Ontario and Bavaria… P. 10.
13. Fiscal Design Across Levels of Government Year 2000 Surveys. OECD. 2001. P. 10.
14. Investing in Regional Development: Policies and Practices in EU Candidate Countries / Edited by K. Davey. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative. 2003. P. 49-52.

Все статьи автора «Победин Александр Александрович»