Государственные фонды любой страны являются основным средством регулирования общественно-экономических отношений, реализации задач перераспределения национального дохода и финансовых ресурсов. Одной из ключевых задач любого государства является повышение эффективности государственного контроля в области расходования бюджетных средств [1 ,с.68]. Процесс бюджетно-финансового контроля зарубежных стран имеет как общие, характерные для всех экономических и правовых систем моменты, так и специфические черты, обусловленные историческими особенностями развития, общественно-экономическим укладом, ментальностью и другими факторами.
На современном этапе можно констатировать, что рядом зарубежных стран накоплен эффективный опыт осуществления государственного контроля исполнения бюджетов, который должен быть учтён при организации механизма бюджетно-финансового контроля в России [2 ,с.115].
Бюджетное законодательство РФ и сложившаяся практика контрольной деятельности различает несколько видов контроля в бюджетной сфере:
- предварительный (имеет место на этапе разработки, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов, то есть, согласуется с начальными стадиями бюджетного процесса);
- текущий (осуществляется на стадии исполнения бюджетов, в том числе, по запросам органов власти);
- последующий (сопутствует стадии обсуждения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов, проводится по итогам осуществления всех запланированных операций).
Финансовая деятельность органов и учреждений, которые получают государственные средства, как правило, проверяется министерствами финансов государств, которые также составляют отчёт об исполнении государственных бюджетов, передающийся, впоследствии руководству страны.
Говоря о парламентском контроле, как одном из этапов бюджетно-финансового контроля, надо отметить, что он проводится как непосредственно самим парламентом, так и специально создаваемыми для этого структурными подразделениями, которые функционируют в тесном сотрудничестве с ним. В таких условиях осуществляется реализация принципа контроля законодательной ветви власти над исполнительной.
Среди разновидностей парламентского контроля исполнения бюджета выделяются [3, с.95]:
а) Представление отчетов об исполнении бюджетов законодательным органам во многих странах является обязательным для органов исполнительной власти. Так, в Болгарии отчет об исполнении бюджета должен утверждаться законодательным органом. В других же странах утверждение аналогичного отчета осуществляется на уровне утверждения нормативного правового акта (Франция, Польша).
б) Финансово-бюджетный контроль осуществляется посредством специальных финансовых комиссий парламента. Например, подобный парламентский контроль в Великобритании осуществляет созданный при Палате общин комитет, обладающий правом на проверки отчетов исполнительных органов власти об итогах использования бюджетных средств. Бюджетная Комиссия Бундестага в Германии с регулярностью раз в три месяца мониторит отчет главного финансового ведомства о произведенных расходах.
в) Вместе с указанными выше, для реализации финансового контроля за исполнением государственного бюджета в некоторых странах (к примеру, в Болгарии, Германии, Франции, Польше.), образовываются специальные контрольные ведомства – счётные палаты. Эти органы могут иметь статус структурного подразделения парламента или быть независимым органом государственной власти. Также можно отметить несколько отличающийся опыт Великобритании и США, в которых аналогичные функции реализовываются особым должностным лицом. Указанные органы осуществляют контроль деятельности государственных учреждений и находящихся в их подчинении подразделений. Проведению такого контроля способствуют использование механизма отчетности и контроля за ней, организации опросов сотрудников и должностных лиц. Итоги подобного контроля также оформляются документально, доклады контролеров направляются парламенту.
Рассмотрим далее более детально особенности организации бюджетно-финансового контроля в различных странах.
К примеру, Министерство Финансов Болгарии, уполномоченное на проведение финансово-бюджетного контроля, должно составлять отчёт об исполнении государственного бюджета, решение по процедуре, срокам и способу составления которого принимаются Министром финансов страны. Сформированный отчёт проходит несколько стадий до обнародования. На начальном этапе отчет должен быть рассмотрен Советом Министров страны, после чего Народное собрание анализирует те значения бюджета, которые законодательно утверждены. Следующий этап связан с принятием Народным собранием отчета большинством голосов по результатам голосования, однако, прежде этого комиссия по бюджету и финансам формирует выводы по этому отчету. Только после утверждения отчета он подлежит обнародованию.
Схожий механизм бюджетно-финансового контроля принят в Польше. В этом государстве законодательство определяет следующий порядок утверждения отчета об исполнении бюджета: специальному органу – Сейму Совет Министров представляет упомянутый отчет вместе с данными о исполнении программ, отведенный период на подготовку отчета – полгода по истечению отчетного года [4, с.133].
Вместе с отчётом и обоснованием его Правительства, Сейму на рассмотрение в обязательном порядке вносится заключение Верховной контрольной палаты об исполнении бюджета, а также анализ этого органа по реализации государственного бюджета. Процесс изучения и принятия отчёта определён Регламентом Сейма, они не имеют принципиальных отличий (в отличии от других государств) от процесса принятия закона о государственном бюджете. Далее сформированный отчёт рассматривается Комиссией хозяйственной политики, бюджета и финансов. Отдельные положения отчёта направляются в ряд комиссий Сейма. Комиссии Сейма обязаны рассмотреть все замечания в адрес отчета Правительства, которые были сформулированы Верховной контрольной палатой.
Если отчёт Правительства не принимается, это может служить основанием для отставки Совета Министров.
Таким образом, парламентский контроль исполнения государственного бюджета является заключительной стадией общего механизма финансово- бюджетного контроля в Польше. Объектом контроля здесь выступают структурные подразделения органов власти и государственные предприятия, в деятельности которых происходит освоение выделенных бюджетных средств или используется государственное имущество.
Парламентский финансово-бюджетный контроль проводится с учётом общих конституционных требований о парламентском контроле за деятельностью исполнительной власти и приравнивается деятельности Сейма.
Органами бюджетного контроля в Японии выступают Министерство финансов и парламент. При этом финансовое ведомство контролирует деятельность профильных финансовых подразделений всех министерств и ведомств.
Министерство финансов на ежеквартальной основе принимает информацию о доходах и расходах ведомственных структур, работу по проверке которых осуществляют контролеры, уполномоченные на эти функции в соответствии со своим должностным статусом. На основе предоставленных отчётов министром финансов составляется сводный отчёт об исполнении бюджета, предоставляемый в кабинет министров. После этого отчёт передаётся ревизионному управлению, которое по Конституции Японии является органом, независимым от Правительства страны.
Созданные в Парламенте комиссии реализуют проверку отчета об исполнении бюджета и акты ревизионного управления. Они затем представляют отчет для утверждения непосредственно Парламентом.
Конституционной обязанностью Кабинета министров Японии является регулярное информирование общественности и Парламента о процессе использования бюджетных ресурсов (ст. 91 Конституции Японии).
Особый механизм контроля за исполнением государственного бюджета задействован в Канаде. Финансово-бюджетный контроль в этой стране проводится, главным образом, самим Парламентом, для чего его нижняя палата образовала Комитет по государственным расходам.
В отношении каждого отчётного периода Парламент получает специальный документ – Государственные счета, направляющиеся, в частности, в Палату общин. Государственные счета представляются председателем Казначейского совета. В этот документ, в обязательном порядке вносится заключение Главного аудитора страны.
В Канаде на проведение бюджетного контроля уполномочены Главный аудитор, Министр финансов.
Говоря о состоянии бюджетно-финансового контроля и его отдельных форм в зарубежных странах, следует отметить, что наибольшее развитие текущий и предварительный контроль исполнения бюджета и совершения операций с государственными фондами можно наблюдать во Франции. ᅟТак, на уровне правительства предварительный контроль бюджетных расходов проводится финансовыми контролёрами, которые назначаются министром экономики и финансов, находящихся в его подчинении.
К каждому министерству прикреплены финансовые контролёры, которые одновременно выполняют функции финансовых советников и должностных лиц, задачей которой является контроль министров. Такой механизм предполагает отсутствие возможности осуществления платежей главного распорядителя, а также заключения каких-либо контрактов без визы контролёра. Вместе с этим контролёры имеют право вето, при использовании которого обязательства могут быть взяты только при согласии министра финансов.
Финансовые контролёры также обязаны давать заключения по проектам контрактов и договоров, имеют право блокировать расходы при допустимости расхода, но должны соблюдать при этом некоторые условия, до выполнения которых действует блокировка.
Также в обязанности финансовых контролёров во Франции входит осуществление текущего контроля на этапе санкционирования расходов бюджета.
На местном уровне предварительный и текущий контроль исполнения бюджета находится полностью в ведении казначейства. Главный казначей страны проводит контроль за процессом принятия обязательств бюджета, но он, при этом, не имеет права вето. Несмотря на отрицательный вердикт Главного казначей, распорядитель может принять обязательство по платежу при наличии бюджетных назначений.
Последующий контроль во Франции осуществляется Главной финансовой инспекцией, которая подчиняется министру финансов и проверяет действия не только получателей государственных средств, но и решения самого казначейства.
Ряд стран, применяющих банковские механизмы для кассового обслуживания государственного бюджета, применяли попытки нивелировать недостатки, обусловленные отсутствием возможности реализовывать предварительный и текущий контроль.
К примеру, в Англии ᅟфункции осуществления предварительного и текущего контроля вменены в обязанности отдельных ведомств. Так, предварительный и последующий контроль осуществляется аппаратом Главного контроля, а текущий непосредственном Министерством финансов в лице Управления Главного плательщика. Общие ресурсы на счёт данного органа переводятся Английским банком согласно казначейском поручению, которое должно быть завизировано Главным контролёром, отвечающим, в свою очередь, за осуществление предварительного и последующего контроля [5, с.94].
Указания английского Казначейства о денежных траншах со счетов Казначейства на счета главного плательщика, осуществляющего расходы, имели юридическую силу, только когда не превышали лимитов, установленных в определённый срок. Обязанностью Главного плательщика как контрольного органа заключалась также в проверке платёжных документов министерств и ведомств на предмет их соответствия закону о бюджете и ведомственной смете. Вместе с этим, руководителям финансовых органов министерств и ведомств вменена персональная ответственность за грамотное осуществление расходования государственных средств перед казначейством. Руководители финансовых органов не имеют права вето, но могут вносить свои неблагоприятные мнения в отношении вынесенных главами министерств и ведомств распоряжений.
Опыт Англии был применён в США, Японии и в других развитых странах.
Представляет интерес система осуществления текущего контроля на различных уровня осуществления бюджетных расходов, разработанная и внедрённая в Бельгии. Так, сотрудники Государственного казначейства Бельгии, являющегося структурным подразделением министерства финансов страны, приписаны к каждому отделению Национального банка Бельгии, осуществляя при этом текущий контроль исполнения государственного бюджета. Помимо этого, реализация текущего контроля вменена в обязанность Счётной палаты Бельгии, при этом в рамках этого контроля проверялись наиболее существенные статьи расходов.
Для внедрения предварительного контроля в Бельгии образовываются контрольные ведомства с государственными финансовыми контролёрами. Ключевой задачей финансового контролёра является осуществление предварительных проверок всех заключаемых органами правительства договоров и контрактов, которые могут впоследствии обусловить государственные расходы.
Финансовые контролёры в Бельгии изначально осуществляли свою деятельность в рамках Министерства финансов, но впоследствии для снижения влияния Министра на проводимые ими мероприятия, были включены в состав Счётной палаты страны. Надо отметить, что опыт Бельгии, полученный с учётом специфики страны, мало применим в крупных странах, и в государствах, в которых к кассовому обслуживанию бюджета привлекается не только национальный банк.
Достоинство казначейского механизма организации предварительного и текущего контроля за исполнением бюджета предопределяют его широкое распространение в государствах с казначейским механизмом осуществления государственных расходов. В государствах же с банковским механизмом, основные акценты делаются на осуществлении последующего контроля. В государствах с казначейским механизмом делается акцент на текущий контроль, а в более крупных странах и на предварительный, которые проводится непосредственно казначейством. Государства с банковским механизмом кассового исполнения бюджета реализуют текущий контроль только на высших уровнях осуществления бюджетных расходов, при этом этот контроль может проводиться и законодательными и исполнительными органами.
В таблице 1 приведены результаты типологии моделей казначейского исполнения бюджетов в разных странах мира, избранных ими исходя из целого ряда предпосылок, главной из которых является оптимизация исполнения функций предварительного и текущего контроля исполнения бюджетов. Специфика данной типологии состоит в конкретизации принципов реализации контроля, функций казначейских органов, исполняемых на основе различающихся подходов.
Таблица 1 – Типология казначейских моделей исполнения бюджетов в странах мира с разным государственным устройством [6, с.106]
Страна |
Модель |
Принципы, функции, характерные черты |
Россия | Казначейское
исполнение бюджетов
|
Имел место переход от банковской к казначейской модели исполнения бюджетов. Функции казначейских органов основаны на принципах единства фонда государственных финансов и их кассы, что проявляется в том, что вся совокупность поступлений в бюджетную систему государства, а также расходование этих поступлений, формируемых посредством единых счетов, подлежат учёту в едином государственном органе – Федеральном казначействе. Этот орган представляет интересы государства и под постоянным надзором которого находится движение государственных финансов. |
Великобритания | Модель,
основанная на комбинации функций казначейства и банковской системы |
Функции предварительного и текущего контроля делегированы Главному контролеру и Министерству финансов, в рамках которого создано Управление главного плательщика. Вслед за казначейским поручением Английский банк переводит бюджетные средства на счет главного плательщика. Руководителям финансовых органов, министерств и ведомств вменена персональная ответственность за правомерное расходование государственных средств перед казначейством. Отличительным принципом является принцип потенциального участия Канцлера казначейства на выработку денежной политики в государстве. |
Франция | Модель,
основанная на разделении функций текущего контроля между казна-чейством и финансовыми контролерами |
Предварительный контроль бюджетных расходов осуществляют финансовые контролеры. В процессе исполнения бюджетов они имеют право блокировки расходов. Они же осуществляют контроль санкционирования расходов. Органы казначейства проводят независимые проверки расходных документов, существует должность Главного казначея. В основе деятельности лежат принципы: выборочного контроля операций, связанных с наиболее высоким риском; официального консультирования получателей бюджетных средств, местных органов власти по вопросам организации исполнения бюджетов, применения законодательства |
Бельгия | Интеграция
казначейской структуры и структуры Национального банка |
Сотрудники Государственного казначейства (оно является структурным подразделением Минфина Бельгии) одновременно выступают сотрудниками отделений Национального банка Бельгии. Счетная палата также осуществляет текущий контроль по проверке наиболее существенных статей расходов. Контрольные ведомства и финансовые контролеры уполномочены на проведение предварительного контроля на этапах заключения контрактов государственными органами, составляющих основу бюджетных расходов. Принципы предварительного и текущего бюджетного контроля призваны обеспечить не только целевой характер, но и эффективность расходования средств |
Отдельные элементы зарубежного опыта могут найти практическое применение в деятельности органов Федерального казначейства, в частности, опыт Франции, где получил развитие метод выборочного текущего контроля операций с бюджетными средствами, прямого консалтинга субъектов, осваивающих бюджетные средства, по вопросам применения правовых норм и соблюдения бюджетной дисциплины [7,с. 22].
В заключение отметим, что сравнительный анализ устройства финансово-бюджетного контроля зарубежных стран, позволяет сделать вывод о том, что развитие финансового контроля за исполнением государственного бюджета в России целесообразно осуществлять в рамках наиболее успешных практик организации финансового контроля зарубежных стран. При этом, определённое их совершенствование является неотъемлемым условием, важно также сохранение некоторых специфических черт, отражающих национальные особенности бюджетного процесса в России.
Библиографический список
- Просалова В.С. Вопросы эффективности расходов Федерального бюджета/В.С.Просалова, Л.В.Зудина // Сборник научных статей по итогам Международной научно- практической конференции.Санкт-Петербург,27-28 февраля 2014г.- Санкт- Петербург: ООО «Редакционно- издательский центр «КУЛЬТ- ИНФОРМ- ПРЕСС»,2014.-с.68-72.
- Самсонова И.А. Оценка эффективности государственного валютного контроля / И.А.Самсонова, К.А.Корниенко // Территория новых возможностей. Вестник Владивостокского государственного университета экономики и сервиса.- 2012. –№ 1-с.113-119.
- Бюджетный процесс в зарубежных государствах. Отв. Ред. Тимошенко И. Г., М., 1996. – 146 с.
- Кулиев Р. П. Мировой опыт по организации контроля законности исполнения государственного бюджета // Власть. – 2009. – № 3. – С. 132-135.
- Соломко И.М. Организация бюджетного процесса. – М: Кнорус, 2014. – 285 с.
- Ляхова Н.И., Понкратова И.А., Полищук Н.В. Управление бюджетным процессом муниципального образования: Монография. – М.: ТНТ, 2012. – 298 с.
- Просалова В.С. Теоретические основы понятия «Стратегия» / В.С.Просалова// Современные тенденции в экономике и управлении: Новый взгляд.- 2011.- № 7.- С.19-23.