УДК 34

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ БЮДЖЕТА СУБЪЕКТА РФ И ЕГО ДОХОДОВ

Кашироков Шихарби Анатольевич
Высшая школа государственного администрирования МГУ им. Ломоносова

Аннотация
Обеспечение финансовой самостоятельности субъектов Федерации относится к числу трудноразрешимых проблем как отечественного, так и зарубежного бюджетного права. Зачастую автономное формирование доходных источников региональных бюджетов прямо либо косвенно гарантируется нормами конституций и (или) законодательства федеративных государств.

Ключевые слова: , , , , , ,


Рубрика: 12.00.00 ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Кашироков Ш.А. Правовой режим бюджета субъекта РФ и его доходов // Современные научные исследования и инновации. 2018. № 4 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2018/04/86307 (дата обращения: 13.04.2018).

Самостоятельность бюджетов, предусмотренная в ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, обеспечивает публично-правовым образованиям весьма ограниченную свободу в формировании бюджетных доходов. В частности, право на собственные налоговые доходы закреплено статьей 31 БК РФ как право устанавливать согласно налоговому законодательству Российской Федерации налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующий бюджет. Следовательно, принцип самостоятельности бюджетов гарантирует всякому публично-правовому образованию не определенный объем налоговых доходов, а лишь саму возможность иметь их.

По буквальному смыслу статьи 31 БК РФ право на собственные налоговые доходы реализуется путем установления налогов и сборов на основании налогового законодательства России. Последнее в силу ст. 1 Налогового кодекса Российской Федерации состоит из собственно Налогового кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Получается, что именно к полномочиям федерального законодателя относится закрепление пределов осуществления права на налоговые доходы и первичное распределение налоговых доходов между бюджетами всех публично-правовых образований в составе России.

Доходы региональных бюджетов составляют центральное звено региональных публичных доходов.

Ю.В. Арбатской доходы бюджета определяются как отношения по распределению и перераспределению уполномоченными субъектами в строго установленных законодательством РФ, субъектов РФ, актами местного самоуправления формах части национального дохода в бюджет с целью создания финансовой базы, необходимой для решения стоящих перед РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями задач.

Подчеркивается поступление доходов в собственность публично-правовых образований. Так, Н.Ю. Чуловский определяет доходы бюджета как поступающие в собственность государства и муниципальных образований денежные средства, необходимые для эффективного осуществления государством и муниципальными образованиями возложенных на них социальных, экономических и иных функций.

Отражаются в литературе такие признаки бюджетного дохода, как безвозмездность и безвозвратность. Например, О.В. Болтиновой доходы бюджета определяются как “структурная часть бюджета, предусматривающая источники поступления платежей в основной фонд денежных средств – бюджет – на безвозвратной и безвозмездной основе согласно бюджетной классификации РФ”.

Содержится легальное определение и в ст. 6 БК РФ, которое зачастую дублируется в литературе. Анализируя легальное определение, отметим, что некоторыми авторами критикуется указание в легальном определении на то, что доходами бюджета считаются поступающие в бюджет денежные средства. Так, по мнению И.А. Гуляева, “из определения вытекает, что, если даже денежные средства были направлены в бюджет, но не поступили на его единый счет, они все равно считаются его доходом, поскольку законодатель употребляет именно слово “поступающие”, а не “поступившие”, в то время как бюджетными доходами необходимо признавать только те средства, которые уже находятся на едином счете бюджета”. Если принять данную точку зрения, то получается, что денежные средства можно признать доходом только после их фактического поступления на бюджетный счет.

Таким образом, бюджетные доходы субъектов РФ можно определить с материальной точки зрения как дефицитные денежные средства, поступающие в процессе распределения (перераспределения) национального дохода безвозмездно и безвозвратно в региональные бюджетные фонды (бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных внебюджетных фондов), а с правовой точки зрения как урегулированные нормами бюджетного права распределительные отношения, возникающие в процессе формирования региональных бюджетных фондов.

Вместе с тем, отметим, что вопросы распределения доходных источников между бюджетами публично-правовых образований в составе Российской Федерации не получили содержательной конституционной регламентации.

По смыслу Конституции РФ федеральный законодатель обладает достаточно широкой дискрецией в этой сфере. Как указал Конституционный Суд России, “федеральный законодатель уполномочен не только разграничивать налоги на федеральные, региональные и местные, но и осуществлять распределение доходов, поступающих от налогов, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации”.

Так, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 22 июня 2009 года N 10-П поскольку налоговое регулирование направлено на реализацию конституционных функций государства в целом, федеральный законодатель уполномочен не только разграничивать налоги на федеральные, региональные и местные, но и осуществлять распределение доходов, поступающих от налогов, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Данный вывод соотносится с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно – они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов (Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П).

Следовательно, федеральный законодатель вправе использовать налогообложение также в целях бюджетного регулирования.

В отличие от России, многие зарубежные федеративные государства при формировании бюджетных доходов связаны конституционными требованиями. Довольно подробно регламентируют финансовые вопросы статьи 126 – 135 Конституции Швейцарии, статьи 104а – 115 Основного закона ФРГ (между прочим, принцип самостоятельности федерального и региональных бюджетов прямо закреплен статьей 109 Основного закона ФРГ), статьи 91 – 92, 102 – 126 канадского Конституционного акта 1867 года, статьи 81 – 105а Конституции Австралийского Союза.

И Конституцией Швейцарии, и Основным законом ФРГ, и канадским Конституционным актом 1867 года, и Конституцией Австралийского Союза определены федеральные и региональные полномочия по установлению налогов и получению доходов от них. Подобные конституционные нормы призваны гарантировать бюджетную самостоятельность как всей федерации, так и ее субъектов.

Что же касается Конституции РФ, то в ней нет норм, которые бы четко разграничивали налоговые полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами. Строго говоря, отсутствие таких норм нарушает имущественные интересы субъектов Российской Федерации, хотя и обеспечивает правовому регулированию публичных финансовых отношений в России определенную гибкость и позволяет федеральному законодателю быстро реагировать на меняющиеся экономические условия, расширяя или сужая сферу налоговой компетенции регионов.

Итак, для всех федераций в той или иной степени характерно фискальное доминирование федеральных властей над региональными. Оно обусловлено разными причинами, и к наиболее важным из них в конечном счете относятся следующие:

- необходимость поддержания государственной целостности (слишком большая региональная финансовая свобода способствует усилению центробежных тенденций в федерации, увеличивает риск распада федеративного государства);

- решение федеральными властями общегосударственных задач (в частности, обеспечение обороны страны и безопасности государства сопряжено с большими расходами федерального бюджета и, следовательно, требует сравнительно высоких доходов);

- неравномерное размещение производительных сил на территории федерации (из-за него возникает экономическое неравенство субъектов федерации, вызывающее необходимость перераспределения бюджетных доходов, которое может обеспечиваться только федеральными властями, а не региональными или местными).

Вместе с тем, рассматривая правовой режим бюджета субъекта РФ, считаем необходимым отметить экономическое неравенство субъектов Российской Федерации и низкие собственные доходы большинства региональных бюджетов. Так, согласно  Приказу Минфина России от 15.11.2017 N 1029 “Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями пункта 5 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации” утверждены на 2018 год:

- перечень субъектов Российской Федерации, не являющихся в 2018 году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, согласно приложению;

- перечень субъектов Российской Федерации, являющихся в 2018 году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, согласно приложению;

- перечень субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, согласно приложению;

-перечень субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, согласно приложению;

- перечень субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, согласно приложению.

Согласно пункту 4 статьи 131 БК РФ, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Таким образом, между субъектами Федерации существует значительное экономическое неравенство. Причем бедные регионы по своей численности во много раз превосходят число богатых.

Налоговый кодекс РФ наделяет субъекты Российской Федерации очень узкими налоговыми полномочиями, объем которых нужно оценивать скорее как “отсутствие у публичных субъектов (за исключением самой Федерации) собственной налоговой компетенции”.

Во-вторых, действующее правовое регулирование порождает иждивенческие настроения среди российских регионов. Согласно статье 56 БК РФ, все субъекты Федерации получают в свои бюджеты отчисления доходов от федеральных налогов. Кроме того, большинству субъектов предоставляются трансферты из федерального бюджета – упоминавшиеся выше дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

В-третьих, тенденции к укреплению централизации можно обнаружить в практике российского Конституционного Суда, который в любых спорных ситуациях дает толкование, направленное на расширение налоговой компетенции Российской Федерации за счет сужения соответствующих полномочий регионов.

В завершение отметим, что таким образом, на сегодняшний день проблема низких собственных доходов региональных бюджетов в Российской Федерации не решена: большая часть субъектов Федерации получают трансферты из федерального бюджета и фактически не обладают самостоятельностью в формировании доходов своих бюджетов. Конечно, это не нарушает нормы статьи 31 БК РФ, если толковать их буквально, поскольку они обеспечивают всякому публично-правовому образованию лишь саму возможность иметь налоговые доходы, но не определенный объем доходов. Однако такая номинальная (фиктивная) бюджетная самостоятельность плохо согласуется с экономическим смыслом принципа самостоятельности бюджетов.

Поделиться в соц. сетях

0

Библиографический список
  1. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 19.02.2018) // Собрание законодательства РФ. N 31. 1998. Ст. 3824.
  2. Седельникова Р.И. К вопросу о праве собственности на местный бюджет в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 9 (58). Сентябрь. С. 75.
  3. Арбатская Ю.В. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации: правовые аспекты: Дис. … канд. юрид. наук. Иркутск, 2003. С. 60.
  4. Чуловский К.Ю. Правовое регулирование доходов местных бюджетов: Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 22.
  5. Болтинова О.В. Бюджетное право. М., 2013. С. 75.
  6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
  7. Кучеров И.И. Бюджетное право России. М., 2002. С. 76.
  8. Гуляев И.А. К вопросу о дефиниции “доходы бюджета” // Финансовое право. 2014. N 4. С. 45.
  9. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
  10. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2009 года N 10-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. N 4. Абзац 5 п. 2.
  11. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П // Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.
  12. Приказ Минфина России от 15.11.2017 N 1029 “Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями пункта 5 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации” // СПС «Консультант Плюс».
  13. Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Изд-во юрид. факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 20.


Количество просмотров публикации: Please wait

Все статьи автора «Кашироков Шихарби Анатольевич»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: