С первых дней появления кооперативного движения в России утверждается разрешительный порядок открытия кооперативов. Причём право на открытие санкционировалось на самых высоких уровнях. Например, для открытия ссудо-сберегательного товарищества требовалось разрешение министра финансов, потребительского общества – министра внутренних дел, а союза кооперативов – Государственного совета [1, с. 19].

Только с 1897 года право выдавать разрешение на открытие кооперативной деятельности было предоставлено губернаторам, но по существу это мало что изменило. Министры, а затем и губернаторы, затягивали выдачу разрешений на длительный период, иногда на 2-3 года, а в отдельных случаях и до 10 лет. Утверждение в 15-18 месяцев считалось неожиданно быстрым сроком. Значительная часть прошений возвращалась с отказом, причём в большинстве случаев по причинам, связанным не с качеством документов, а с личностями учредителей. Иными словами, разрешение давалось лишь после тщательного выяснения политической благонадёжности учредителей.

Впрочем, и после получения разрешения проблема жизнедеятельности кооперативов не снималась – во всех государственных установлениях, «нормальных» и «образцовых» уставах сохранялось прав министров, губернаторов и градоначальников закрывать кооперативы «при обнаружении в них чего-либо противного государственному порядку и общественной безопасности и нравственности». Это право нередко использовалось – допускались и случаи смены правлений или отдельных членов, отмены или закрытия собраний кооперативов [2, с. 62].

Процедура принятия кооперативами своих уставов сводилась, в основном, к проставлению в текстах «нормальных» и «образцовых» уставов своих исходных данных и выбору желаемого норматива там, где в этих документах очерчивались допустимые пределы. Кооперативная общественность в течение ряда лет добивалась придания «образцовым» уставам рекомендательного характера, и такое требование было зафиксировано в постановлениях кооперативного съезда 1913 года, но добиться этого она не смогла.

При этом, следует отметить, что административные функции государства не имели целью её экономического подавления, а носили большей частью политический характер, за пределами которого сохранялись весьма демократические нормы. Прежде всего, здесь можно отметить единое для всех уставное правило и реальную практику вступления, а не принятия (какой-либо установленной инстанцией) в кооператив каждого желающего.

Нельзя говорить и о «подавлении» кооперации или корыстных побуждениях со стороны государственных органов надзора над ней, наподобие Управления по делам мелкого кредита, и тем более по отношению к государственно-общественным учреждениям, типа Московского комитета и его Санкт-Петербургского отделения. Государственные инспекторы по делам кредита наблюдали за расходованием выделенных Государственным банком средств, зачастую вмешивались в оперативную работу, нарушая суверенитет кооператива как самоуправляющейся организации. Однако в целом в их деятельности преобладали позитивные моменты, т.к. они в известной мере восполняли некомпетентность правлений и советов многих кооперативов, инструктировали и обучали их членов, пока не стали создаваться кооперативные союзы, взявшие на себя часть этих функций.

Сотрудники комитета и его отделения проводили большую работу по статистическому обследованию кооперативов, налаживанию кооперативной статистики, научному обобщению практических результатов и разработке рекомендаций. Среди крупных работников этого комитета можно назвать А.В. Меркулова, В.Ф. Тотомианца, М.Л. Хейсина и других [3, с. 29].

Ключевым элементом в системе управления кредитной кооперацией, а одновременно и важным критерием зрелости самого движения, являлись союзы кооперативов.

Нельзя отрицать того, что, в силу специфического отношения властей к любым общественным объединениям, союзное строительство пробивало себе дорогу с большими трудностями и значительно отставало от запросов движения. Первые попытки создания союзных объединений предпринимаются на рубеже XIX и XX вв. (Бердянский кредитный союз в 1901 году и другие). Постепенно, по мере роста движения, этот процесс ускоряется. К началу 1917 года их было всего около 200, в т.ч. 100 крупных. Только после Февральской революции и принятия Временным правительством положения, установившего явочный порядок образования кооперативных союзов, давно назревшая потребность в них стала реализовываться. К середине 1917 года число союзов приблизилось к 500, а за вторую половину этого года почти удвоилось [4, с. 201].

Исследование характера деятельности союзов показывает, что они не являлись административно-бюрократическими учреждениями, подчинявшими себе кооперативы и управлявшими ими. Союзы не командовали кооперативами, а обслуживали их, помогали им. В связи с этим они строились не по административно-территориальному признаку, а по принципу экономической целесообразности и объединяли товарищества и общества независимо от их места расположения, исходя из пожеланий учредителей союзов и вступающих в их состав после учреждения.

Важную роль в формировании системы управления кооперацией стало создание Совета кооперативных съездов. Эта идея была одобрена на состоявшемся в марте 1917 года Всероссийском кооперативном съезде, от имени которого на рассмотрение Временного правительства вносилось соответствующее положение. 1 августа того же года «Положение о съездах представителей кооперативных учреждений» было принято. Разрешался созыв на постоянной основе таких съездов для «выяснения и обсуждения вопросов, касающихся нужд кооперативных учреждений, для разработки и проведения мер, имеющих целью их преуспевание, а равно для представительства их интересов». Был избран и постоянный исполнительный орган – Совет Съездов [2, с. 98].

Уже вскоре Совет Всероссийских кооперативных съездов развернул большую плодотворную работу. Следует выделить главные направления, где ему удалось особо преуспеть: юридическая и организационная помощь в решении всех вопросов кооперативного движения, особенно в создании союзов и центров; статистическое изучение кооперативного движения, учёт всех действовавших и вновь образовавшихся кооперативов и союзов, их хозяйственных операций и других видов деятельности; издание теоретической, исторической и инструктивно-методической литературы, пропаганда идей кооперативного движения [4, с. 82].

И хотя союзное кооперативное строительство в России осталось незавершённым, то, что было сделано за последнее предреволюционное пятилетие, стало важнейшей частью сформировавшейся системы управления кооперативным движением. Одновременно сложились возможности для создания всероссийских специализированных центров по всем основным видам кооперативной деятельности.

Таким образом, за относительно короткий срок, несмотря на административно-бюрократическое воздействие властей, в стране сложился чётко слаженный, эффективный механизм управления кредитной кооперацией, способный обеспечивать выживаемость относительно небольшого, но прогрессивного сегмента рыночной экономики.

Ещё в 1880-е годы Вятское земство планировало открыть в г. Вятке «кустарный банк» как своего рода центр сельской кредитной кооперации. В силу ряда причин этот проект не удался, и вплоть до начала 1910-х годов крестьяне обращались за земскими ссудами в уездные управы.

С либерализацией законодательства о кредите и всё более широким распространением в губернии сельских кредитных товариществ (около трёхсот к 1912 году) земцы летом 1912 года делают новую попытку централизовать кредитную кооперацию на территории губернии. В итоге особым совещанием при земской управе принимается решение о создании здесь так называемых земских касс мелкого кредита [1, с. 611].

Поскольку опыт создания учреждений такого рода уже имелся у пермского и уфимского земств, туда были направлены члены губернской управы Уставным же документом вновь создаваемых земских касс стал «нормальный» устав 1906 года, предоставлявший земским кредитным учреждениям весьма широкие полномочия как в ссудной, так и в посреднической деятельности.

Важнейшими задачами, возложенными на губернскую кассу земством, были пробуждение кредитной «самодеятельности» вятских крестьян и борьба с бедностью. Иными словами, помимо приёма вкладов и выдачи ссуд, ей предписывалось способствование развитию всех видов кооперативов (кредитных, потребительских, сельскохозяйственных, производственных), снабжение их средствами и руководство их работой. Кроме того, в перспективе направлениями работы кассы должны были стать хлебозалоговые операции; устройство складов сельскохозяйственных и ремесленных орудий; посредническая и сбытовая деятельность (сбыт зерна, семян, удобрений, кустарных изделий); статистические исследования в кооперативной сфере; проведение курсов, чтение лекций и распространение литературы [1, с. 612].

Губернская касса мелкого кредита была открыта в г. Вятке 18 октября 1912 года в присутствии губернатора И.М. Страховского и других почётных гостей [2, с. 3].

Её штат состоял из заведующего, бухгалтера, счетовода и двух писцов. Все они являлись членами земской управы, что, разумеется, накладывало отпечаток на их работу. Кроме того, согласно уставу кассы, при ней избирался поверочный совет. Первым заведующим кассой стал опытный кооперативный деятель А.А. Валаев, а членами поверочного совета – земцы А.А. Бабинцев, О.М. Жирнов и С.А. Калинин. Позже, с 1915 года, при кассе также появятся семь инструкторов по кооперации и кооперативная библиотека [1, с. 617-618].

Источниками финансирования кассы мелкого кредита, с одобрения министра внутренних дел, стали обязательные («страховые») земские капиталы, бравшиеся взаймы, а также займы у частных лиц и банков, в т.ч. Государственного банка. В итоге, её основной капитал в момент открытия составил 80 000 рублей. В дальнейшем капитал также пополнялся отчислениями из прибыли самой кассы [1, с. 614].

Было решено, что обязательства кассы по займам и вкладам не должны были превышать основной капитал более, чем в 10 раз. Максимальный размер ссуды был ограничен 300 рублями для «единоличных» заёмщиков и 100 рублями для членов товариществ. Процент по ссудам был определён в 6% годовых, т.е. утверждался «дешёвый» кредит [1, с. 615].

В связи с открытием кассы с 1 января 1913 года уездные управы прекращали выдачу ссуд. Эта функция переходила к вновь создававшимся уездным кассам мелкого кредита. Впрочем, процесс этот займёт немало времени и до 1917 года не успеет охватить все уезды губернии. В 1914-1915 годах будут открыты кассы в Слободском, Малмыжском, Яранском, Уржумском, Елабужском, Нолинском и Орловском уездах [3, с. 37].

С первых же дней губернская земская касса развернула активную деятельность, добившись за пять лет своего существования значительных успехов как в финансовом, так и в организационном аспектах.

Начав свою деятельность с капиталом в 80 000 рублей, касса довела его к концу первого года работы до 1 128 000 рублей, в основном, за счёт земских капиталов, но также и за счёт вкладов, став одним из крупнейших финансовых учреждений губернии.

К 1 января 1915 году касса располагала уже следующим капиталом, сгруппированным по основным направлениям её работы:

– основной капитал – 80 000 рублей

– запасный капитал – 2 000 рублей

– на выдачу ссуд в основные капиталы земских касс мелкого кредита – 110 000 рублей

– для выдачи ссуд кредитным товариществам – 85 000  рублей

– на противопожарные мероприятия – 303 000 рублей

– на сбыт сельхозпродуктов – 80 000 рублей

– на выдачу ссуд безлошадным крестьянам – 2917 рублей

– на распространение сельхозмашин и орудий – 40 000 рублей

– на травосеяние – 12 000 рублей

– на оборудование артельных маслоделен – 4 000 рублей

– на погашение движимого имущества – 1312 рублей [3, с. 5].

Первый вклад поступил в кассу 29 октября 1912 года. В течение уже двух первых месяцев ею было аккумулировано от населения 74 298 рублей, а к концу первого года – почти 400 000 рублей. Ежемесячно в кассу притекало в 1912-1913 годах в среднем по 35 000 рублей, а в 1914 году – по 65 000 рублей. К середине же 1915 года сумма вкладов превышала 800 000 рублей, что говорит о высоком доверии к ней крестьянского населения [3, с. 6].

Величина выданных ссуд первоначально была небольшой, но со временем также возрастала. К 1 января 1913 года – 5 500 рублей, к 1 января 1914 года – 259 000 рублей, к 1 января 1915 года – 580 000 рублей. Основными заёмщиками кассы к 1915 году выступали 207 сельских обществ, 28 кредитных товариществ, 5 артелей и 4 уездных земских кассы. По величине ссуд главным клиентом губернской кассы были кредитные товарищества (в среднем по 7 400 рублей на товарищество к началу 1915 года) [3, с. 9-11].

В итоге, если на 1 января 1913 года валовый оборот кассы составлял всего 312 000 рублей, то на 1 января 1917 года превышал 66 000 000 рублей [4, с. 68].

Ревизии наличности и ведения учёта в кассе проводились регулярно. Первая из них прошла уже в начале 1913 года и не выявила, как и все последующие, особых нарушений. Отмечалась и пунктуальность заёмщиков, отсутствие просроченных ссуд.

В процессе работы кассы сферы её деятельности расширялись, приобретая всё более социально-значимый характер для губернии. Так, руководство кассы в 1914-1915 годах задумывается о выдаче беспроцентных ссуд на противопожарные мероприятия, о специальных ссудах для безлошадных крестьян, о мелиоративном кредите и ссудах на совместное приобретение машин и орудий. Касса также планирует приобрести у земства кустарный склад и сельскохозяйственные склады, дабы развивать их не только земскими, но и привлечёнными средствами. Обо всём этом направлялись ходатайства в земское собрание, но планировалось и посредничество кредитных товариществ [1, с. 622-626].

Впрочем, не все эти инициативы находили поддержку земской управы или различных экономических комиссии, а в ряде случаев ограничительные циркуляры поступали и из канцелярии губернатора.

Правление кассы все эти годы также активно занималось и просветительской работой среди земских работников. В ходе агрономических совещаний в 1912-1913 годах А.А. Валаев провёл не одну беседу о мелком кредите с земскими агрономами, страховыми агентами и штейгерами, призванными стать «проводниками» кассы в деревне. В итоге в правление стали поступать ходатайства об открытии кредитных товариществ, а на земских собраниях в пяти уездах уже в 1913 году было решено открыть уездные кассы. Для ускорения этой работы в уездные земства высылались правила по ссудным операциям кассы и инструкции по открытию товариществ [1, с. 620].

Инструкторы земских касс принимали активное участие и в устройстве потребительских кооперативов, совмещая эту работу со своей основной деятельностью. Практические вопросы потребительской кооперации обсуждались ими с кооператорами на уездных кооперативных совещаниях в 1914-1915 годах в Елабуге, Яранске, Уржуме, Слободском, Орлове и Сарапуле  [3, с. 50].

Важнейшей заслугой правления земской кассы стал созыв представителей всех трёхсот кредитных товариществ и других кооперативных учреждений губернии на первый губернский кооперативный съезд, состоявшийся в г. Вятке 15-21 мая 1915 года. На нём усиленно обсуждалось соединение усилий земств и кооперативов, а в итоге было вынесено решение о создании в губернии союза потребительских кооперативов.

Таким образом, в течение недолгого времени своего существования Вятская губернская касса мелкого кредита и её уездные подразделения стали не просто полноценным и крупным финансовым учреждением губернии, но и успешно взялись за разрешение давно назревших социально-экономических проблем. В этом была огромная заслуга самоотверженных и опытных руководителей и рядового персонала этих учреждений.