В настоящей работе рассмотрим соотношение норм публичного и частного права на примере регулирования отношений в сфере социального обслуживания на современном этапе развития. При регулировании отрасли права социального обеспечения большей частью присутствуют публичные интересы, оформленные в многочисленных федеральных законах, с целью реализации которых активно издаются подзаконные и региональные нормативные правовые акты. [2, с. 268-269] Это вопросы выплаты пенсий, пособий, предоставления государственных услуг на основании регламентов, установленных государством, и многое другое. Однако, рассматривая предоставление социальных услуг, нельзя сказать так однозначно.

Во-первых, деятельность по предоставлению социальных услуг осуществляется преимущественно государственными организациями, но активно развиваются и частные предприятия, предоставляющие данные услуги, так как законодательно закреплена возможность деятельности в указанной сфере коммерческих и некоммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей. На основании нового «социального законодательства» происходит формирование социально ориентированной экономики, основные принципы которой заложены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года [3]. В концепции выделено направление по развитию сектора негосударственных некоммерческих организаций, предоставляющих социальные услуги. [4. с. 108]

В настоящее время в Российской Федерации реализуется программа обеспечения доступа негосударственных некоммерческих организаций к бюджетным средствам, предоставляемым на оказание социальных услуг. Согласно информации, расположенной в сети Интернет, в Омской области на сегодняшний день действует 6 негосударственных некоммерческих организаций, одна из которых является межрегиональной. Эти организации включены в реестр поставщиков социальных услуг Министерства труда и социального развития Омской области. Деятельность организаций затрагивает разные категории граждан, например, семьи с детьми, граждан, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации (в том числе, страдающих наркотической и алкогольной зависимостью), инвалидов и так далее. Спектр услуг, предоставляемых указанными организациями, достаточно большой: от досуговых и профилактических мероприятий различной направленности до предоставления гостиничных номеров.[5]

Во-вторых, правоотношениям, складывающимся в рамках социального обслуживания, присущ императивный метод регулирования, однако присутствует и диспозитивное регулирование (например, оно характерно для договора оказания платных услуг). Императивный метод правового регулирования в данной сфере является залогом стабильности при удовлетворении потребности населения в социальных услугах.

И несмотря на то, что правовое регулирование социального обслуживания осуществляется специальными законодательными актами, к данным правоотношениям применяются так же нормы гражданского права, которое является частной отраслью права. Согласно статье 2 Федерального закона  «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28.12.2013 № 442-ФЗ (далее – Федеральный закон № 442-ФЗ) [6],  правовое регулирование социального обслуживания граждан в РФ осуществляется на основании данного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Данный перечень является достаточно обширным и включает как публично-правовые, так и частноправовые нормы. Законодательство в сфере права социального обеспечения является достаточно разрозненным и объемным, в связи с разносторонностью деятельности организаций и иных представителей данной сферы. Ярким примером применения частноправовых норм является договор оказания гражданам платных услуг поставщиками социальных услуг, заключение которого регулируется главой 39 Гражданского кодекса РФ «Возмездное оказание услуг».[7] Согласно пункту 3 статьи 17 Федерального закона 442-ФЗ отношения, связанные с исполнением договора о предоставлении социальных услуг, регулируются в соответствии с законодательством Российской Федерации, следовательно применяются нормы гражданского права.

Обратим внимание на источник финансирования социального обслуживания. Государственное (муниципальное) финансирование социального обслуживания наряду с частным стало развиваться в России в XVIII в., а в СССР оно было единственным источником социальных услуг. В современной России на основании Федерального закона 442-ФЗ, а также подпрограммы «Модернизация и развитие социального обслуживания граждан» государственной программы «Социальная поддержка граждан», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 296 [8], в качестве поставщиков социальных услуг привлекаются негосударственные организации (как некоммерческие, так и коммерческие) и индивидуальные предприниматели. Государственное субсидирование или государственные закупки таких услуг у негосударственных поставщиков сохраняют статус государственных расходов. Также государственные автономные и бюджетные учреждения имеют право в соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [9] получать доходы от разрешенных платных услуг,  благотворительные и спонсорские взносы и использовать их для осуществления своей уставной деятельности. Для казенных учреждений использование доходов от платных услуг не разрешено. Однако на практике встречаются нарушения, и указанные организации оказывают платные услуги подобно бюджетным и автономным учреждениям. [10, с. 69, 71, 73]

В целях стимулирования конкуренции на рынке социальных услуг, и вовлечения организаций негосударственного сектора экономики в оказание социальных услуг Минтрудом России разработан Федеральный закон от 29.12.2014 № 464-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» [11] для организаций, осуществляющих социальное обслуживание, по аналогии с медицинскими и образовательными организациями, предусмотрено создание благоприятного налогового режима.

Федеральный закон № 442-ФЗ направлен на создание качественно новой системы социального обслуживания граждан, включающей доступность социальных услуг для всех граждан пожилого возраста и инвалидов, развитие всех форм предоставления гражданам пожилого возраста и инвалидам социальных услуг с целью поддержания способности указанных лиц к самообслуживанию и (или) обеспечению основных жизненных потребностей, развитие малого и среднего предпринимательства в сфере оказания социальных услуг. Федеральным законом № 442-ФЗ также установлено обязательное для исполнения всеми субъектами Российской Федерации условие бесплатного предоставления социального обслуживания для определенных категорий граждан. Данное обстоятельство и тот факт, что регулирование цен на социальные услуги происходит путем установления соответствующих тарифов, подчеркивает превалирование публичных норм над частными. Что происходит не только в договорах о предоставлении социального обслуживания гражданам, признанным нуждающимися в таком обслуживании, но и при оказании гражданам платных услуг в соответствии с нормами гражданского права.

На современном этапе развития российского общества в условиях становления капитализма обновляется система социального обслуживания населения, с целью повышения уровня жизни граждан. С этим связан нарастающий интерес к вопросам нормативной регламентации в области социального обслуживания населения. Преобразования, проводимые в социально-экономической сфере российского общества, требуют научного осмысления.

Главенствующая роль публичных норм является гарантией единообразия в распределении благ. В условиях рынка лишь посредством норм публичного права государство имеет возможность справиться с возникшими потребностями населения в перераспределении общественных ресурсов, получении различных видов социальных услуг (зачастую нерентабельных), защите от нестабильности социально-экономического положения, контроле за девиантным поведением отдельных групп населения, компенсации процессов социального расслоения общества и так далее. Частноправовые механизмы дополняют правовое регулирование в части ответственности конкретных субъектов правоотношений. В гражданском праве имеются эффективные механизмы в вопросах договорной и внедоговорной ответственности субъектов правоотношений.

Можно сделать вывод о том, что основная часть норм, регулирующих отношения в сфере социального обслуживания населения, относится к публичному праву. Однако рынок диктует свои правила и приводит в данную сферу дополнительные доходы, новые субъекты правоотношений и различные возможности для них. Нормы частного права существенно изменили действующую систему социального обслуживания, значительно дополнили механизм регулирования. Практика показывает активное распространение использования норм частного права в деятельности субъектов социальной сферы.

Система современного социального обслуживания населения находится в процессе развития при достигнутом балансе частных и публичных норм в правовом регулировании. В законодательстве имеются пробелы и противоречия, например, отсутствуют четкие нормативные показатели содержания и объема, качества и безопасности социальных услуг, гарантий и способов их предоставления, ответственности за их несоблюдение. Потенциал гражданско-правовых средств регулирования отношений по оказанию социальных услуг не полностью востребован, следовательно, законодательство необходимо корректировать. Например, стоит включить в перечень прав получателей социальных услуг (статья 9 Федерального закона 442-ФЗ) права потребителя установленные статьей 29 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 24.04.2020) “О защите прав потребителей”[12], что существенно улучшит положение получателей социальных услуг, как слабой стороны по договору. Это привнесет дополнительные гарантии при получении социальных услуг, ведь получатели – это наиболее уязвимая часть населения страны.

Органам власти в сфере социального обеспечения населения необходимо осуществлять «социальное законотворчество» посредством поддержания баланса публичных и частных интересов. Правовое обеспечение социального обслуживания должно выступать полноценным комплексом способов и методов правового воздействия на общественные отношения, представлять собой развитую и логичную систему правовых норм, которая четко регламентирует полномочия органов исполнительной власти и деятельность поставщиков социальных услуг, что в результате обеспечивает реализацию права каждого человека на получение качественных и доступных социальных услуг.

В нашей стране увеличиваются объемы потребления качественной и дорогостоящей помощи, с высоким уровнем оснащенности, вследствие этого повсеместно происходит неконтролируемый рост объема платных услуг, снижение доходов населения при одновременном росте цен. Отсутствие эффективного государственного и общественного контроля за указанными процессами, а также независимой экспертизы влечет не только ухудшение качества жизни населения, но и является предпосылкой для генерирования бедности, низкой мотивации к экономическому росту, увеличению потенциальных потребителей социальных услуг [2, с. 69-70] В Омской области согласно данным статистики в последние годы выражена тенденция снижения уровня качества жизни населения при показателях ниже среднего, что видно на диаграмме 1. Существуют проблемы, препятствующие поступлению дополнительных доходов в бюджет поставщиков социальных услуг. Современная система социального обслуживания населения находится в борьбе за трудовые и финансовые ресурсы. 

Диаграмма 1. Интегральный показатель качества жизни населения в Омской области за 2013-2018 гг. [3]

Рынок социальных услуг не в состоянии удовлетворить потребности населения в социальной поддержке. Ведется активная государственная политика по устранению указанной проблемы, в частности, государство предоставляет поставщикам социальных услуг дополнительное субсидирование. В соответствии с положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р [4], в рамках Госпрограммы реализуются мероприятия по развитию конкурентного рынка в сфере социального обслуживания граждан, в том числе развитию государственно-частного партнерства. В 2019 году на рынке социальных услуг в сфере социального обслуживания работает более 1 300 негосударственных организаций, из них более 900 социально ориентированных некоммерческих организаций, 229 коммерческих организаций и 155 индивидуальных предпринимателей. Удельный вес негосударственных организаций социального обслуживания, в общем количестве организаций социального обслуживания всех форм собственности, составил 22,5 %. Наряду с этим принимались меры, направленные на увеличение поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. Так, в соответствии с Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку отдельных общественных и иных некоммерческих организаций, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. № 1135 [5], в 2012 году Минтрудом России субсидии предоставлены 16 организациям в общем объеме около 0,9 млрд. рублей. В 2019 году в рамках государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» [6] субсидии предоставлены 30 организациям в общем объеме 1, 5 млрд. рублей. [7]

В 2012 году завершился процесс реформирования государственных и муниципальных учреждений, по средствам которого был сформирован новый механизм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и работ в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений. После вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [8] был осуществлен переход от сметного финансирования государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений к финансированию государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). При этом для казенных учреждений сохранено финансирование на основе бюджетной сметы. Все же для большинства государственных и муниципальных учреждений заработал новый механизм оказания и финансового обеспечения государственных услуг. Важным нововведением указанного Федерального закона является переход к финансовому обеспечению по принципу обеспечения оказываемых услуг учреждениями. Во-первых, первостепенным становится именно государственное задание. Во-вторых, на основе установленного государственного задания и утвержденных финансовых нормативов определяется объем средств, предоставляемых из бюджета учреждению в виде субсидии. В-третьих, в случае недовыполнения задания по каким-либо объективным причинам учредитель вправе скорректировать объем государственного задания и произвести соответствующую корректировку размера выделяемой субсидии.

В России на современном этапе с целью решения социальных проблем государственным и муниципальным учреждениям разрешено предоставлять дополнительные услуги на платной основе (однако цены утверждаются учредителем), а также допускается создание частных учреждений, предоставляющих услуги в социальной сфере с полным возмещением стоимости предоставляемой услуги. Таким образом, в социальной сфере действуют учреждения, осуществляющие деятельность, финансируемую из бюджетов бюджетной системы в форме субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания – общественных благ на бесплатной основе и таких же благ на возмездной основе за счет финансовых ресурсов граждан и юридических лиц. [9, с. 6] Социальное обслуживание в последние несколько лет находится на переходном этапе от сферы общества, полностью финансируемой государством, к сфере – активному участнику рынка социальных услуг.

Следует отметить рост масштабов самофинансирования социального обслуживания населения. Это является подтверждением тенденции сокращения размеров бесплатного и льготного обслуживания населения бюджетными организациями при параллельном снижении государственных расходов на их содержание. При определенных условиях коммерциализация поставщиков социальных услуг позитивно сказывается на процессах производства ими услуг. Использование рыночного механизма в них необходимо, ведь это стимулирует заинтересованность и активность каждого в аккумуляции человеческого капитала, требует повышения качества и гибкого изменения социальных услуг, исходя из индивидуальных потребностей, рыночного спроса и предложения. Также коммерциализация стимулирует экономию удельных затрат на производство социальных услуг со стороны как производителя, так и потребителя. [10, с. 5-6]

Однако существуют значительные разногласия между качеством жизни населения различных регионов, между качеством жизни жителей сельской местности и городов. Ряд представленных социальных услуг, либо тарифов на них неактуален. Предоставление возможности поставщикам социальных услуг самостоятельно корректировать перечень услуг и варьировать стоимость услуг может способствовать получению дополнительных доходов от предоставления платных услуг в большем объеме. Например, услуга по организации и проведению праздника для детей: может проводиться день рождения с 3-6 детьми или новогодний утренник с десятками детей. Уровень затрат разный, однако учреждение получает одинаковую стоимость за час оказания услуги. Также при подготовке специалистом юридического документа целесообразно исчислять стоимость постранично, либо в соответствии с видом документа (заявление, исковое заявление, претензия и другие). Также при работе парикмахера или швеи целесообразно установить повышенную стоимость свадебной прически, либо работы с деликатными тканями, сложностью покроя и т.д. Целесообразно анализировать при этом мнение специалиста данного учреждения, его знания и умения.

При внедрении рыночных механизмов в систему социального обслуживания населения следует учитывать особенности социальной сферы: наличие социальных обязательств государства, незащищенность и многочисленность клиентской базы, нуждаемость в бесплатном и льготном обслуживании, необходимость материальной помощи. Помощь государства играет особую роль, так как его ресурсная база и усилия изначально направлены на те области, которые не входят в сферу рыночных отношений.