УДК 347.471.01

ОБ ОБЩЕСТВЕННОМ (ГРАЖДАНСКОМ) КОНТРОЛЕ И ЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ КОНЦЕПЦИИ В РОССИИ

Феталиев Альберт Исадинович
НИУ "Высшая школа экономики"
магистрант факультета права стажер-исследователь Научно-учебной лаборатории междисциплинарных исследований некоммерческого сектора

Аннотация
В работе проанализирована сущность института общественного контроля на современном этапе, его основные отличия от контроля государственного. На основе изучения действующей федеральной нормативно-правовой базы рассмотрена и дана критическая оценка законодательной концепции института общественного контроля в РФ. Методологически институт характеризуется как динамическая, функциональная составляющая гражданского общества не предполагающий детального регулирования законом. Сформулированы два предложения по юридической технике базового ФЗ «Об общественном контроле в РФ» от 21 июля 2014 года.

Ключевые слова: государственный контроль, гражданское общество, законодательная концепция., общественный контроль


THE PUBLIC (CIVIL) CONTROL AND ITS LEGAL CONCEPT IN RUSSIA

Fetaliev Albert Isadinovich
National Research University "Higher School of Economics"
postgraduate student of the Law department Research assistant of the Research and Educational Laboratory for Interdisciplinary Studies in Non-Commercial Sector

Abstract
In the article the essence of the institute of public (social) control on the modern stage and its basic differences from the state control are analyzed. The critical view of legislative conception of the institute of public (social) control in Russia is given on the basis of research of the current federal law. An institute methodologically is characterized as a dynamic, functional constituent of civil society shutting out the all-embracing detailed settlement by the law. The proposal are drafted out on the legal technique of the framework law "The social control in Russia" by 21th July, 2014.

Рубрика: 12.00.00 ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Феталиев А.И. Об общественном (гражданском) контроле и его законодательной концепции в России // Современные научные исследования и инновации. 2015. № 1. Ч. 3 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2015/01/45812 (дата обращения: 04.06.2017).

С возникновением государства и переходом широкого круга «общественных дел» в сферу его естественной компетенции общество не перестает быть самостоятельной субстанцией, оно полноправно выбирать способы и формы взаимодействия с государством.[1] Реализация такой  социальной парадигмы достигается посредством института общественного контроля. О его значение для самого государства писал Гегель: «государство…совершенное воплощение разума в жизни человечества», злоупотребления которого, однако, невозможно предотвратить «без наделения контрольными правами общин и корпораций»[2].

Общественный контроль – понятие многогранное, изучается широким комплексом гуманитарных наук: политологией, социологией, юриспруденцией, социальной психологией и др. Каждая из этих наук использует и раскрывает его исходя из тех задач, которые стоят перед ней, используя свою методологию и опыт. В действующей нормативно-правовой базе, также широко применяется термин общественный контроль: это около 30 нормативно-правовых актов федерального уровня содержащих статьи, непосредственно регламентирующие такие отношения. Легальное его определение впервые дано в ст. 4 ФЗ от 21 июля 2014 г. “Об основах общественного контроля в Российской Федерации”, согласно которому: «общественный контроль – это деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений»[3]. Сформулированное законодателем телеологическое определение общественного контроля не раскрывает полностью его содержания, однако указывает на концепцию конструирования данного конституционно-правового института. Прежде чем перейти к рассмотрению сущности общественного контроля и его законодательной концепции в РФ, остановимся на двух деталях касающихся юридической техники указанного нормативно-правового акта.

Прежде всего, о формулировке института. В Законе, как указано, используется термин общественный, а не гражданский контроль, последний же представляется более точным, по следующим соображениям:

-  используя его мы можем не уточнять, что является объектом контроля: гражданское значит, в определенном смысле, противостоящее государственному – ведь гражданство – это качественно отличная от иных видов политико-правовая связь человека именно с государством. Тогда как, термин  «общественный контроль», без указания своего объекта, вызывает иные коннотации. Будучи не собственно юридическим понятием, оно широко используется другими отраслями знания[4]. В этом контексте упомянем и об обозначении явления, с которым институт общественного контроля соотносится как часть и целое, как элемент и система – гражданское общество;

- дополним лексикологические рассуждения собственно юридическими: контроль, по действующему законодательству, осуществляют только граждане РФ и организации, членами которых могут быть также только граждане РФ – общественные палаты, общественные советы[5] – но не все члены общества;

- понятие «гражданский контроль» имеет более устоявшийся и развитый академический бэкграунд, его исследованию посвящено большое количество работ[6].

В части 3, статьи 11 указанного Закона приводится определение понятия «личная заинтересованность» субъекта общественного контроля грамматическое толкование которого  формально предоставляет возможность правоприменителю объявлять лично заинтересованным любого общественного эксперта и общественного инспектора: под ней понимается «возможность получения доходов в виде денег, ценностей, другого имущества, имущественных прав, услуг для себя или для третьих лиц» (без конкретизации каких именно). Третьим лицом может быть любое юридическое и физическое лицо. Ясно, что законодатель подразумевает под термином «третье лицо» субъекта связанного, аффилированного с субъектом общественного контроля, ситуацию личной заинтересованности приводящей к конфликту интересов. Однако, очевидно и то, что языковые, текстуальные правила юридической техники требуют четкости, полноты и однозначности законодательных формулировок, особенно в базовых нормативно-правовых актах. Более удачной представляется следующее определение: …возможность получения доходов, вещей (вещь – по смыслу п. 2 ст. 128 ГК РФ) или услуг для общественного эксперта, инспектора, иного лица привлекаемого субъектом общественного контроля, членов его семьи или лиц состоящих с ним в близком родстве или свойстве, а также для физических лиц или организаций, с которыми он связан финансовыми или иными обязательствами.

Современная теория общественного контроля исходит из того, что его субъектами являются институты гражданского общества, которым свойственно доминирование самоорганизационного начала, а его назначение – в непосредственном и максимально широком участии граждан в принятии управленческих решений, наблюдении за ходом их реализации и принятии инфорсирующих (от англ. enforcement – обеспечивать исполнение; принуждать) мер при их невыполнении. Немецкий политолог Ю. Хабермас указывал на то, что институты гражданского общества начали возникать в клубах, салонах, кофейнях Лондона, Парижа и других европейских городов, где велись дискуссии на политические темы, публичные дебаты.[7] Источником действенности, фундаментом общественного контроля, который, как указано, осуществляется исключительно структурами гражданского общества, является общественный авторитет и доверие. Они должны носить перманентный характер, приобретаться и теряться без формальных процедур, в отличие от механизмов легитимации власти в демократическом государстве (официальное объявление о победе на выборах, присяга и др.). Какой практический вывод может быть сделан из последнего рассуждения? Система общественного контроля имманентно уже сама включает в себя элементы контроля: поддерживаемые общественным авторитетом и мнением субъекты общественного контроля теряют власть в ситуации неэффективности или чрезмерной «эффективности» – узурпации без дополнительных процедур.

Концепция общественного контроля, заложенная в законодательстве РФ, при которой создается законодательная основа, инициирующая его возникновение и институциализацию, а не наоборот, когда он формируется естественно, стихийно, силами гражданского общества, после чего санкционируется государством, может свидетельствовать о приверженности российских властей идеи построения гражданского общества «сверху». Ясно, что в создании эффективных политических институтов нельзя полагаться только на процессы самоорганизации. Им свойственна асимметрия, которая складывается в зависимости от превалирующих потребностей в обществе. Эта асимметрия приводит к разнице в темпах динамики различных сфер социальной жизни, например превалированию экономической сферы и одновременному отставанию социальной и политической.[8] В этих условиях наиболее прогрессивным сценарием, может быть создание условий для развития отношений и институтов, но не создание самих отношений и институтов.

По действующему федеральному законодательству, субъектам РФ необходимо принять собственные законы, уточняющие и приспосабливающие к местным условиям модель общественного контроля заложенную в нем. Российское гражданское общество дифференцировано в региональном измерении. Признаками этого являются не только численный состав негосударственных некоммерческих организаций в отдельных субъектах РФ, качественные показатели их работы, но и развитость положительных установок среди населения на доверие, солидарность, ответственность, готовность объединяться с другими людьми для каких-либо совместных действий, если их идеи и интересы совпадают.[9] Поэтому региональные подходы могут иметь существенные отличия в регулировании вопросов инициирования проведения мероприятий общественного контроля, юридической и социальной значимости его итогов, процессуальных аспектов и др.

Если подойти с позиции философии права, более широко и обобщенно, не ограничиваясь активностью  формализованных структур, которые указаны в законодательстве РФ, общественный контроль представляет собой соответствующую конституционно-правовым ценностям государства совокупную деятельность субъектов гражданского общества, по воздействию на политику государственной управленческой системы, в целях обеспечения соответствия последней их представлениям о справедливости, благе и способах их достижения.

Советскому периоду известен Закон от 30.11.1979 г. «О народном контроле в СССР», статья 9 которого во многом воспроизводится в действующей редакции нормативно-правового акта регулирующего аналогичный конституционно-правовой институт. Речь идет о части 2, статьи 2 ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» выводящего из сферы контроля (по данному Закону) органы государственной безопасности, правоохранительные и оборонные органы, др. В указанных нормативно-правовых актах и  доктриной государства и права общественный контроль противопоставляется видам и формам иного контроля – государственного (президентский, судебный, валютный, финансово-бюджетный и др.). Действительно, они имеют существенные отличия. Выделим некоторые их особенности:

- по субъектному составу: государственный контроль правомочны осуществлять публично-правовые органы и организации; общественный – институты гражданского общества;

- по типу правового регулирования: государственному контролю свойственен разрешительный тип («запрещено всё то, что прямо не разрешено»), общественному – общедозволительный («разрешено всё то, что прямо не запрещено»);

-  по формам контрольных мероприятий. Формами общественного контроля, по российскому законодательству являются: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза и другие[10]. Формы государственного контроля более разнообразны и многочисленны. На них мы не будем подробно останавливаться, укажем лишь, что каждая отрасль государственного контроля оперирует своими, особенными методами. Однако, и общественный, и государственный контроль могут проводиться одновременно в нескольких формах, параллельно друг другу.

-  общественный контроль осуществляется на добровольной основе – это право граждан и их объединений,  в отличие от государственного контроля, который является обязанностью контролирующих органов, созданных специально для исполнения этих функций. Представители отечественной доктрины конституционного права даже отдельно выделяли контрольную ветвь государственной власти[11];

- органы государственного контроля, в случаях и порядке, предусмотренном в законе, непосредственно применяют меры государственного воздействия: выдают предписания об устранении выявленных нарушений, отменяют акты и решения контролируемых органов и др. Например, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции  нормативно-правовые акты  теряют юридическую силу.[12] Субъекты общественного контроля, непосредственно не наделены публично-властными полномочиями.

- общественный контроль проводится публично, открыто и, как правило, без доступа к информации составляющей государственную тайну, а его результаты и итоговые документы, в обязательном порядке, публикуются для всеобщего обозрения, в отличие от деятельности по проведению государственного контроля – она может быть непубличной, негласной и использовать информацию, составляющую государственную тайну;

- общественный контроль – это материально безвозмездная деятельность, строящаяся на общественных началах.

Отмеченные признаки института общественного контроля, характеризуют его как один из механизмов гражданского общества и по этой причине процесс его возникновения должен характеризоваться как вызревание, но не как законодательное учреждение, не в масштабах страны, но в пределах локальных территорий конкретных поселений, где возникают гражданские сообщества[13]. Ускоренное, поспешное возведение декоративных общественно-политических институтов, имитирующих влияние общества на власть[14], если и не является продуманной политтехнологией обесценивания и компрометации демократических институтов, то, объективно к этому приводит. Перефразируя отечественного юрислингвиста, напомним: «Торопливость здесь неосмотрительна и слепа. Юристы ведут свою линию от священнослужителей – понтификов. Юриспруденция занимается вещами божественными, а также человеческими: именно в этом порядке. А служение исключает суету».[15]


[1] Авакьян С. А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. Общество как объект конституционно-правового регулирования. – М.: МГУ, 2010, с. 343

[2] Гегель  Г. В. Ф.  Философия права // Сочинения. — М.: Соцэкгиз, 1934. — Т. VII. — С. V — XV

[3] Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ “Об основах общественного контроля в Российской Федерации” // “Российская газета”, N 163, 23.07.2014, ст. 4

[4] Веннерлинд, К. О чем молчит презренный металл? Семиотика денег и общественный контроль. Вопросы экономики, N.2, 2010. – С. 65-82.; Morris Janowitz  Sociological Theory and Social Control. American Journal of Sociology (The University of Chicago) 1975. 81 (1): 82–108.

[5] Ст. 7, ФЗ от 4 апреля 2005 г. «Об общественной палате РФ», ст. 4, Указ Президента РФ от 23 мая 2011 г. «Об общественных советах при МВД» и др.

[6] Гончаров, А. А. Гражданский контроль над органами власти. Весь Мир, 2010. – 221 с.; Гончаров А.А. Гражданский контроль как механизм самоорганизации общественной системы // Управление общественными и экономическими системами. — 2007. — № 1.; Нисневич, Ю. А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России. ПОЛИС: политические исследования, N.1, 2011. – С. 165-176.

[7] Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1995. С. 129

[8] Абакумов С. А., Подберезкин А. И. Гражданское общество и будущее Российского государства: в поиске эффективного алгоритма развития // М.: Имидж-Пресс, 2004. С. 24

[9] Мерсиянова И. В. Российское гражданское общество в региональном изменении // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2009. № 4 (92). С. 26-27.

[10] Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ “Об основах общественного контроля в Российской Федерации” // “Российская газета”, N 163, 23.07.2014, Ст. 18-25.

[11] Чиркин В.Е. Контрольная власть //  Государство и право. – 1993. — №4. – С. 10-18.

[12] Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (ред. от 04.06.2014) “О Конституционном Суде Российской Федерации” // “Российская газета”, N 138 – 139, 23.07.1994,  Ст. 79

[13] Мерсиянова И.В. Определение понятия “гражданское общество”: опыт систематизации // Гражданское общество в России и за рубежом. 2011. № 4. С. 6.

[14] Салыгин Е. Н. Правовая система как объект социолого-правового анализа // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2014.  № 1. С. 69.

[15] Темнов Е. И. О лингвистике права // Государство и право. 2014.  №8. С. 24.


Библиографический список
  1. Авакьян С. А. Размышления конституционалиста./ Авакьян С. А.// Избранные статьи. Общество как объект конституционно-правового регулирования. – М.: МГУ, 2010
  2. Веннерлинд К. О чем молчит презренный металл? Семиотика денег и общественный контроль. / Веннерлинд, К. //Вопросы экономики, N.2, 2010. – С. 65-82.;
  3. Гончаров А. А. Гражданский контроль над органами власти. / Гончаров, А. А. //Весь Мир, 2010. – 221 с.;
  4. Гончаров А.А. Гражданский контроль как механизм самоорганизации общественной системы / Гончаров А.А.// Управление общественными и экономическими системами. — 2007. — № 1.;
  5. Мерсиянова И. В. Российское гражданское общество в региональном изменении / Мерсиянова И. В. // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2009. № 4 (92). С. 23-55.
  6. Мерсиянова И.В. Определение понятия “гражданское общество”: опыт систематизации / Мерсиянова И.В. // Гражданское общество в России и за рубежом. 2011. № 4. С. 2-6.
  7. Нисневич Ю. А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России. / Нисневич Ю. А. // ПОЛИС: политические исследования, N.1, 2011. – С. 165-176.
  8. Салыгин Е. Н. Правовая система как объект социолого-правового анализа / Салыгин Е. Н. // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2014. № 1. С. 57-69.
  9. Темнов Е. И. О лингвистике права / Темнов Е. И. // Государство и право. 2014. №8
  10. Чиркин В.Е. Контрольная власть / Чиркин В.Е. // Государство и право. – 1993. — №4. – С. 10-18.
  11. Morris Janowitz Sociological Theory and Social Control. / Morris Janowitz // American Journal of Sociology (The University of Chicago) 1975. 81 (1): 82–108.


Все статьи автора «Феталиев Альберт Исадинович»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: