Вопрос о соотношении этих понятий является на наш взгляд является достаточно важным и актуальным. Это связано с тем, что на них базируется система контрольных и надзорных органов государства, происходит разделение их функций и обязанностей. Отсутствие единого подхода к определению понятий способствует появлению разногласии в нормативно-правовых актах, а также в неэффективном распределении контрольно-надзорных функций между органами государственной власти. Актуальность вопроса заключается в том, что он является не разрешенным и в настоящее время. Определение термина можно назвать однозначным тогда, когда оно закреплено законодательно. В юридической и экономической науке существует множество мнений по поводу определения этих понятий, опубликовано большое количество работ, посвященных этому вопросу, приняты многочисленные нормативно-правовые акты, регламентирующие разные аспекты осуществления государственных функций.

Большое количество трудов, посвящённых проблеме теоретических аспектов контроля и надзора, характеризуются неоднозначностью толкования их смысла. Разногласия в толковании понятий контроля и надзора прослеживаются и в законотворчестве. К примеру, в ряде нормативных правовых актов эти термины употребляются в качестве синонимов, заключая одно из них в скобки. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», понятия контроля и надзора не разграничиваются и употребляются в связке. С другой стороны, они могут использоваться в качестве дополняющих и соединяться союзом «и», как например, в Постановлении Правительства РФ от 26.08.2013 №739 (ред. от 19.02.2015) «Об отдельных вопросах государственного регулирования, контроля и надзора в сфере финансового рынка Российской Федерации».

В научной литературе авторы также приводят различные толкования. По мнению Шагиевой Р. В., доктора юридических наук, под государственным контролем следует понимать деятельность государства по обеспечению эффективного и целесообразного функционирования государства и общества посредством установления соответствия фактического состояния общественных отношений социальным (прежде всего юридическим) установлениям и сдерживания выявляемых отклонений. При помощи права государство определяет экономические цели и приоритеты и, безусловно, заинтересовано в их реализации [1, с. 34-39].

Согласно мнению Тарасова А. М. сущность контроля состоит «в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица» [2, с. 27].

Кузнецов А. С. считает, что государственный контроль — это контроль соблюдения нормативных актов, осуществляемый органами государственной власти. В действующем законодательстве России функции государственного контроля закреплены за различными органами власти [8, с. 114].

Неоднородность мнений на лицо. Зачастую авторы делают акцент на правовую основу государственного контроля, то есть видят его основную задачу в обеспечении выполнения требований законодательного массива. В то время, как такое мнение является не совсем обоснованным. Общеизвестным является тот факт, что существует несколько видов государственного контроля согласно одной из классификаций: контроль Президента РФ, контроль органов исполнительной власти, контроль органов законодательной власти, контроль органов судебной власти. Поэтому сводить государственный контроль только в обеспечению законности представляется не корректным. Наиболее лаконичным и соответствующим действительности представляется определение Тарасова А. М., который даёт этому понятию более широкое определение и полное. Мы предлагаем конкретизировать это понятие следующим образом. Государственный контроль – это систематическое наблюдение и проверка соответствия деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица, осуществляемая с целью повышения эффективности государственного управления.

Изучение литературы по данному вопросу позволяет нам сделать вывод о том, что понятие государственного контроля можно рассматривать в трёх аспектах:

1. контроль государством за достижением поставленных целей;
2. контроль за законностью используемых средств и инструментов для достижения поставленной цели;
3. принятие мер для повышения эффективности достижения поставленной цели.

Баранов М. Л. Отмечает, что если контрольная функция имманентно присуща всем органам государственной власти, то функция надзора входит в состав специальной компетенции государственных органов [3, с. 9]. Таким образом, он разделяет эти понятия на две категории, определение одной можно дать через другую.

Беляев В. П. в докторской диссертации определяет, что надзор – это форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений И контроль, и надзор — прежде всего, наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование, в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены, прежде всего, на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм [4, с. 34]. Авторы выделяют черту, которая отделяет надзор от контроля – это наличие специфического субъекта осуществления деятельности, то есть органа государственной власти.

Соотношение понятий контроля и надзора всегда привлекало и привлекает внимание специалистов-правоведов. Одни учёные понятия контроля и надзора отождествляют, другие считают их самостоятельными видами деятельности. Более распространенным является соотношение контроля и надзора как целого и части. Эта точка зрения представляется наиболее обоснованной, это связано с тем, что у контроля и надзора совпадают признаки, например, контроль и надзор обладают специальным объектом деятельности. В то же время основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. А целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.

В таблице 1 представлен сравнительный анализ понятий «государственный контроль» и «государственный надзор» по таким признакам, как сущность, объект, субъект и цель.

Таблица 1 – Сравнительный анализ понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»[1]

Анализ таблицы позволяет подтвердить предположение о том, что надзор является частью контроля, имея с ним как общие черты, так и отличия.

В современной экономической науке в отдельные категории выделяются «государственный аудит» и «ревизия». Понятие «государственный аудит» вошло в оборот по инициативе Председателя счётной палаты С. В. Степашина, применительно к деятельности Счетной палаты РФ, чтобы избавиться от путаницы с «контролями». Государственный аудит – новый вид финансового контроля. Согласно статье 1 Федерального закона от 30.12.2008 N 307-ФЗ (ред. от 01.12.2014) «Об аудиторской деятельности», аудит – независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. На сегодняшний день государственный аудит является обязательным элементом управления государственными финансами и другими ресурсами общественного сектора экономики [5].

Например, Кабанова О.В. считает, что государственный аудит – это контроль над распределением и использованием общественных ресурсов, создаваемых за счет федеральных бюджетных средств, а также выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемых лиц [6, с. 47]. Таким образом, государственный аудит можно рассматривать как форму государственного финансового контроля, проводимого с целью оценки результатов деятельности организации в части расходования бюджетных средств.

Ревизия является одним из методов проведения государственного контроля, наряду с наблюдением и проверкой, и в частности государственного финансового контроля. Это определение является общепринятым и разногласия в мнениях автора не имеет. Все авторы склоняются к тому, что ревизия – это метод контроля. Ревизия проводится с целью установления соответствие финансовой дисциплине конкретного объекта. Ревизия представляет собой конкретный способ проведения государственного финансового контроля в конкретный момент времени на конкретном объекте. Кроме того, ревизия осуществляется специфическими субъектами – ревизорами.

Таким образом, сравнивая категории «контроль», «надзор», «аудит» и «ревизия», мы пришли к выводу о том, что все категории взаимосвязаны и соподчинены между собой. Схематично взаимосвязь можно отобразить в виде рисунка.

Рисунок 1 – Взаимосвязь понятий «государственный контроль», «государственный надзор», «государственный аудит» и «ревизия»[2]

Из рисунка видно, что «государственный контроль» является понятием самым широким и доминирующим. Одним из видов государственного контроля является государственный финансовый контроль. Как уже было сказано, аудит – это проверка бухгалтерской (финансовой) отчётности, поэтому государственный аудит также можно отнести к видам государственного контроля. Ревизия и надзор являются понятиями частными. Ревизия –– это метод проведения государственного контроля, а надзор – это форма контроля, которая может проводиться посредствам ревизии. Представляется, что является справедливой точка зрения авторов, согласно которой надзор является специфической разновидностью контроля.

Несмотря на то, что вопрос соотношения контроля и надзора затрагивается большим количеством авторов, как уже отмечалось, он не имеет доминирующего взгляда. Представляется корректным считать понятие «контроль» шире и объемнее понятия «надзор».