При реализации проектов развития транспортной инфраструктуры и, в частности, строительства и реконструкции автомобильных дорог для привлечения внебюджетного финансирования и стимулирования внедрения инновационных технологий широкое распространение получили контрактные формы ГЧП.

Остановимся, в частности, на такой перспективной форме государственно-частного партнерства, как контракты жизненного цикла (КЖЦ).

Схема контракта жизненного цикла подразумевает осуществление инвестором полного цикла работ по проектированию, строительству (реконструкции) автомобильной дороги, ее эксплуатации (включая ремонт и содержание) в течение срока действия контракта, а также обеспечение полного либо частичного финансирования проектирования и строительства (реконструкции) автомобильной дороги за счет собственных и заемных средств. Обязательства исполнителя предусматривают обеспечение соответствия построенной автомобильной дороги заданным транспортно-эксплуатационным показателям в течение всего срока действия контракта (жизненного цикла объекта). Реализация данного типа контрактов осуществляется в рамках законодательства Российской Федерации в рамках федерального закона о концессионных соглашениях. Срок данного вида соглашения составляет от 25 до 30 лет.

Особенностью является то, что в рамках одного контракта происходит объединение нескольких стадий (проектирование, строительство, последующего содержание). Финансирование строительства и эксплуатации осуществляется за счет средств инвестора (полностью или частично), получающего затем доход в виде платежей из соответствующего бюджета.

Строительство и эксплуатация объектов транспортной инфраструктуры на основе КЖЦ позволяет повысить заинтересованность подрядчика в эффективности проектных решений, качестве строительства и применении более современных технологий и материалов, поскольку именно ему придется нести издержки по их дальнейшей эксплуатации или же выплачивать неустойку за некачественное выполнение работ.

В настоящее время в РФ нормативная правовая база ГЧП находится в стадии формирования, и только небольшое количество его форм, используемых в мировой практике, нашло отражение в федеральном законодательстве.

Внедрение КЖЦ в РФ началось сравнительно недавно, и наряду с созданием системы дорожных фондов, обеспечивающих стабильное финансирование отрасли, КЖЦ должны стать одним из эффективных механизмов расходования бюджетных средств, обеспечивающих устойчивое развитие дорожного хозяйства.

Соответствующие поручения федеральным органам исполнительной власти были даны Президентом РФ и Правительством РФ в 2009 – 2010 годах. В результате, Федеральным законом от 25.04.2012 N 38-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и статью 16 Федерального закона «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в действующее законодательство, устанавливающие правовые основания для заключения единого комплексного контракта на выполнение работ по проектированию, строительству и последующему содержанию автомобильных дорог.

Рассмотрим наиболее существенные нововведения, предусмотренные данным Законом, которые определяют механизм финансирования инфраструктурных проектов.

Основным Законом, в рамках которого была предусмотрена возможность заключения КЖЦ, является Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». В отношении РФ, субъекта РФ или муниципального образования будет применяться понятие «концедент», в отношении частной стороны – «концессионер». Достоинством схемы заключения такого контракта в рамках законодательства о концессионных соглашениях является его высокая гибкость.

В частности, в рамках российского законодательства заключение КЖЦ в форме концессии позволяет, в том числе, объединить в рамках одного контракта проектирование и строительство объекта концессионного соглашения. В рамках же традиционных госзакупок включение объекта капитального строительства в федеральную адресную инвестиционную программу предполагает наличие уже утвержденной в установленном порядке проектной документации.

Следует отметить, что из всех объектов концессий, предусмотренных Законом N 115-ФЗ, включающих объекты транспортной, коммунальной, производственной и иной инфраструктуры, данные изменения распространяются только на объекты дорожного хозяйства.

Ключевым изменением в Федеральный закон N 115-ФЗ, определяющим механизм финансирования КЖЦ, является введение понятия платы концедента по концессионному соглашению при реализации соглашений в отношении объектов дорожного хозяйства. Ранее Законом о концессионных соглашениях предусматривалось принятие концедентом на себя только расходов на создание, реконструкцию и использование (эксплуатацию) объекта.

Важно отметить, что согласно новой редакции Закона N 115-ФЗ концессионер не вправе взимать с иных лиц плату за создание, реконструкцию и использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения. То есть данная контрактная схема не применима в отношении платных дорог, где возмещение затрат инвестора происходит за счет взимания платы с пользователей автомобильной дороги. Получается основной сферой применения КЖЦ является проектирование, строительство, реконструкция и последующая эксплуатация бесплатных автомобильных дорог с компенсацией затрат инвестора за счет средств бюджетов соответствующих уровней. Следует отметить, что Закон не запрещает взимать плату в пользу концедента и направлять в доход соответствующего бюджета, в том числе для финансирования дорожной деятельности.

При заключении КЖЦ единственным источником дохода концессионера является плата концедента по концессионному соглашению. В связи с этим Законом N 38-ФЗ были предусмотрены изменения, в соответствии с которыми права концессионера по концессионному соглашению могут использоваться в качестве способа обеспечения исполнения обязательств концессионера перед кредиторами.

Данное положение позволяет привлекать кредитные ресурсы, несмотря на отсутствие потока дохода, генерируемого объектом концессионного соглашения, в случае если объектом является бесплатная автомобильная дорога.

Первым проектом решения Правительства РФ, подготовленным Минтрансом России с учетом описанных нововведений в части возможности заключения КЖЦ, является проект распоряжения о заключении концессионного соглашения в отношении системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн. Этот проект сейчас находится в стадии согласования с заинтересованными органами исполнительной власти. Следует отметить, что до настоящего времени решений о заключении КЖЦ в форме концессионного соглашения в отношении автомобильных дорог или их участков Правительством РФ не принималось.

Основной проблемой при реализации контрактов жизненного цикла в действующих условиях является неурегулированность в бюджетном законодательстве особенностей планирования и выделения бюджетных ассигнований на реализацию КЖЦ в форме концессионных соглашений.

Так, ст. 79 Бюджетного кодекса РФ установлено, что бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в форме капитальных вложений в основные средства могут осуществляться в соответствии с концессионными соглашениями. Вместе с тем в бюджетном законодательстве не урегулирован вопрос выделения бюджетных ассигнований на реализацию КЖЦ (плата концедента), которые по своей сути представляют собой возмещение расходов концессионера как инвестиционного, так и текущего характера, а также обеспечивают предусмотренную норму доходности на вложенный капитал.

Также проблемой с точки зрения действующего бюджетного законодательства является то, что КЖЦ устанавливают долгосрочные обязательства концедента, что значительно превышает горизонт бюджетного планирования и срок реализации существующих долгосрочных целевых программ. При этом вопрос механизма финансирования и реализации КЖЦ в рамках долгосрочных целевых программ и государственных программ в настоящее время не урегулирован.

Данная ситуация создает высокие риски для концедента в части принятия финансовых обязательств без увязки с долгосрочным бюджетным планированием, поскольку значительный объем обязательств приходится именно на стадию эксплуатации объекта соглашения, находящуюся за пределами планового периода, что создает угрозу для сбалансированности бюджета в будущем.

Таким образом, наиболее актуальным вопросом в сфере внедрения КЖЦ в настоящее время представляется вопрос увязки заключения КЖЦ с долгосрочным бюджетным планированием, бюджетным процессом, а также с формированием и реализацией долгосрочных целевых программ и государственных программ, что потребует внесения изменений в действующее бюджетное законодательство.

Кроме того, в отношении каждого контракта требуется принятие отдельного решения органа государственной власти или местного самоуправления, что, например, на федеральном уровне (принятие распоряжения Правительства РФ) является длительной процедурой и сопряжено с большим объемом подготовительной работы.

Таким образом, в целях дальнейшего успешного внедрения в российскую практику КЖЦ в сфере дорожного хозяйства представляется целесообразным:

– внести в бюджетное законодательство нормы, регламентирующие особенности планирования и выделения бюджетных ассигнований на реализацию КЖЦ в форме концессионных соглашений, в том числе в части нормативного определения бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих видов контрактов, а также в части установления особенностей их выделения юридическим лицам;

– внести изменения в бюджетное законодательство и нормативные правовые акты, определяющие особенности финансирования КЖЦ в рамках долгосрочных целевых программ и государственных программ, в том числе в части возможности принятия расходных обязательств на срок, выходящий за пределы планового периода;

– внести изменения в законодательство о концессионных соглашениях, направленные на упрощение процедуры заключения КЖЦ в целях их массового внедрения в практику финансирования объектов дорожного хозяйства.

Кроме того, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о распространении норм, касающихся заключения КЖЦ в отношении объектов дорожного хозяйства, на иные объекты транспортной инфраструктуры.

Предлагаемые изменения будут способствовать успешному внедрению КЖЦ в российскую практику, что позволит привлечь дополнительное внебюджетное финансирование и простимулирует внедрение инновационных технологий в проектирование, строительство, реконструкцию и содержание объектов инфраструктуры.

Автомобильный транспорт является одним из основных социально-значимых видов услуг и самым массовым и доступным видом транспорта [1]. Перевозки пассажиров автомобильным транспортом в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории Пензенской области осуществляют 389 субъектов различной формы собственности -  на 502 маршрутах, в том числе – 323 муниципальных (из них 84 – по г.Пензе), 152 межмуниципальных (пригородных и междугородных), 27 межобластном. Протяженность маршрутных линий составляет более 22 тыс. км и охватывает свыше 70 % населенных пунктов области.

Созданная система транспортной инфраструктуры пассажирского транспорта региона позволяет осуществить межвидовую увязку различных видов транспорта, в том числе в областном центре. Так, выгодное взаиморасположение железнодорожного и автомобильного вокзалов на территории г. Пензы позволяет пассажирам в течении нескольких минут осуществить пересадку с одного вида транспорта на другой, а в случае необходимости на автобусах регулярных маршрутов добраться до воздушных ворот области – Аэропорта г. Пензы.

Аналогичная ситуация с расположением инфраструктурных объектов наблюдается и в районах области, когда автостанции расположены в непосредственной близости от железнодорожных вокзалов районных центров.

Одним из важных вопросов качества представляемых услуг  по перевозке пассажиров автомобильным транспортом является  вопрос замены подвижного состава, отработавшего свой ресурс.

В частности, в рамках программы «Повышение безопасности дорожного движения, развитие территориальной сети автомобильных дорог и транспортного комплекса Пензенской области» проводится замена устаревшего подвижного состава, работающего на маршрутах регулярных перевозок, на более вместительный и комфортабельный. На сегодняшний день приобретено 58 единиц транспорта.

С целью снижения затрат, обеспечения контроля за работой автотранспорта, состоянием объектов транспортной инфраструктуры,  определения их технического состояния и контроля за своевременностью и качеством соответствующих мероприятий по обслуживанию и ремонту подвижного состава на базе создана система диспетчерского управления перевозками на межмуниципальных маршрутах регулярных перевозках. Функционирует система диспетчерского управления движением общественного транспорта в г. Пензе.

Аэропорт г.Пензы расположен в 600 км восточнее Московского аэроузла и находится на пересечении воздушных трасс Европа – Средний Восток, Европа – Юго-Восточная Азия, Урал – Украина – Южная Европа, Север – Юг Европейской части территории России.

Благоприятные погодно-климатические условия в аэропорту г.Пензы позволяют гарантированно осуществлять прием и отправку воздушных судов в среднем 321 день в году.

Аэропорт г. Пензы включен в Федеральную целевую программу «Развитие транспортной системы России. Программой предусмотрена реконструкция и развитие аэропорта.

Правительством Пензенской области были приняты меры по оснащению аэропорта соответствующим оборудованием, механизмами, проведена реконструкция аэровокзала, склада ГСМ, гостиницы, столовой. Выполнены строительно-монтажные работы по устройству заграждения и патрульной дороги.

На территории области функционируют 4 направления пригородных железнодорожных сообщений: Пачелмское, Кузнецкое, Рузаевское и Ртищевское. В развитии железнодорожного транспорта стоит отметить следующие проблемы.

Многие постоянные устройства и сооружения железнодорожного транспорта имеют высокую степень изношенности, их технический уровень недостаточен. Практически отсутствуют скоростные и высокоскоростные железнодорожные линии. Сохраняется недостаток пассажирского подвижного состава. Парки локомотивов и грузовых вагонов крайне изношены, их технический уровень не соответствует современным требованиям.

Руководством пригородных железнодорожных компаний проводится сокращение обслуживаемых направлений.

Сеть автомобильных дорог региона сегодня составляет более 6 800 км из них: 3 722 км автодороги регионального и межмуниципального значения, 2 358 км автодорог передано и находятся в пользовании муниципальных образований, 720 км автодорог общего пользования федерального значения. Только на автомобильных дорогах регионального значения эксплуатируется более 250 мостов и путепроводов.

В соответствии с требованиями федерального законодательства за счет средств бюджета Пензенской области создан дорожный фонд Пензенской области, средства которого были направлены на финансовое обеспечение дорожной деятельности по следующим направлениям:

- содержание, ремонт, капитальный ремонт, строительство и реконструкция действующей сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Пензенской области и искусственных сооружений на них, в том числе изыскательские, проектные, сметные работы;

- оплата налога на имущество Пензенской области в части автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Пензенской области, искусственных сооружений на них и объектов, необходимых для содержания этих дорог;

- реализация мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения по автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения Пензенской области.

- предоставление субсидий бюджетам муниципальных образований городских округов и поселений Пензенской области для капитального ремонта и ремонта дворовых территорий, для софинансирования капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог общего пользования, строительство автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием  и т.д.

На автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения выполнены работы по содержанию 4486,3 км автодорог, 4092 шт. искусственных сооружений, отремонтировано 66,76 км автодорог, 181,87 п.м. искусственных сооружений, проведены работы по устройству и восстановлению 8 автопавильонов, построено 1,434 км автодорог, проведена паспортизация 800 км автодорог, выполнены проектные работы по 61 объекту.

Для содержания, ремонта, капитального ремонта, строительства и реконструкцию действующей сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Пензенской области и искусственных сооружений на них в Пензенской области действует программа «Повышение безопасности дорожного движения, развитие территориальной сети автомобильных дорог и транспортного комплекса Пензенской области». Основная часть финансирования по данной программе направлена на мероприятия по содержанию и ремонту автомобильных дорог и искусственных сооружений на них. Это связано с тем, что территориальные автодороги Пензенской области в основном строились хозяйственным способом с применением местных и малопрочных материалов, многие из них требуют реконструкции и усиления дорожной одежды. За последние 10 лет преобладающее большинство автодорог регионального или межмуниципального значения ремонтировались или реконструировались на отдельных участках только один раз с даты ввода в эксплуатацию в 80-90-х годах прошлого столетия (менее 10% от протяженности сети), более 50% автодорог не ремонтировались ни разу. В отдельные годы ремонт вообще не предусматривался финансированием.

Все это привело к тому, что львиная доля средств содержания уходит на ямочный ремонт. За 5 последних лет ежегодный прирост объемов ямочного ремонта составлял 20-25%, а иногда достигал 50%.

Для приведения сети дорог в нормативное состояние хотя бы за 4 года, учитывая их фактическое состояние и действующие межремонтные сроки, необходимо ежегодно ремонтировать порядка 300-500 км автодорог.

Содержание автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Пензенской области осуществляется 26 подрядными организациями.

Ведется работа по дальнейшему улучшению транспортно-эксплуатационного состояния обслуживаемой сети дорог и повышению уровня безопасности дорожного движения, в частности, планируется дальнейшее наращивание объемов круглогодичной разметки термопластиком и дорожных световозвращателей на автодорогах регионального значения. Кроме того, на ряде опасных участков автодорог регионального значения в населенных пунктах планируется впервые выполнить освещение пешеходных переходов с применением современных технологий.

Для дальнейшего развития транспортного комплекса Пензенской области Правительством Пензенской области планируется участие в федеральных программах по развитию транспортной инфраструктуры, а также для решения существующих проблем выделение средств из областного бюджеты на выполнение программных мероприятий.