Возрастает роль регионов как экономических агентов международного уровня, непосредственных субъектов международного разделения труда. Соответственно, возрастает роль региональных органов власти в управлении административно-территориальными единицами. Именно поэтому, вопросы регулирования социально-экономического развития на региональном уровне являются актуальными в большинстве стран мира. Вышеуказанное предопределяет необходимость построения принципиально новой модели взаимоотношений между центром и регионами.

Это, в свою очередь, требует усовершенствования инструментария региональной политики, его правового закрепления, формирования принципов разграничения полномочий различных уровней управления.

Можно выделить следующие основные факторы, влияющие на процесс регулирования социально-экономического развития на региональном уровне [2, C. 17-19].

1. Диспропорциональность регионального социально-экономического развития. Диспропорциональность социально-экономического развития характерна для всех стран с субнациональным уровнем административно- территориального устройства.

Предпосылками его возникновения является неравномерность территориального размещения ресурсов, различия в географическом расположении.

Диспропорциональность развития регионов приобретает более выраженный характер в развивающихся странах, чем в экономически развитых.

Так, например, только в трех из восьми федеральных округах Российской Федерации наблюдается рост внутреннего регионального продукта в расчете на душу населения темпами, превышающие среднероссийские.

Таблица 1 – Отдельные показатели экономического развития федеральных округов Российской Федерации

* – данные за 1 квартал 2012 года

Источник: составлено автором на основе [3; 4]

Региональная дифференциация по объему инвестиций на душу населения (табл. 1) составляет 3,1 раза (наибольшее значение показателя в Дальневосточном федеральном округе, наименьшее – в Южном), по уровню зарегистрированных безработных – 5,9 раза (наибольшее значение показателя в Северокавказском федеральном округе, наименьшее – в Центральном) [4].

Максимальное значение обеспеченности регионального бюджета за счет собственных доходов по отношению к среднему показателю по стране составило 6,85, минимальное – 0,56.

В 69 регионах значение этого показателя было меньше среднего по РФ. Обеспеченность бюджета четырех регионов-лидеров в 26 раз превышала соответствующие показатели четырех регионов-аутсайдеров [3; 5, С.45].

Другим примером наличия существенных диспропорций регионального развития является Бразилия. Так, ВВП на душу населения в Северо-Восточном регионе составляет 47% среднего показателя по стране, Южном – 62%, в то же время в Юго-Восточном – 13,3%, Центрально-Западном – 125% [6].

Диспропорциональность социально-экономического развития регионов характерна и для Украины.

Среди экономически развитых стран существенная асимметрия регионального развития наблюдается в Канаде, странах Скандинавии, Италии.

Вместе с тем, необходимо отметить, что проблема заключается не в наличии региональных диспропорций как таковых, а в устойчивой тенденции их дальнейшего увеличения. При определенных условиях, их темпы роста могут достичь критических значений, за чертой которых региональные диспропорции перестают быть предметом экономического анализа и превращаются в вызовы национальной безопасности [5].

2. Социально-культурные аспекты. Общественная целостность, социальная солидарность, сплоченность граждан является не только ресурсом развития, но и важным фактором влияния на конкурентоспособность государства. Игнорирование интересов (в т. ч. экономических) регионального сообщества, местных общин, ограничение государством прав, компетенций, ресурсной базы местного самоуправления может привести к нарушению социальной солидарности и, как следствие, – потери гражданами доверия к власти, поддержки ее действий и намерений [1, С.4]. Такая ситуация имеет место в Канаде – проблема Квебека, в Бельгии – Фламандия и Валлония, в Испании – автономная область Баскония, в Великобритании – Ольстер, в Турции – Курдистан и т. п.

3. Экология. Не эффективное функционирование природно-территориальных комплексов привело к возникновению экологических проблем. Экологическая компонента региональной политики присутствует почти в каждой стране. Ее наличие, в контексте регулирования социально-экономического развития регионов, способствует реализации проектов снижения негативного воздействия на соответствующие экосистемы (Бразилия – леса Амазонки, Канада – озера Виннипег, Гурон, Румыния – устье реки Дунай, РФ – о. Сахалин). Именно поэтому, экологическая составляющая в концепции развития государства приобрела статус экономической категории.

Кроме того, учитывая рост влияния экологических факторов на жизнедеятельность людей, есть все основания рассматривать экосистему в более широком, универсальном смысле, который охватывает региональное сообщество как социальную экосистему.

Учитывая то, что стратегической целью внешнеполитического курса нашей страны является углубление партнерских отношений с Европейским Союзом, изучение практики регулирования социально-экономического развития на региональном уровне стран-членов ЕС и ее адаптации к отечественным условиям приобретает особую актуальность [2; 7].

Еще до образования первых политико-экономических интеграционных объединений, европейские страны уделяли значительное внимание вопросам регулирования социально-экономического развития на региональном уровне.

Так, в Великобритании в 1919 году был принят Закон “О поощрении предпринимательства”, отдельные статьи которого содержали нормы по регулированию регионального развития. Начиная с 1928 года, систематически реализовывались мероприятия по улучшению экономической ситуации на проблемных территориях (Ирландия, северные районы Шотландии).

В 1945 и 1947 годах, соответственно, были приняты Законы “О государственном контроле за размещением промышленности” и “О городском и сельском планировании” [8, С.69], которые изменили довоенное законодательство о специальных территориях и стали основой для реализации региональной политики на последующие годы.

Региональная политика Франции была сосредоточена на управлении миграционными процессами и решении вопросов территориального размещения производства, развитии инфраструктуры. С целью предотвращения увеличения асимметричности регионального развития, правительством Франции поощрялось создание на региональном уровне комитетов по вопросам экономической активности.

Также была введена система субсидий и налоговых льгот с целью стимулирования размещения производств за пределами Парижского региона.

В 1960 году территория Франции была разделена на 20 программных регионов, не имевших статуса административно-территориальных единиц.

В свою очередь, экономико-плановые регионы были сгруппированы в семь экономических районов: Парижский, Северный, Восточный, Лионский, Западный, Юго-Западный, Средиземноморский, что позволило повысить эффективность регулирования их социально-экономического развития.

Реализация мероприятий в рамках региональной политики Италии началась в 1950 году с определения плановых заданий по ускорению социально-экономического развития южных регионов, включая наиболее проблемные – Сицилию и Сардинию. При этом политические, экономические и социальные направления активизации развития проблемных территорий были сформулированы на общегосударственном уровне.

Предпосылки для реализации совместных, согласованных мероприятий региональной политики были заложены в Парижском договоре 1952 года об учреждении Европейского сообщества угля и стали.

На сегодняшний день выделяют следующие основные принципы региональной политики ЕС [9, С.53]:

- субсидиарность;

- децентрализация;

- партнерство;

- программирование;

- концентрация.

Субсидиарность. Это общественно-политический принцип, согласно которому органы власти высшего уровня имеют право и должны решать только те проблемы, на выполнение которых нижестоящие органы не имеют полномочий и/или ресурсов. Согласно ст. 3 Маастрихтского соглашения, принцип субсидиарности является базовым для ЕС.

Приоритетность данного принципа закреплена и в ст. 9 Декларации о регионализме в Европе [2, C. 20].

Децентрализация. Вопрос перераспределения властных полномочий и, как результат, бюджетных ресурсов, предоставления дотаций из общего бюджета и фондов Евросоюза в пользу менее развитых регионов с целью выравнивания экономического развития и достижения политической стабильности занимает важное место в региональной политике ЕС. Сущность принципа децентрализации заключается в перераспределении и делегировании полномочий на региональный уровень с целью их наиболее эффективного использования.

Партнерство. Фактически, партнерство – это равноправное сотрудничество между субъектами различных уровней (Евросоюз, государство, регион) территориально-административных единиц, результатом которого является решение общих задач и достижение определенных целей [9, С.54].

Вертикальный сегмент этого сотрудничества отражает также специфику взаимосвязей, а именно – Евросоюз, государства – члены совместно с региональными элитами должны определить цели и разработать стратегические планы развития административно-территориальных единиц. Сотрудничество в плоскости регион-регион также является важным сегментом вертикального сотрудничества [9, С.54].

Программирование означает разработку стратегий развития, которые учитывают приоритетные долгосрочные и краткосрочные цели. В региональной политике Европейского Союза принцип партнерства определяет, например, приоритет инвестирования не отдельных локальных проектов, а тех, которые оказывают существенное влияние на развитие всего региона. Стратегия территориального программирования базируется на четко разработанной системе целей, поскольку необходимо учитывать, как интересы регионов, так и общеевропейские приоритеты [9, С.54].

Концентрация. Реализация принципа концентрации означает, что финансовые ресурсы, которые ЕС предоставляет отдельным государствам-членам или субъектам регионального развития должны быть дополнены за счет местных источников финансирования. Это способствует кооперированию, поиску и развитию собственных источников финансирования программ регионального развития.

В большинстве стран ЕС существует полное или частичное разделение государственного и местных бюджетов.

Наличие собственных источников финансовых поступлений в региональные бюджеты, как правило, закрепляется в нормативно-правовой базе, а в федеративных государствах также и законодательстве субъектов федерации.

Заключение. На сегодняшний день Европейский Союз имеет ряд инструментов реализации региональной политики: Европейский фонд регионального развития (ERDF), Европейский социальный фонд (ESF), Европейский фонд ориентации и гарантий в сфере сельского хозяйства (EAGGF), Европейский фонд рыболовства (FIFG). Кроме того, Фонд сплочения (CF) поддерживает проекты в сфере экологии и транспорта в тех странах, где ВВП ниже 90% от среднего показателя по ЕС. Новым странам-членам, которые вступили в ЕС в 2004-2006 гг., оказывалась помощь через два новых фонда: структурной политики для подготовки к вступлению (ISPA) и специальной программы для сельского хозяйства и развития села (SAPARD).

«Актуализация региональной тематики сегодня выступает в качестве доминантной тенденции эволюции российского научного сознания, а потому диктует необходимость углубленной теоретической интерпретации территориальных феноменов, осмысления их реального многообразия и взаимозависимости, отслеживания траекторий, а на данной основе и конструирования концептуальных основ региональной организации общества», – говорит в одной из своих работ историк С.О.Звонок.[8, с.1] На этих основах все шире и шире в исторической науке получает развитие понятие т.н. «регионогенеза». Например, историк А.В.Сопов отводит важное место детальному изучению природы этнических территорий казачества, их структуры и особенностей развития.

Длительное время отечественная историческая наука в области изучения вопросов казачества страдала большим заблуждением, – история казачьей общности подавалась как предмет крайне унифицированный. Историки пытались определить все казачество в целом, не обращая внимания на частности и особенности развития тех или иных казачьих войск, казачьих территорий, регионов. Историк С.Г.Сватиков указывал на ошибочность и пагубность такой методологии исследований: «Необходимо прекратить смешение понятий в казачьем вопросе и отказаться от односторонних подходов в изучении казачества».[11, с.6]

Другой русский историк, – А.П.Щапов в середине XIX в. писал: «У нас доселе господствовала в изложении русской истории идея централизации… Все особенности, направления и факты областной исторической жизни подводились под одну идею – правительственно-государственного централизованного развития».[16]

В своих исследованиях Д.В.Сень справедливо замечает, – «Вопрос о путях или вариативности казачьей истории нуждается в новых исследованиях, поскольку современных специалистов вряд ли может устроить распространенное в историографии мнение о единстве «казачьего мира» по отношению к вызовам внешних сил и условий. Такой единой позиции казаков никогда не существовало. Необходимо уяснять «географические» особенности тех или иных взглядов казачества».[13, c.4]

Особенно это важным становится при рассмотрении и изучении таких понятий, как «казачье право», «казачьи вольности», особенности казачьего мировоззрения.

Запорожская Сечь – древнейшее казацкое государство.

Запорожское казачье войско существовало с древнейших времен. Разные историки и исторические источники указывают различные годы возникновения уникальной казачьей общности – Запорожской Сечи. По истории Военного министерства царской России принято считать годом образования Запорожского казачества 1500-ый год. Исследователи отмечают, что история Запорожского казачества, как в смысле образования войска, так и всей его военной концепции, очень сложна и противоречива, что вполне укладывается в выдвигаемую гипотезу казачьей дуальности.

Самые первые упоминания о казачестве на Киевщине отсылают нас к1492 г., а еще более выразительные – к1499 г. В грамоте великого князя Литовского Александра от 1499 года о взимании пошлин киевским воеводой, находим: «Которые козаки з верху Днипра и с наших сторон ходят водою на низ до Черкасс и далей и што там здобудут, с того со всего воеводе киевскому десятое мают давати». Можно предполагать и факты более раннего появления казаков на рассматриваемой территории.

Само название «Сечь» исследователь Д.П.Эварницкий производил от выражения слов «сечь» или «рубить» лес. Данная терминология вполне идентична великоросскому понятию «засека». Первые места поселения казачьих общин устраивались именно на «засеках», и в этом смысле запорожская община получила наименование Сечи. Позднее эту терминологию по-своему интерпретировал народ, перенесший ее на братство равноправного казачества.

Первые попытки изложить историю Запорожского войска в виде отдельных фрагментов его государственной деятельности были предприняты уже в XVI-XVII столетиях польскими историками Мартином Вельским, Павлом Пясецким, Самуилом Твардовским и некоторыми др. Особую ценность для исторической науки представляли и представляют хронологические исследования М.Вельского (1494-1575 гг.). Вельский рассматривал первых казаков Сечи произошедшими от крестьян-«холопов», искавших на землях Сечи «вольностей» и бегущих от повинностей и податей, социального и сословного гнета.

Версию о «холопском» происхождении казачества Сечи не могли разделить большинство украинских ученых. Сама эта мысль для них была во многом оскорбительна, так как принижала и уничижала последующую государствообразующую роль старейшего казачьего государства.

Длительное время общественная мысль украинского народа развивала тезис об внешних опасностях в формах – окатоличивания, ополячивания, роста феодального угнетения. В этих мыслях  зрел протест и зарождалось недовольство существующим положением вещей. Но, протест этот был тихий и пассивный, он не приобретал характер системы целенаправленных действий против внешних и внутренних опасностей.  С выходом на историческую арену казачества протестные мысли и настроения получили реальную возможность вырваться наружу путем организации массовых вооруженных выступлений.

Основы государственности казачества Вольного Дона.

Донское казачье войско, и донское казачество в целом, является старейшей из всех известных исторической науке казачьих общностей. Состязаться с ним в данном вопросе возможно лишь только Запорожской Сечи и запорожцам. Среди самих казаков, независимо от их места происхождения, роду и племени, мы находим  крайне уважительное отношение именно к представителям донского казачества, – донцам.

Историк А.Ригельман отводит донцам совершенно особое место в истории казачества и истории государственности. В своем предисловии к труду «История или повествование о донских казаках» он напишет: «История или повествование о донских козаках, отколь и когда они начало свое имеют, и в какое время и из каких людей на Дону поселились, также во время которых владетелей российского, польского и турецкаго. Затем какия их были дела и чем прославились, а от оных и прочие козаки, ка то: сибирские, яицкие или иные называемые уральские, гребенские, волгские, терские, семейные, некрасовские и иные.»

Историк более позднего периода В.Г.Улитин пишет: «История Казачества и особенно история Земли Войска Донского – интересна и поучительна. Интересна она самобытностью образования вольного общественного и политического строя народоправства – единственного в своем роде. Захватывающе интересна душевностью романтизма и мужества людей, рожденных этим строем. Поучительна – простотой и динамичностью своей системы, гарантирующей всем и каждому личную свободу, и равенство возможностей, а также созидающей духовно-моральную основу братства – круговой ответственности. Верховной властью на Дону неизменно был Войсковой круг – преемник древне-русского веча. Перестав существовать в Новгороде и Пскове, идея народоправства обрела новые силы на Дону.»[15, с.3-4]

Историк вопросов казачества современного периода Д.В.Сень указывает на существенные ошибки и заблуждения, допущенные в вопросах исследования донского казачества, и это связывается им прямо и непосредственно с вопросами именно идеологии государственных концепций донцов. В своей докторской диссертации В.Д.Сень пишет: «Явной генерализации подверглись оценки российского влияния на развитие донского казачества. Производными от интересов России часто объявлялись и интересы Войска Донского; иные же направления активности казаков рассматривались и оценивались так же с точки зрения того государства, которое поддерживало, и опасалось «взрывоопасного потенциала» казачьего Дона. Казачество Дона едва ли не целиком и полностью рассматривалось исключительно в сфере многоликого влияния российского геополитического пространства, в рамках конкретной и социальной системы России.»[13, c.3]

Вопросы, связанные с проблемой государственности донского казачества, достаточно широко рассмотрены в отечественной исторической науке. При этом, рассмотрены в формате нескольких отдельных глобальных концепций. Теория казачьего фронтира – одна из таких концепций. Вопросы неконфликтных практик сотрудничества донцов со своими соседями изложены в трудах В.Д.Сухорукова и В.Г.Дружинина.  Прямо вопросам донского казачьего фронтира посвящены работы современного американского историка Б.Боук. Немаловажно отметить тот факт, что фронтир исследовался Боук в генезисе, с учетом комплекса воздействия внешних и внутренних факторов, ролью и влиянием институтов государства. В рамках концепции взаимоотношения традиционного русского государства с казачеством рассматривал вопрос жизни донцов историк Н.А.Мининков. Главным трудом по вопросам казачества Дона объективно продолжают оставаться на протяжении уже длительного времени исследования основоположника направления в изучении донского казачества А.И.Ригельмана. Традиции Ригельмана продолжены в трудах историков и этнографов, – Г.З.Байера, А.Г.Попова, В.М.Пудавова, В.Броневского, Н.Краснова[9] и др. В их работах исследована государственность донцов в векторе вопросов освоения территорий Дона и процессов развития военно-политической организации казачьего сообщества.

Территорией донского казачества исстари являлась территория т.н. «дикого поля», – пустынного и опасного места образовавшегося после разорения монголо-татарами Курского, Северского, Черниговского, Рязанского и др. княжеств Руси. Эта значительная территория простиралась между Доном, верхней Окой и левыми притоками Днепра и Десны. Первые предшественники донских казаков вели скрытый разбойнический образ жизни. Они жили в вырытых в земле ямах, покрытых хворостом, и издали наблюдали за врагом, при малейшем удобном случае нападая на него.

Женатых среди них не было, – утверждают многие источники. Основным источником существования являлась военная добыча и захваченные в бою трофеи. Носило это дикое племя рубахи, войлочные или длинные кожаные куртки, поверх оных – кольчуги, колонтари, бахтерцы, наручи. Вооружена лихая вольница была саблями, топорами, кинжалами, ножами, луками, дротиками, копьями, булавами.[1, c.1]

В1380 г. донские казаки принимают участие в Куликовской битве, что можно считать началом их ратного служения интересам Руси. Перед началом сражения они преподнесли Великому московскому князю Дмитрию святую икону Божьей Матери в знак своих верноподданнических чувств. Именно эти казаки и решили во многом исход событий на Куликовом поле, когда на заключительном этапе битвы всей своей мощью – казачьей лавой навалились на неприятеля. Разозленные полчища Мамая, отступая, запомнили донцам эту обиду и унижение, и огнем и мечом испепеляли поселения в местах обитания донцов.[1, c.1]

В XV в. на месте распада могущественной некогда Золотой Орды образуется целый ряд самостоятельных государственных образований, – Сибирское, Казанское, Астраханское, Крымское и др. более мелкие ханства. Властители этих государств продолжали досаждать славянскому населению, время от времени совершая опустошительные и разорительные набеги на земли славян.[1, c.1]

Начиная с середины XV в. начинается значительное укрепление донского казачества и формирование его уже как внушительной военно-политической силы. Основными противниками донского казачества стали татары, турки и их союзники. Историк О.Агафонов об этом периоде истории донцов пишет: «В низовьях Дона появились казачьи селения. Поначалу их центром стал городок на острове Раздоры (между Доном и рукавом Донца), а затем крепость Черкасск. Чуть позже возникли городки в верховьях Дона, по Хопру, Быстрой и Тихой Сосне, разбросанные на значительном расстоянии друг от друга. В конце XV века «верховое» и «низовое» казачество соединилось и образовало большую самоуправляющуюся общину вольных казаков, получившую впоследствии название Донского казачьего войска. Всех казаков прочно связывали общность интересов, религии и необходимость бороться общими силами с врагами Отечества и Веры. Больше всего они ценили мужество, надежность, честь и верность мужскому братству».[1, c.2]

Историки отмечают, что в XVI в. происходит дальнейшее укрепление могущества и авторитета Донского войска. Ряды казачества и его численность заметно пополняются за счет людей из пограничных районов, – Путивля, Рыльска, Новгорода Северского, Орла, Ряжска, Шацка, Воронежа, Белгорода, Ельца, Оскола и др.[1, c.2]

Военная служба продолжала оставаться главным делом казачества на многие годы и века: «Достаточным поводом для начала военных действий признавалось оскорбление одного казака, считавшееся бесчестьем для всего войска. Инициатором военного похода мог стать любой казак. Для этого он выходил на площадь казачьего селения, снимал шапку, кидал ее на землю и сообщал обступившим его товарищам о своих намерениях. Те, кто хотел участвовать в замышлявшемся походе, бросали свои шапки рядом с шапкой оратора и становились около него. Так набирались внушительные партии отважных «гулебщиков».[1, c.2] Примечательно, что в этот период звания казаков еще не были казачьими чинами. Звание казачьего есаула или сотника даровалось казаку только на время осуществляемого казачьего похода, после которого казачий воинский начальник вновь становился рядовым казачьей общины.[1, c.2] В этот период казаки все более действовали на основе «партизанщины», «тактики набегов». «Выследив неприятеля, ближе к ночи, в темноте нападали и рубились с ним до победы. Исчезали с добычей так же внезапно, как и появлялись. Если первая атака оказывалась неудачной, казаки рассеивались в разные стороны и собирались в условном месте. Затем повторяли набег, выбрав подходящий момент», – писал о данной тактике О.Агафонов.[1, c.2] В этот период казаки часто отправляются в походы «за зипунами», поиски вольной казацкой добычи.

Отношения с центральной властью, Московией в этот период носят характер дипломатических. Ни о каком диктате центрального правительства говорить не приходится. Это были отношения партнерства и союзничества. Тот же Агафонов по данному вопросу замечает: «Постоянно воюя с турками и татарами, донцы были прекрасно осведомлены о намечавшихся действиях неприятеля и в случае необходимости быстро посылали в Москву вестовую станицу (посольство) с донесениями. Они так же оказывали содействие царским послам к крымским татарам и турецкому султану, помогали проводить российские суда по Дону и выполняли другие поручения, за что получали от правительства похвальные грамоты, порох, свинец, хлеб, вино, деньги и др. При этом донцы сохраняли полную самостоятельность и независимость и жили по своим законам.»[1, c.3]

Система собственной государственной власти и государственного устройства в донском казачестве в рассматриваемый период была выстроена следующим образом. Вся полнота власти – законодательной, исполнительной и судебной – в войске принадлежала демократическим началам войскового круга. На нем все казаки, достигшие 17-и летнего возраста, кроме имевших вину (пенных), имели право решающего голоса по всем вопросам жизни войска и казачьих территорий. Для созыва казаков на очередной круг издавалась (писалась) грамота. Она гласила примерно следующее: «Собирайтесь в войско все атаманы-молодцы, пенные и непенные, ослушние же да лишатся расправы в войске».[1, c.3]

Решения на кругах принимались простым большинством голосов. Исполнителями воли круга назначался избираемый для этого временно атаман, два есаула и войсковой писарь – ему в помощь. Таким же образом осуществлялось и станичное управление.

В XVII в. царь Михаил Федорович пытается более тесно привязать к центру донское казачество, понимая его силу и мощь. Предание гласит, что первое государственное знамя донцы получили именно из его рук. В знак признательности царя за поддержку донцов на Соборе1613 г., когда те выступили в поддержку семьи Романовых, претендовавших на царский престол. В1615 г. донские казаки стали обладателями грамоты царя, которая гласила: «Вы, атаманы и казаки, нам, Великому Государю, служите, по шляхам разъезжаете, по перевозам лежите, ясырь отграмливаете и в наши украинские города приводите, русских пленных, струги и гребцов нанимаете и корм им покупаете и наших послов и посланников встречаете и провожаете в Царьград и в Большие и в Малые Ногаи».[1, c.3]

С1618 г. донское казачество начинает числиться за Посольским приказом.

Именно к этому времени по свидетельству историков вольности донского казачества вступают в полосу своего расцвета. Но, и начинаются определенные «трения» с государственной властью, которая была крайне недовольна огромным количеством беглого люда, бежавшего на Дон в поисках там свободы и этих вольностей. Казаки заявляли власти традиционное казачье, – «С Дона выдачи нет!» Примечательно, что очень часто в качестве своих союзников донцы рассматривали запорожцев, с которыми неоднократно вместе ходили в военные и торговые походы по Черному морю, громили турецкий флот. Под пристальнейшим внимание донцов была территория Азовского моря. Именно за свои азовские походы донцы в1630 г. были отлучены Патриархом от церкви, хотя и опала эта была крайне недолгой.

В период царствования Павла I с его тяготением ко всему военному мы видим возрождение донской автономии и Круга. Об этом говорит в своих работах историк И.И.Курицын (США). Донское войско одним из первых поздравило Павла I c его восшествием на престол, за что император не преминул откликнуться. «Уже 13 декабря1796 г. Павел I восстановил ряд автономий, уничтоженных Екатериной II. Указом от 5 июля1797 г. на имя генерала Орлова была восстановлена и донская автономия», – пишет исследователь.[10, c.1-6] Однако, ряд лидеров казачества продолжали проводить сепаратистскую политику, тяжело переживая обиды, нанесенные им Екатериной, – бунтовали и против Павла.

Один из таких раскольников, активно призывавший к бунтам и восстаниям против власти – полковник Грузинов был приговорен Павлом I к смерти и казнен им в1800 г.[10]

Приход к власти Александра I означал для донцов возвращение к опыту и идеям Екатерины.[6] Государственный Сенат Российской Империи высказывал некоторые мысли касательно донской автономии. Тот же историк Курицын в своих работах приводит тезис из рассуждений Сената и сомнений, которые его одолевали: «Неоспоримо, что виды правительства в отношении к управлению казачьих территорий и войск клонились к тому, чтоб привести их в единообразие с прочими обывателями; но частные – воинский их состав, дух народный, нравы и обычаи – всегда налагали сильные сему препятствия».[10]

В бытность Николя II государство проводит в отношении донцов ряд реформ. Эта эпоха, по мнению ряда историков, характеризовалась двумя векторами движения. С одной стороны, – продолжилось дальнейшее наступление государства на права донской автономии, которая была практически полностью ликвидирована. С другой, – в самих недрах казачества усиливаются настроения и идеи Войскового Круга. Мнения по его обустройству были весьма различны, между казаками возникали противоречия: «То это был орган чисто сословный, казачий, который должен был ведать делами общины донских казаков, то Круг рисовался, как областной представительный орган с участием в нем лишь казачьего населения – потомков полноправных граждан края. Благодаря созданию Государственной Думы, возникла идея всесословного краевого (областного) земства.» Все же Николай II своим указом (грамотой) подтвердил права и привилегии Войска. В грамоте напрямую говорилось о заслугах донского казачества в области укрепления государственности российской земли, за которые и были жалованы права.

Однако, к началу второй половины XIX в. под напором либеральной интеллигенции стали появляться концепции и воззрения, ставящие под серьезное сомнение государствообразующую роль донцов, их боевые и военные качества, и как следствие, саму жизнеспособность, необходимость Донского войска.

В газете «Современная летопись» №28 за1862 г. появляется обширная статья г.Повсеместного, в которой говорилось: Донское казачество.., что это такое?, «другое дело Черноморское или Линейное, те, по крайней мере, живя на границе с враждебными народами, выполняют свое назначение. С1812 г. донцы постоянно стали утрачивать свою воинственность. В 4 и 3 округах, которые прилегают к Тамбовской, Воронежской и Саратовской губерниям, встретите казаков в лаптях, в крестьянском кафтане со всеми ухватками мужика. Да и 2-ом округе… казака трудно отличить от крестьянина. Не посылайте казака на службу, он преобразится в мужика всенепременно. Прежняя наклонность к наездничеству, к стрельбе и вообще удальству давно миновала. Теперь уже редкость большая между казаками хороший наездник, а еще реже стрелок, потому что отцы уже не видят надобности учить своих детей верховой езде, стрельбе в мишень и разным гимнастическим упражнениям на лошадях. Я сам знаю служилых казаков, которые боятся сесть на лошадь, а от ружья бегут как трусливая баба. Итак, этот упадок удальства уже сам по себе говорит, что пора признать казаков тем, что они есть, т.е. хлебопащцами».

Несмотря на то, что статья вызвала повсеместное ожесточенное осуждение со стороны казачьей общественности, идеи, высказанные в ней, частично поддержала часть офицерского корпуса русской армии.  Особо это касалось командиров альтернативных казачеству родов войск, например, драгунам, которые с нескрываемой завистью часто посматривали на обеспечение и привилегии казачьих полков. Эта часть считала, что «при нынешнем строевом совершенстве регулярных войск казаки должны быть признаны в армии лишними.., раньше они доблестями славились, на крепости с пехотою ходили, а теперь они уже анахронизм в русских войсках».

Казаки-некрасовцы и государство: к истории взаимоотношений.

Система идеологии вольностей казачества не была спонтанна, не являлась простой “прихотью” этноса. Она имела глубокие многовековые основы.

О “самостоятельности” казаков пишет исследователь М.П.Губкин: «Быта казаков, их нравов, их традиций и жизни не только не знал русский народ, но в большей массе не знала и русская интеллигенция. Приходилось часто слышать во времена уже Гражданской войны от бежавших из центральной России интеллигентов: «Приходится признать, что казаки – нечто совершенно отличное от крестьян.»

Исследователь Д.В.Сень(г.Краснодар) в своих работах[12] говорит о необходимости рассматривать не только государственную идеологию казачества, государствообразующие основы этноса, но и систему идеологии казачьих вольностей, казацкого права, без понятия сути которых невозможно правильно воспринять историю казачества в целом, в т.ч. и в ее разделе государственничества.

Казаки-некрасовцы стали одной из первых групп в казачестве, которые взяли на вооружение теорию казацкой природной вольности и стали подводить под нее определенные идеологические механизмы. Они стали прямыми наследниками, продолжателями концепций вольностей Запорожской Сечи и раннего Дона. Казакам-некрасовцам приписывается изречение: «У какого царя живем, – тому и служим». При этом замечалось, – «Служим, верой и правдой казацкой, по чести, без лжи и измены.» Эти слова приписываются одному из казаков-некрасовцев, проживавшему в Анатолии, оз.Майнос, с.Бин-Эвле. Тем не менее, российская власть и российская государственная машина рассматривала деятельность некрасовцев ислючительно через призму теории государственной измены, предательства государственных интересов.

В основу своей идеологии казаки-некрасовцы клали тезис о том, что старинный обрядный уклад казачества, его традиции выше интересов отдельного «неказацкого» государства. Этим тезисом они руководствовались и в своих практических шагах. Свою политику с тем или иным государством казаки выстраивали на принципе самостоятельной дипломатии без оглядок на российскую верховную власть и выгодности тех или иных своих действий для нее. Идеи самостоятельного казацкого государства у некрасовцев получают наиболее полное и точное идеологическое обоснование.

Ближайшими соседями некрасовцев были казаки-черноморцы, именно из описаний об их жизни, быте многие исследователи впервые и узнавали о некрасовцах и их идеологических концепциях.[14] Вот что пишут источники о казаках Некрасова: «Пограничными соседями черноморцев оказались русские и черкесы. Русскими были так называемые некрасовские казаки, водворившиеся на Кавказ далеко раньше, чем возникла у бывших запорожцев даже мысль о переселении на Кубань. Некрасовцами или игнат-казаками назывались на Кавказе беглые казакаи-раскольники с Дона.»[14]

Много позднее большой вклад в развитие представлений о некрасовцах внесли  историки Ф.В.Тумилевич, И.В.Смирнов, Н.Г.Волкова, Л.Б.Заседателева, В.И.Шкуро.

Исследователь П.П.Короленко сконцентрировал в своих работах и обработал факты военно-политического пребывания некрасовцев в составе крымского подданства. К самим казакам его личностное отношение было крайне негативным, он считал некрасовцев – предателями интересов Российской государственности. И.И.Дмитриенко[2], по существу, продолжил развитие линии, занятой П.П.Короленко. Дмитриенко в своих статьях писал о «негативном опыте» сманивания некрасовцами российских поданных с российских земель.

История некрасовских казаков тесно связана с историей казачьих бунтов и восстаний, расколов. Именно на этой основе и формировалась идеология некрасовцев по отношению к государству как чуждому, вредному и опасному для исконного казачества элементу. Царская власть в свое время осуществила казни многих казаков-бунтарей, в числе коих были и два представителя донского крыла казачьего раскольнического движения – атаман Манацкий и казак Костюк. Третьим крупным идеологом и представителем данной казачьей партии был Игнат Некрасов, которому удалось спастись от расправы.

Важно подчеркнуть, что все они были выходцами с Дона. Представителями именно старейшего донского казачества. Т.о. можно относительно точно предполагать, что идеология некрасовцев это все же не идеология «новых земель», а корни ее скрыты глубоко в недрах устройства именно самой казацкой общности.

И.Некрасов являлся ближайшим сподвижником и участником выступления К.А.Булавина. В конце августа1708 г. группа Некрасова предпринимает уход в ногайские владения крымских ханов Гиреев. По мнению ряда историков (Сень) этот уход являлся частью спланированного и четко продуманного стратегического плана, а не фактом простого бегства от репрессий царской власти. Косвенно это подтверждает и факт того, что в разработке плана передвижения группы Некрасова в район Кубани непосредственно принимал участие и сам К.А.Булавин – авторитетнейший и бесспорный казачий лидер.

Идеи собственной государственности некрасовцы пытались реализовать начиная уже с общинного уровня устройства. Во главе общины стоял выборный войсковой атаман и «казачий круг полноправных представителей общины. Эти высшие ораны управления были одинаково характерны как для общины, так и для всего войска некрасовцев. Сам Некрасов до конца своей жизни исполнял обязанности войскового атамана, затем, после его смерти, должность сделалась выборной.

Некрасовцы, базируя свою идеологию на принципах казачьего государственного устройства, исповедовали политику национальной и религиозной терпимости, идеи их войсковых кругов и начала казачества поддерживал самый широкий круг населения, в составе которого были татары, черкесы и другие народности.

Именно эти народности в немалой степени способствовали тому фактору, что чисто теоретические воззрения некрасовских казаков на природу казачьей самостийной государственности в конце-концов начали приобретать зримые черты реализации в практическом русле. Например, те же татары охотно предоставляли в распоряжение войску и его кругам достаточное количество земли и угодий. Это были богатые и плодородные земли.

Некрасовские поселения существенно прирастали населением из числа беглых и всех тех, кто был не доволен политикой официальной государственной власти. Часто эти побеги от податей и притеснений осуществлялись целыми селами и селениями, что не могло не вызывать крайнего раздражения официальных органов.

Независимость взглядов и подходов некрасовцев в отношении государства и власти нашла свое отражение в проводимой ими дипломатической и внешнеполитической деятельности. Переселившись на Кубань, в этом плане некрасовцы были вполне самостоятельны в выборе своих союзников и сподвижников. Кубань была превращена ими в очень крупный центр старообрядчества XVIII в.

В этот период казаки-некрасовцы определяют свои внешнеполитические ориентиры. Ими делается ставка на Крымское ханство и Османскую империю. В XVIII в. некрасовцы активно участвуют в русско-турецких войнах (1710-1713, 1735-1739, 1768-1774 гг.). Развитие некрасовской казачьей государственности было поддержано Османской империей именно в традиционной для казачества форме, – было создано единое Кубанское (ханское) войско, состоявшее из кубанских казаков-некрасовцев. Мусульманские правители почитали некрасовцев за умелых воинов, ценили их за верность и преданности, несмотря на конфессиональные различия. В свою очередь казаки добровольно брали на себя обязанность нести коллективную ответственность за взятые на себя обязательства перед Гиреями и Османами.  Нам этот факт интересен именно тем, что он наиболее ярко свидетельствует о государственной основе и характере взаимоотношений казачества в лице некрасовцев с внешним миром, в данном случае, – мусульманскими правителями.

Умелая дипломатия давала свои плоды и приводила к успеху начинаний некрасовских казаков. Именно благодаря ней они в значительной степени сохраняли свою независимость и самостоятельность, некое подобие государственного статуса. Первоначально российские власти требовали выдачи казаков. Но, уже их первое удачное участие в ходе русско-турецкой войны 1710-1711 гг. коренным образом меняет положение дел. Казаки завоевали неоспоримое доверие Крымского ханства в лице хана Давлет-Гирея II. Позицию Гирея поддержал и более влиятельный правитель мусульманского мира – султан Ахмед III. России было категорически отказано в выдаче перебежчиков и она была вынуждена навсегда отказаться от своих претензий принять участие в решении их участи.

Российская практика в попытках «достать» и вернуть казаков от мусульманских правителей заключалась в посылке многочисленных экспедиций и купцов-переговорщиков. Переговоры велись как с самими казаками, так и с ханами. Такие попытки предпринимало, например, правительство Екатерины II. Посланниками последней были И.Бринк, А.А.Прозоровский, де-Медем. Они рьяно брались за исполнение царских указов, но в своих посольских миссиях терпели фиаско.

Отдельные актуальные вопросы противоречивости и сложности взаимодействия инструментария казацких вольностей с элементами структуры традиционного государства изложены в авторских публикациях.[3-7]

«Переход от сельской к городской жизни является основой развития современной культуры» [3, с.102], которая исходит из влияния и контроля, «держится на власти и вещах» [4, с.115], а «не людях и отношениях» [5, с.86]. В современной культуре люди узнают, что «деловая жизнь отдельна от личной» [6, с.73] , что церковь и государство могут быть отдельны друг от друга. Люди учатся раскладывать все по полочкам. В течение недели они могут быть проницательными бизнесменами на конкурентном рынке, где есть счастливые победители и разорившиеся проигравшие, а на выходных – пойти в церковь или храм и попросить прощения за грехи, затем вернуться в понедельник начать все сначала, комментируя происходящее ключевой фразой «ничего личного…».

В  традиционной культуре не все так просто – «дело общественной и личной жизни часто то же самое» [7, с.81]. Деловые партнеры, как правило, состоят в родственных отношениях. Традиционная культура имеет «тенденцию оставаться неизменной в течение длительных периодов времени» [8, с.13], это в основном «консервативная система» [9, с.75], сопротивляющаяся переменам. Означает ли это, что новые идеи не включаются? Конечно, нет. Изобретение новшеств в традиционной культуре (например, новые технологии, такие как керамика или лук и стрелы) работают таким же образом, как «генетические мутации» [10, с.78]: происходит что-то необычное. Предпочтения отдаются полезным вещам и идеям, подобно естественному отбору – «что делается лучше, то и становится востребованным» [11, с.52].

В современной культуре все «меняется быстрыми темпами» [12, с.71], предлагаются все новые товары и услуги, широко рекламируемые с целью их реализации. Изменения в современной культуре, приводятся в движение теми же силами, что и в традиционной культуре, только в современной культуре изменения происходят гораздо быстрее.

«Понятие «территории»» [13, с.82],  характерное как для традиционной так и для современной культуры – это «место функционирования и существования культуры» [14, с.97]. Для традиционной культуры – это природная среда обитания, потому что человек ощущал себя частью природы, за тысячелетия человеческого существования не нанесено существенного ущерба экосистеме. Наоборот, для современной культуры характерна «власть» человека над природой, манипулирование ею, что провоцирует природные катаклизмы землетрясений, наводнений, пожаров, засух и т.д. «Территорией» человека в современной культуре являются компьютерные виртуальные миры, современные коммуникации, и все больше «искусственная среда обитания» [15, с.72].

В отличие от мудрости поколений, семьи, почитания старших традиционного общества, в современной культуре отдается приоритет молодости, инновациям, знаниям, которые всегда можно получить с помощью гаджетов. Духовные ценности и гуманизм оказываются по ту сторону представлений современной культуры, настоящим же являются дионисийские ценности и идеалы.

Вместе с игрой, беззаботностью, легкостью и комфортом, удовольствием, человек современной культуры представляется незащищенным, одиноким и заброшенным, отрываясь от традиционализма, стремясь к самостоятельности, он становится трагическим героем современности.

В связи с таким большим значением населения естественно возникает потребность в осуществлении специальной демографической политики. Под демографической политикой понимается целенаправленная деятельность органов власти и иных социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения. Она представляет собой комплекс взаимоувязанных мероприятий по воздействию на основные параметры населения, а также текущие демографические тенденции в соответствии со стоящими перед государственными органами задачами. Ключевым фактором успешности проводимой демографической политики является комплексный, системный подход к её реализации, предполагающий использование целого ряда методов и инструментов воздействия на демографические процессы.

Демографическую политику можно рассматривать в двух смыслах: широком и узком. Согласно узкому подходу, демографическая политика представляет собой преднамеренные действия правительства, предпринимаемые для того, чтобы способствовать достижению поставленных целей относительно численности, динамики роста или снижения и состава населения в интересах национального благосостояния. В широком смысле демографическая политика включает в себя кроме собственно демографических целей также меры по регулированию социальных и экономических условий, которые могут оказывать серьёзное влияние на демографические процессы.

Понятие демографической политики является достаточно изученным в отечественной науке. Одним из первых исследователей проблем демографической политики в СССР стал А.Я.Кваша. Ещё в1968 г. в работе «О некоторых инструментах демографической политики» он указывал, что демографическая политика – это совокупность мер, направляющих течение демографических процессов в сторону оптимизации типа воспроизводства населения. В1981 г. в книге «Демографическая политика в СССР» он определил демографическую политику как систему мероприятий, специально направленных на достижение определённого результата с учётом необходимости планового воздействия на всю систему демографических процессов в их взаимосвязи, а не только на тот или иной вид движения населения. Демографическая политика, таким образом, рассматривается как составная часть социальной политики. Схожей точки зрения придерживался А.Я.Боярский, который в книге «Население и методы его изучения» утверждал, что демографическая политика представляет собой систему мероприятий, влияющих на демографические процессы, но при этом её не следует отрывать от общей социально-экономической политики, т.к. она является одним из аспектов этой политики.[1]

В сборнике «Система знаний о народонаселении» под редакцией Д.И.Валентея демографическая политика рассматривается как часть политики народонаселения, объектом которой являются не непосредственно демографические процессы, а весь комплекс условий жизни и труда людей, определяющих процессы воспроизводства населения.

Демографическая политика, по мнению Валентея, есть совокупность мероприятий, воздействующих на демографические процессы. Она определяется не только экономическими факторами, но и сложившейся в обществе системой социальных отношений, его групповыми установками в отношении репродуктивного поведения.[2]

Содержание демографической политики слагается из двух элементов:

- изменение характера процессов естественного возобновления поколений, к числу которых относятся рождаемость, смертность, брачность и разводимость;

- влияние на миграционное  движение населения.

Известный демограф А.Г.Вишневский определял демографическую политику как систему мер, реализуемых социальными институтами и направленных на достижение сознательных демографических целей. Он указывал на то, что демографическая политика должна обладать такими признаками, как институциональность, осознанность целей и их демографичность.

Первым в постсоветской России попытку дать определение демографической политики предпринял В.В.Елизаров. По его мнению, демографическая политика государства – это целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения, призванная сохранять или изменять тенденции динамики численности, структуры и пространственного распределения населения.

В.В.Елизаров отмечал, что по отношению к демографической политике существует довольно близкое по смыслу понятие политики народонаселения. При этом при рассмотрении демографической политики в широком смысле данные понятия являются синонимами, а в случае более узкого подхода к демографической политике она является частью политики народонаселения.

Политику народонаселения он определял как деятельность, направленную на комплексное регулирование различных социально-экономических основ жизни общества, при этом выделив в ней ряд отдельных элементов:

- улучшение условий труда и материальной обеспеченности;

- повышение качества жизни населения;

- воздействие на процессы воспроизводства населения.

Последний элемент автор рассматривает как собственно демографическую политику, подразделяя её на два основных направления:

- изменение характера процессов естественного возобновления поколений;

- воздействие на миграционные процессы.

В.М.Медков в своих монографиях по демографии рассматривал демографическую политику в узком смысле как деятельность государства, направленную на регулирование процессов воспроизводства населения.

В вышедшей в2004 г. книге «Основы демографии», изданной сотрудниками МГУ Н.В.Зверевой и И.Н.Веселковой, было дано определение, в основном повторявшее определение В.В.Елизарова, данное им в1995 г., согласно которому демографическая политика является целенаправленной деятельностью государственных органов и иных социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения.[3]

В данном достаточно длинном ряду определений понятия демографической политики, высказанных известными российскими демографами, можно также упомянуть подход профессора В.И.Бутова, который рассматривает демографическую политику как целенаправленную деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере регулирования воспроизводства населения, призванную сохранить или изменить тенденции динамики его численности и структуры. В целом, данная трактовка демографической политики имеет достаточно много общего с ранее изложенными подходами, прежде всего определениями, данными А.Г.Вишневским и В.В.Елизаровым.

Все указанные авторы отмечают институциональный аспект реализации демографической политики, который выражается в том, что осуществление мер демографической политики основывается на деятельности институциональных структур  государства и общества, прежде всего органов государственной власти и различных общественно-политических и научно-исследовательских организаций.

Современная демографическая политика реализуется с помощью ряда методов, подразделяемых на социально-экономические, правовые и воспитательно-психологические. К первой группе можно отнести денежные пособия и различные иные виды материального поощрения рождения детей, в том числе программы для молодых семей по содействию в приобретении жилья, предоставление преференций для многодетных семей. Правовые методы связаны с социально-экономическими и являются инструментами для нормативно-правового закрепления различных мер стимулирования рождаемости и поддержки семей с детьми. Воспитательно-психологические методы предполагают пропаганду через СМИ и иными способами преимуществ желательного для общества вида семьи и типа репродуктивного поведения.

В отечественной науке уже довольно давно ведётся дискуссия относительно целей демографической политики. В 1982 г. А.Г.Вишневский писал о двух возможных подходах к их определению: инструментальном, или количественном, связанном с расчётами оптимальной численности населения, и ценностном, или качественном, связанном с воздействием на структуру протекающих в обществе демографических процессов.[4]

Из более современных подходов можно отметить уже приводившееся определение В.В.Елизарова, который в качестве целей демографической политики выделяет сохранение или изменение тенденций в области динамики численности и структуры населения, темпов их изменений, динамики рождаемости, смертности и миграционных процессов. При этом цели могут быть заданы в виде словесного описания, целевого показателя или системы показателей.

В целом, можно отметить, что сегодня практически все страны мира рассматривают демографическую политику в качестве одного из главных национальных приоритетов и реализовывают  целый комплекс мероприятий, целевая направленность которых обусловлена сложившейся демографической ситуацией. Человеческий капитал – ключевой ресурс современного государства, а грамотная демографическая политика – эффективный инструмент его приумножения.