Шенгенские соглашения называют одним из великих достижений ЕС и самым полезным аспектом публичной политики союза. Шенгенские соглашения были заключены для упрощения передвижений граждан внутри Европы в июне 1985 года.  Следующим шагом стало подписание Конвенции о применении Шенгенского соглашения в 1990 году, в которой предусматривалось создание Шенгенской зоны с отменой паспортного контроля, унифицированной визовой политикой, полицейским и судебным сотрудничеством. Соглашение заработало в 1995 году для семи стран [9].

С подписанием  Амстердамского договора положения Конвенции о введении в действие и применении Шенгенского соглашения были включены в законодательство ЕС. Согласно которому новые члены ЕС не подписывают Шенгенское соглашение, а обязываются исполнять его как часть законодательства, которое они должны принять целиком при вступлении [8].

На данный момент Шенгенская зона  – это 26 европейских государств. В Шенгенскую зону входят четыре страны, не входящие в ЕС - Исландия, Норвегия, Швейцария и Линхинштейн и мини-государства  Монако, Сан-Марино и Ватикан. Великобритания и Ирландия, Румыния, Болгария, Кипр и Хорватия  не входят в Шенгенскую зону. В настоящее время порядок пересечения границ регулируется Шенгенским регламентом, выйти из которого нельзя [14].

Для регулирования приема беженцев внутри ЕС и распределения обязанностей членов ЕС по рассмотрению заявок на политическое убежище была принята Дублинская конвенция 1990 года. В 2003 году её заменил  регламент «Дублин II» , а в 2013 году «Дублин III». «Дублин III» устанавливает критерии и механизмы определения государства-члена ЕС, ответственного за рассмотрение ходатайства о международной защите граждан третьих стран или лиц без гражданства. Согласно правилам мигранты должны подать прошение об убежище в первой европейской стране, на территорию которой они прибыли.  В обязанности этой страны входит: регистрация мигрантов в европейской базе данных, где хранятся отпечатки пальцев; рассмотрение запроса об убежище [1].

Дублинская система показала свою неэффективность при увеличении потока беженцев. Ответственность за прием мигрантов лежит на стране, расположенной в непосредственной  географической близости к путям миграции. Странами, ставшими первыми на пути беженцев в Европу, являются Греция и Италия, которые уже давно не справляются с иммиграцией населения. Регистрация прибывших  происходит частично или с опозданием, а процент не удовлетворенных заявок остаётся высоким.  В 2015 году из 1,1 миллиона человек, прибывших в ЕС, 850 000 въехали через Грецию и 153 000 через Италию.  При этом целью мигрантов являются страны ЕС с высоким уровнем жизни, где их шансы на работу выше: Германия, Австрия, Швеция. Посмотрим на статистику прошений об убежище за 2015 год: Германия – 173 тысячи, Швеция – 75 тысяч, Италия – 63 тысячи, Франция – 59 тысяч, Венгрия – 41 тысяча [14]. Мигранты выбирают самые богатые страны союза, с высоким уровнем жизни, социальными гарантиями и хорошими пособиями. Также для мигрантов важно наличие национальных общин,  потому что они способны помочь устроиться и найти работу.

Однако Дублинсая система, Шенгенский регламент и другие правовые акты существуют на протяжении длительного времени, почему же впервые словосочетание миграционный кризис прозвучало лишь в 2015 году?

Главными причинами явились: многократное увеличение числа беженцев в страны Евросоюза, а также их массовая гибель в Средиземном море. Усугубляют ситуацию: не готовность ЕС принимать беженцев в таком режиме, отсутствие единой политики в области миграции, а также опасения Евросоюза связанные с террористами, которые могут проникнуть на территорию Европы под видом беженцев.

По данным  приграничного агентства «Frontex», начиная с 2012 года, число прибывших на территорию Европы увеличилось в 10 раз. Большинство беженцев прибывают из стран Ближнего Востока и Африки, которые охвачены конфликтами и войнами, чтобы получить убежище. В 2015 году в Европу прибыли более миллиона мигрантов из  Ирака, Афганистана и Сирии, а с начала 2016 года более 30 000 беженцев, а по некоторым данным – 47 000 [14]. Многие беженцы решаются совершить опасное путешествие по морю, несмотря на погодные условия.  В 2016 году пропавшими без вести или погибшими считаются 177 человек, в то время как в 2015 году число погибших составило 2 600 человек [4]. Более того, начиная с 2000 года, в Средиземном море погибло 22 000 человек [14].

На самом деле потоки беженцев, возникшие в результате Арабской весны, конфликта на Украине и сложной гуманитарной ситуации в странах Африки, можно наблюдать не только в Европе. Согласно докладу ООН  в мире насчитывается 60 миллионов перемещенных лиц. На Европу приходится менее 10 % от этого числа, тоесть около 6 миллионов [11].

Право беженца на политическое убежище в иностранном государстве закреплено в  Женевской конвенции, и является одним из основополагающих прав человека. Также, это право закреплено во Всеобщей декларации прав человека 1948 года, в Конвенции о статусе беженце 1951 года и Протоколе 1967 года. Согласно пункту 33 Конвенции 1951 года был впервые установлен запрет на принудительное возвращение беженцев в страны, из которых они прибыли. Далее это важнейшее правило дублируется в  декларации ООН 1967 года [1].

Напомним, что мигрирующих можно разделить на две группы: людей, бегущих от войны, политической и финансовой нестабильности, и экономических мигрантов, цель которых получение материальных благ. Проблема ЕС состоит также в том, что разделить эти две группы людей чрезвычайно сложно из-за невозможности установления личности вследствие подделки документов или их утери. Правило конвенции касаются  только первой категории граждан, которые и являются беженцами. Соблюдение прав человека  исторически считается святой обязанностью и общим делом Евросоюза. Убежище — не акт милосердия, а право человека»,  заявил австрийский канцлер Вернер Файман.

Однако под видом беженцев на территорию Европы могут проникнуть не только экономические мигранты, но и радикально настроенные исламисты, последователи Исламского государства. Нападения на редакцию сатирического еженедельника Charlie Hebdo и теракты 13 ноября, унесшие жизни 130 человек во Франции в 2015 году, всерьёз обеспокоили не только политические круги ЕС и Франции, но гражданское общество. Ответственность за теракты взяла на себя террористическая организация Исламское государство [2].

Миграция в таком глобальном и неконтролируемом масштабе всё чаще рассматривается как угроза безопасности ЕС. За такой позицией скрывается ещё одна требующая внимания проблема. Население стран ЕС всё чаще в беженцах, особенно тех, кто исповедует ислам, стало видеть потенциального террориста, в связи с этим участились  случаи нападения на лагеря беженцев, митинги против открытий центров для приема беженцев, а митинги против принятия беженцев стали обычной практикой. Кроме того, население стран-членов ЕС опасается исламизации общества и роста преступности из-за притока мигрантов.

Подогрели конфликт недавние события в Кёльне и ряде других Европейских городов: в германских городах Гамбург и Штутгарт, швейцарском Цюрихе и австрийском Зальцбурге. В новогоднюю ночь женщины этих городов подверглись насилию и домогательствам.  29 задержанных по этому делу являются мигрантами и 18 беженцами [7]. После этих событий, в ряде Европейских городов прошли митинги антимигрантской направленности, на которых особо подчёркивалась неспособность властей гарантировать безопасность своих граждан.

Помимо митингов, в Европе наблюдается рост организаций и движений, направленных против миграции.  Одним из самых влиятельных движений, выражающих недовольство миграционной политикой властей, является немецкая Pegida (Европейцы-патриоты против исламизации Старого Света). Многие движения других стран-членов ЕС, также связанны с ним. Политики всерьёз опасаются роста антимигрантских настроений и популярности среди населения организаций типа Pegida. В ряде европейских стран уже набирают популярность ультралевые партии: в Нидерландах – Партия свободы Вилдерса, в Швеции – партия «Шведские демократы», во Франции – Национальный фронт Марин Ле Пен, в Чехии партия “Рассвет” [3].

Однако, Европа не может закрыть двери перед людьми, которые нуждаются в новом доме и просто хотят спасти свою жизнь. Несомненно, что с появлением огромного потока людей наблюдается дестабилизация ситуации и раскол в ЕС. В настоящее время проблема миграции и миграционной политики остра как никогда, и требует принятия важных, действенных мер незамедлительно.

Еврокомиссия предложила усовершенствовать общую европейскую систему убежища по принципу «разделения ответственности», а именно введения квот по странам-членам на количество беженцев, допустимое к принятию каждой страной. Распределение должно проходить по системе расчета, включающей 4 критерия: размер ВВП, численность населения, уровень безработицы и количество уже принятых беженцев с 2010 по 2014 год [10]. Эта система поможет вывести из криза Италию и Европу, а также снизит давление на более привлекательные для мигрантов страны. Кроме того, ЕС покажет свою политическую сплоченность, приняв решение путём консенсуса, которое касается всех стран-членов Союза.

Однако, система квот устраивает далеко не все страны ЕС, и поэтому эта система не будет работать пока не достигнут согласия все 28 стран. Премьер-министр Чехии Богуслав Соботка заявил, что его страна против обязательных квот по приему иммигрантов для всех членов Евросоюза. Великобритания, выступает против предоставления полномочий институтам Евросоюза, в принятии решений по таким важным вопросам, как миграционная политика, опасаясь федерализации ЕС. Словакия, Венгрия, Румыния и Ирландия заинтересованы в сохранении статуса-кво по вопросу о приеме мигрантов. Словакия намерена опротестовать решение Совета министров внутренних дел в суде ЕС в Люксембурге. «Мы суверенная страна и отвергаем диктат большинства в столь чувствительной сфере», – заявил словацкий премьер-министр Роберт Фицо [10].

В этой сложной ситуации кажется, что слова президента Литвы Даля Грибаускайте  имеют смысл: «Всю Африку в Европу не переселишь». На самом деле подмечено верно. Помимо распределения беженцев необходимы дополнительные меры такие как: разрешение конфликтов в странах-донорах мигрантов, помощь в стабилизации ситуации на их территории в политической, социальной, финансовой  сферах; модернизация и наделение новыми полномочиями Frontex, EASO и Европол; использование в полной мере Шенгенской информационной системы с целью обмена информацией; создание системы договоров с другими странами по распределению беженцев; создание каналов легальной миграции в Европу; борьба с нелегальной миграцией и перевозчиками мигрантов.

В среднем мигранты платят контрабандистам от 1500 до 2500 долларов США. При этом нет гарантий безопасности, нет вообще никаких гарантий. В ЕС исходят из того, что, если лишить людей возможности пользоваться услугами нелегальных перевозчиков, то удастся уменьшить поток нелегальных мигрантов. А также избежать катастроф в Средиземном море, которые характеризуются высоким уровнем смертности. Председатель Европарламента призывает к проведению международной полицейской операции по борьбе с преступными группировками, занимающимися незаконной доставкой беженцев из Африки в страны ЕС. Предложение стоящее, однако, проблема его реализации заключается в финансовых и ресурсных возможностях ЕС.

Разрешение проблемы беженцев Евросоюз видит также в создании лагерей и временных центров пребывания на территории третьих государств. Евросоюз решил задействовать Турцию для снижения потока беженцев, выплатив компенсации в размере 3 миллиардов евро, и пообещав установить безвизовый режим. ЕС рассчитывает, что в Турции удержат 2,2 миллиона беженцев с Ближнего Востока [6].

На Мальте Евросоюз планирует создать чрезвычайный фонд в 1,8 миллиардов, чтобы приостановить поток беженцев из стран Африки. Не исключают в Евросоюзе и создание условий для приема беженцев в африканских государствах. Следует отметить, что останавливать мигрантов ещё на пути к ЕС – хорошее решение, однако, оно также требует значительных финансовых вливаний и жесткого контроля за соблюдением договоренностей. Общая сумма прогнозируемых трат на решение миграционного вопроса достигает более 20 миллиардов евро [6]. Это сильнейший удар по экономике и финансовой стабильности ЕС.

Полномочия контроля над внешними границами планируется перенести с уровня государств-членов на уровень институтов ЕС. Единое Европейское пространство требует общей пограничной службы по периметру с едиными контролирующими органами внутри этого периметра.  Для решения этой задачи Frontex, EASO и Европол получат дополнительные средства, персонал и оборудование. Планируется увеличить штат Frontex с 500 до 1000 человек в течении 5 лет, создать резерв из 1500 сотрудников, которые могут быть задействованы в кризисных ситуациях. В чрезвычайных ситуациях Еврокомиссия намерена самостоятельно контролировать участки границы, даже если отдельные страны ЕС будут не согласны с этим. Также ЕС планирует ввести единый документ для мигрантов, получивших отказ в предоставлении убежища. Договоры об их возвращении, которые ЕС заключил с 17 странами, исполняются не в полной мере, поэтому планируется создать на базе Frontex специальную службу депортации [12].

Кроме того, в рамках миграционной системы предлагается снизить поток мигрантов на континент за счёт финансовой и гуманитарной помощи странам, с неблагоприятной экономической и политической обстановкой. В ЕС понимают, что пока война в Сирии не будет окончена, поток беженцев будет оставаться на том же уровне. Необходимо “предпринять новые международные усилия” для стабилизации ситуации в Сирии и Ливии объявили в ЕС. ЕС также выразил готовность продолжить участвовать в работе международной группы поддержки Сирии и в коалиции по борьбе с ИГИЛ [5].

Отсутствие единых стандартов в сфере миграции и преобладание национальных интересов являются главными проблемами выработки единой иммиграционной политики ЕС. В настоящее время страны действуют по разным сценариям: Венгрия строит заграждение от нелегальных мигрантов; Великобритания пытается выйти из ЕС; Австрия, Германия, Швеция приостановили действие Шенгенского регламента до мая 2016 года; Италия и Греция взывают о помощи в связи с потоками беженцев, с которыми страны давно уже справится не в состоянии; а страны, которые находятся далеко от основных маршрутов, по которым беженцы прибывают в ЕС, не хотят изменения ситуации.

Евросоюз при разработке миграционной политики большее внимание уделил внутренней регуляции, передвижению населения ЕС внутри Евросоюза, это в основном касается граждан, а также легальных мигрантов. Общая политика миграции не проводилась в Евросоюзе. До кризиса существовала бюджетная статья, которая давала право получать компенсации за размещение беженцев приграничным странам, чтобы они могли построить пункты приёма для размещения беженцев и подобрать работающий с беженцами персонал.

Отсутствие единой европейской миграционной политики может стать причиной разрушения Шенгенского соглашения и ограничения свободы передвижения в Европе. Миграционный кризис – это один из факторов, который может свести на нет экономическую интеграцию европейских стран, ситуация приведёт к полному провалу ЕС как экономического, так и политического проекта.

В Евросоюзе прекрасно понимают всю серьезность и опасность нынешней ситуации. У основных политических сил ЕС есть понимание, что солидарность, сохранение единства интеграционного объединения – необходимое условие успеха. “Если мы хотим сохранить Шенген, то должны улучшить общее управление внешними границами”- заявил глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер.

Нынешний кризис выявил неспособность Дублинской системы регулировать потоки беженцев между странами-членами ЕС. Страны Евросоюза переложили ответственность, которая должна лежать на 28 странах, на страны, которые становятся первыми на пути беженцев в Европу: Италию и Грецию. Ответственность должны нести все страны Евросоюза, выступив как единый политический институт, чтобы сделать миграцию управляемой.

Все вышеперечисленное позволяют сделать вывод о том, в настоящее время страны ЕС столкнулись с кризисом, который необходимо решить в кратчайшие сроки, для сохранения союза. Для разрешения кризиса необходимы как краткосрочные меры, так и долгосрочные. Для этого необходим не только общий бюджет и общая позиция, но и, самое главное, стратегия и решение, устраивающее все 28 стран-членов ЕС.