УДК 34

К ВОПРОСУ ОБ ОПЫТЕ РЕАЛИЗАЦИИ ТРАНСПОРТНОЙ РЕФОРМЫ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 13.07.2015 Г. № 220-ФЗ «ОБ ОРГАНИЗАЦИИ РЕГУЛЯРНЫХ ПЕРЕВОЗОК ПАССАЖИРОВ И БАГАЖА АВТОМОБИЛЬНЫМ ТРАНСПОРТОМ И ГОРОДСКИМ НАЗЕМНЫМ ЭЛЕКТРИЧЕСКИМ ТРАНСПОРТОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Скиба Сергей Александрович
Уральский институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
магистр группы Ю-132 юридического факультета

Аннотация
Разработка комплексного документа, регулирующего вопросы организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации, стала важным шагом на пути создания эффективной системы правового регулирования национального транспортного комплекса. В статье рассмотрены ключевые проблемы правоприменительной практики вступления в силу Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Ключевые слова: , , , , , ,


Рубрика: 12.00.00 ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Скиба С.А. К вопросу об опыте реализации транспортной реформы на муниципальном уровне: проблемы правоприменительной практики вступления в силу Федерального закона от 13.07.2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Современные научные исследования и инновации. 2019. № 5 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2019/05/89338 (дата обращения: 24.05.2019).

Принятие Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №220-ФЗ, Закон) является значительным шагом в развитии правовой системы регулирования транспортного комплекса России. Законом впервые установлены единые принципы правового регулирования перевозок как по межрегиональным, так и по межмуниципальным и муниципальным маршрутам. В то же время реализация отдельных положений нормативного акта стало причиной возникновения ряда проблем прикладного характера в переходном и текущем периодах.

В части определения особенностей организации муниципального управления в результате принятия Федерального закона №220-ФЗ следует указать на значительное расширение спектра полномочий органов местного самоуправления. С 11 января 2016 года к таковым отнесено установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок; ведение реестров муниципальных маршрутов; установление регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, а также иные полномочия.

В частности, органы местного самоуправления обязаны определить порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок; установить муниципальные маршруты регулярных перевозок; обеспечить заключение муниципальных контрактов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Наряду с маршрутами регулярных перевозок органы местного самоуправления устанавливают смежные муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. Право осуществления таких перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок и картами соответствующего маршрута, выдаваемыми органами местного самоуправления, установившими данные маршруты. Выдача свидетельств и карт осуществляется по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок, за исключением установленных Федеральным законом № 223-ФЗ случаев.

Фактически мониторинг правоприменения законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения в сфере перевозки пассажиров, представленный Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 2016 году позволил выделить следующие основные проблемы:

  • не включение в соответствующие реестры маршрутов, сведения о которых перевозчики не успели подать в 30-дневный срок после вступления в силу статью 39 Федерального закона № 220-ФЗ, и произвольное закрытие маршрутов в течение действия переходного периода [9];
  • необоснованное отнесение включенных в Реестр маршрутов к регулярным перевозкам по регулируемым тарифам, в то время как фактически они не соответствовали установленным критериям регулярных перевозок по регулируемым тарифам – государственные или муниципальные контракты с перевозчиками не заключались, по большинству межмуниципальным маршрутам тарифы уполномоченными органами не были утверждены [11];
  • неисполнение требования ч. 2 ст. 18 Федерального закона № 223-ФЗ об уведомлении всех заинтересованных лиц о принятии решения о смене вида межмуниципальных маршрутов путем включения соответствующих изменений в Документ планирования регулярных перевозок за 180 дней до дня вступления его в силу [11];
  • в 28% субъектов Российской Федерации не были приняты нормативные правовые акты о порядке установления, изменения и отмены маршрутов [3];
  • в ряде субъектов Российской Федерации в реестры были включены маршруты регулярных перевозок, осуществляемые по регулируемым тарифам, в то время как перевозчики не получали ни субсидий, ни дотаций из бюджетов, но перевозили пассажиров по фиксированным тарифам [3];
  • в субъектах Российской Федерации действуют различные требования к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам [3].

Анализ более поздних результатов мониторинга реализации положений рассматриваемого Закона, озвученных в ходе заседания коллегии Минтранса России 31 января 2018 года, позволяет сделать вывод о сохранении проблем в области правоприменительной практики осуществления перевозок пассажиров без свидетельства и карт маршрута.

Так, в ходе заседания было указано, что «в реестр межрегиональных маршрутов регулярных перевозок включены сведения о 3766 маршрутах. Большая часть таких маршрутов была открыта до принятия Федерального закона № 220-ФЗ и была перенесена в новый реестр в рамках «переходного» периода, т.е. «автоматически»» [9]. Вместе с тем, «на 2332 (62% от внесенных в реестр) маршрута свидетельства и карты не оформлены по причине отсутствия одного или нескольких остановочных пунктов в федеральном реестре остановочных пунктов» [9].

Существенные трудности при реализации положений закона возникли и в ходе определения перечня требований к перевозкам по нерегулируемым тарифам. Отсутствие продолжительного урегулирования представленной области взаимоотношений стало возможностью для формирования неравноправных условий, возникновения административных барьеров для перевозчиков. Фактически ситуация была урегулирована лишь в результате принятия в конце 2017 года Федерального закона № 480-ФЗ, определившего характеристики транспортного средства, влияющие на качество перевозок, а также отдельные существенные обязанности перевозчика, в том числе, в части обеспечения исправной работы установленных в транспортном средстве оборудования для перевозок пассажиров из числа инвалидов, системы контроля температуры воздуха, электронного информационного табло, оборудования для безналичной оплаты проезда [5]

Значительные проблемы возникли при реализации положений о заключении государственных или муниципальных контрактов.

До июля 2018 года законодательной базой для определения начальной (максимальной) цены контракта служили:

  • Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
  • приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 г. № 567 «Об утверждении методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»;
  • локальные правовые акты: нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Обзор данных из Единой информационной системы в сфере закупок [3] позволяет сделать вывод, что с принятием Федерального закона №220-ФЗ при определении начальной максимальной цены контракта в ходе проведения конкурсов на организацию автоперевозок прослеживалась тенденция установления органами государственной власти и органами местного самоуправления начальной нулевой цены. По экспертным оценкам, такое положение «ставило перевозчиков на грань выживания» [9].

В то же время противоречие возникало в ходе организации административных процедур. Проблемы организации торгов на право организации пассажирских перевозок получили значительную огласку в Архангельской области: «Абсурдность ситуации представители власти объясняли просто: денег в бюджете на выплаты перевозчикам не заложено. И даже если установить начальную цену в 10 рублей, юридически провести это отдельной статьей без пересмотра бюджета невозможно. Более того, предприниматели сами отказываются называть сумму, за которую они готовы возить людей (сбор коммерческих предложений используется для определения НМЦК)» [1].

Кроме того, в соответствии с положениями Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» одним из основных критериев отбора является сниженная цена контракта [6]. Вместе с тем, до принятия Федерального закона №220-ФЗ при проведении конкурсных процедур цена контракта являлась фиксированной величиной, и перевозчики соревновались только по качественным характеристикам подвижного состава.

Продолжительный период отсутствия единых методических пояснений по вопросам формирования начальной (максимальной) цены контракта стал причиной ее чрезмерного занижения со стороны недобросовестных перевозчиков, что фактически поставило под угрозу реализацию прямых полномочий органов местного самоуправления по предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения [8]. Примерами могут служить дела «копеечные дела» в Архангельске [1], в результате заключения контрактов на указанную сумму наблюдалось неисполнение заявленных требований.

Частичное решение указанных проблем позволило обеспечить утверждение приказом Минтранса России от 8 декабря 2017 г. № 513 Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом [7]. Указанный нормативный правовый акт обеспечил формирование прозрачных экономических основы взаимоотношений между органами власти и перевозчиками. Вместе с тем, разработка документа позволила учесть специфику осуществления закупок в сфере регулярных перевозок пассажиров и их багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Следует также указать на то, что распоряжением Минтранса России от 15 декабря 2017 г. № НА-229-р утверждена Методика определения начальной (максимальной) цены контракта [10].

Обобщение результатов правоприменительной практики вступления в силу Федерального закона № 220-ФЗ позволяет сделать вывод, что в текущем периоде актуальными остаются вопросы организации работы с реестром межрегиональных маршрутов регулярных перевозок: промедления отдельных региональных органов власти, несмотря на неоднократное акцентирование внимание на указанную проблему федеральным центром, не позволяет создать правовые условия для осуществления компаниями-перевозчиками своей деятельности.

Во многих регионах возникла абсурдная ситуация: например, в городе Кстово Нижегородской области с населением около 70 тыс. человек ни один остановочный пункт не внесен в федеральный перечень, а значит, межрегиональные маршруты с остановкой в городе считаются нелегальными. При этом по данным Ространснадзора, на февраль 2019 года федеральный реестр включал 3925 маршрутов, из них оформлены свидетельства и карты лишь на 2053 [13].

Проблемными остаются вопросы обеспечения качества предоставляемых перевозчиками услуг, осуществления эффективных форм контроля и создания конкретных механизмов воздействия на них в случае нарушения установленных требований. В этом отношении интересной является практика города Орел, где с 1 апреля 2019 года практикуется заключение договоров на транспортное обслуживание муниципальных маршрутов, в которых указано, что «расторжение с недобросовестными перевозчиками будет инициироваться после игнорирования двух замечаний. Речь идет о культуре водителей, несоблюдении графиков движения транспорта, нарушении правил дорожного движения и пр.» [2].

Таким образом, разработка комплексного документа, регулирующего вопросы организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации, стала важным шагом на пути создания эффективной системы правового регулирования национального транспортного комплекса, формирующим, прежде всего, более эффективную модель управления муниципальным транспортом. Вместе с тем, при реализации положений Федерального закона №220-ФЗ столкнулось с рядом трудностей недостаточного нормативного-правового и методического обеспечения процесса, направленного на реализации прикладных вопросов управления в рассматриваемой сфере.

В текущем периоде сохраняются проблемы организационного характера, наблюдаются существенные административные барьеры по реализации отдельных функций на региональном уровне, в соответствии с чем требуется также усиление качества администрирования процессов перехода к новой модели из федерального центра. Ключевыми остаются задачи по обеспечению требований к качеству предоставляемых услуг, необходимым видится формирование новых правовых механизмов защиты заказчиков в лице органов местного самоуправления для обеспечения реализации ими свои полномочий.

Поделиться в соц. сетях

0

Библиографический список
  1. «А торговать-то нечем!» Реформа пассажирских перевозок дала пробуксовку // Официальный сайт газеты «БИЗНЕС-КЛАСС экспресс» [Электронный ресурс]. URL: https://bclass.ru/vlast/biznes_i_vlast/a-torgovat-to-nechem-reforma-passazhirskikh-perevozok-v-arkhangelske-dala-probuksovku/ (дата обращения: 02.05.2019).
  2. Для расторжения контракта с перевозчиками достаточно двух замечаний // Новости транспорта Орловской области [Электронный ресурс]. URL: http://orel-transport.ru/news.php (дата обращения: 03.05.2019).
  3. Единая информационная система в сфере закупок [Электронный ресурс]. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения: 02.05.2019).
  4. Интерес – общий, подходы – разные: Как в регионах реализуются положения Федерального закона № 220 // Объединение автопассажирских перевозчиков [Электронный ресурс]. URL: http://www.oapr.ru/news/interes-obshhij-podxodyi-raznyie (дата обращения: 01.05.2019).
  5. О внесении изменений в Федеральный закон «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. № 480-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2018. № 1 (часть I). Ст. 64.
  6. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14. Ст. 1652.
  7. О Порядке определения начальной (максимальной) цены контракта, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом: Приказ Минтранса России от 08 декабря 2017 г. № 513 (Зарегистрировано в Минюсте России 28 декабря 2017 г. № 49537).
  8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
  9. Об организации регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в Российской Федерации // Автомобильный транспорт. 2018. № 02. С. 5-12.
  10. Об утверждении Методики определения начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого с поставщиком (в том числе с единственным), при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом: Распоряжение Минтранса России от 15 декабря 2017 г. № НА-229-р
  11. Прокуратура выявила нарушения законодательства об организации регулярных перевозок автомобильным транспортом на территории Пермского края [Электронный ресурс]. URL: https://procrf.ru/news/457654-prokuratura-vyiyavila-narusheniya-zakonodatelstva.html (дата обращения: 01.05.2019).
  12. Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области по делу № ФКС 18/191 о нарушении законодательства о контрактной системе 31 мая 2018 года [Электронный ресурс]. URL: https://profas.expert/doc/bicdabjc16e (дата обращения: 03.05.2019).
  13. Сообщение отравлено: регионы могут лишиться автобусных перевозок. Тысячи маршрутов по всей стране стали нелегальными из-за бюрократии // ИЗВЕСТИЯ. 6 февраля 2019 [Электронный ресурс]. URL: https://iz.ru/839270/aleksandr-volobuev-anzhelina-grigorian/
    soobshchenie-otravleno-regiony-mogut-lishitsia-avtobusnykh-perevozok (дата обращения: 03.05.2019).


Количество просмотров публикации: Please wait

Все статьи автора «Скиба Сергей Александрович»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться:
  • Регистрация