Проблемы взаимодействия государства и местного самоуправления, особенно в условиях регионализации, и ее влияние на систему государственного управления в Украине, постоянно находятся в центре внимания отечественных ученых, таких как, А. Бабич [1], И. Грицяк [2], В. Керецман [3], А. Кукарцев [4], В. Шарий [5] и др. Интересными для понимания проблемы является исследование методологического характера (А. Большаков [6], Ф. Брюке [7], Ж. Ведель [8], Р. Граверт [9], Г. Люхтерхандт [10] и др.) относительно европейских принципов государственного управления и регионального управления в странах ЕС.

Целью статьи является изучение влияния регионализации на процесс взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в мире и Украине. Выяснение роли регионализации в демократизации политической системы и расширении участия граждан в управлении как государством, так и конкретными территориями.

В процессе регионализации происходят изменения во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлением в направлении предоставления органам местного самоуправления все больших полномочий государственной власти. Идет процесс децентрализации государственной власти, который способствует развитию демократии, расширению самоуправления территорий и, в конце концов, наиболее полного обеспечения прав человека. При данных условиях в индустриально развитых странах все чаще как оптимальную модель демократической организации власти вспоминают о так называемом регионализированном государстве, которое возникло недавно, в конце прошлого века, но уже заняло промежуточное место между унитаризмом и федерализмом, то есть является одной из двух возможных форм сложного государственного устройства, второй формой которого есть федеративное государство [11].

С точки зрения унитаризма, регионализированное государство – это компромисс между федеративным и унитарным устройством государства. С точки зрения федерализма, регионализированное государство – фактически федерация, которая декларирует в конституции, что она унитарная. Однако эта скрытая федерация принципиально асимметрична: набор прав, полномочий и привилегий в каждой территории строго индивидуален [12]. Сегодня, как отмечает И. Грицяк «Некоторые государства только начали свой путь в направлении федерализма, другие – уже приблизились к нему вплотную. В первом случае речь идет о децентрализованных унитарных государствах таких как Дания, Нидерланды, Финляндия, Франция и Швеция, в другом – о регионализированных унитарных государствах таких как Испания, Италия, Великобритания» [13]. Итак, децентрализованное государство с местной и региональной автономией на сегодня стало господствующей формой западноевропейской государственной организации [14].

Параллельно происходит переход от территориальных общин в так называемые глобальные сообщества, от организации публичной власти, основанной на чувстве близости происхождения, землячестве, к чисто формальным, юридическим связям. В локальной организации власти это переход к все большей институционализации и бюрократизации местного самоуправления.

Институционализация местного самоуправления как одного из центральных институтов демократии является важным условием развития системы многоуровневой власти в современном государстве, поскольку местное самоуправление призвано обеспечить каждому гражданину возможность личного участия во всех делах местного значения, найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами административно-территориальных единиц [15]. Ведь самоорганизация граждан присутствует всегда, по крайней мере, в любом государственно организованном обществе. Элементы ее усиливаются или ослабевают, но самоорганизация граждан на уровне создания местной власти возможна только в тех случаях, когда государство находится в процессе организации или реорганизации, то есть когда в результате незавершенности процесса его формирования, революции и т.д. нет сильной государственной вертикали. Науке известно немного исторических примеров выбора такого пути развития. Не считая городов-государств, которые давно уже отошли в прошлое, американский вариант местного самоуправления является, чуть ли не единственным известным нам примером и то потому, что местное самоуправление в США играло решающую роль в становлении государства. Можно согласиться с А. Большаковым, что США – практически единственное государство, созданное «снизу вверх» [16].

В Украине введение местного самоуправления как демократической, децентрализованной формы организации власти на местах осуществлялось полностью авторитарными, административно-командными методами. Местные сообщества не привлекались к обсуждению возможных реформ, а ставились перед фактом, что местная власть будет организована по-новому. Для подавляющего большинства населения причины реформ, их содержание и качественные характеристики новой организации власти оставались неизвестными. Таким образом, местное самоуправление в Украине является следствием признания его целесообразности «сверху» и предоставлении определенных прав и материально-финансовых ресурсов от центральной власти территориальным общинам. Именно это в первую очередь объясняет слабость и неэффективность местного самоуправления в Украине. Во-вторых, местное самоуправление в Украине лишено главного, а именно, своей социальной основы – настоящих территориальных общин как коллективных субъектов, члены которых объединены общими интересами и самосознанием собственной целостности.

Будучи лишенным инициативы снизу, местное самоуправление начинает строиться сверху, по государственному образцу, что в конечном итоге и приводит к тому, что оно оказывается государственной властью в миниатюре с собственной бюрократией, оторванностью от нужд населения, замкнутостью, зацикленностью на самосохранении и самовоспроизводстве, а значит, неэффективным и бесперспективным. Прежде всего, следует отметить, что организация публичной власти на региональном (областном) уровне в современной Украине характеризуется чрезмерной централизацией власти и неэффективностью.

Сегодня в Украине, на уровне области, нет полноценного самоуправления, большинство властных полномочий по социально-экономическому и культурному развитию территорий сконцентрировано в местных государственных администрациях (большинство полномочий областные советы делегируют соответствующим администрациям), что противоречит принципу субсидиарности, который закреплен в Европейской хартии местного самоуправления. В частности, в части 3 статьи 4 Хартии определяется, что «муниципальные функции, как правило, должны осуществляться преимущественно теми властями, которые наиболее близки к гражданам. Наделяя той или иной функцией другой орган необходимо учитывать объем и характер задачи, а также возможность достижения эффективности и экономии» [17].

Сегодня решение значительной части местных дел на уровне района и области возлагается не на население и избранные ими демократическим путем органы, а на местные администрации и их должностных лиц. Главы администраций сегодня выполняют функции не только представителей центральной власти, но и фактически являются руководителями исполнительных органов советов, что ограничивает гарантированную Конституцией Украины и другими законами, самостоятельность местного самоуправления и позволяет органам государственной власти вмешиваться в сферу компетенции местного самоуправления. Можно согласиться с А. Кукарцевим, что «областные советы имеют в основном декоративный характер и их роль в основном сводится к предоставлению видимости легитимности деятельности облгосадминистраций, поскольку, советы фактически не решают самостоятельно никаких вопросов социально-экономического и культурного развития территорий, они не имеют материальных и финансовых ресурсов для выполнения задач и полномочий местного самоуправления» [18]. По сути мы постепенно возвращаемся к советской модели власти, которая не только ограничивает деятельность органов местного самоуправления, но и мешает становлению гражданского общества в Украине, так как уменьшает сферу свободы гражданина и его влияние, в первую очередь, на местные власти. Еще А. Токвиль писал, что «доведенная до крайности централизация имеет целью ослабить у людей общественный дух» [19].

Бездействующая территориальная община (села, поселка, города) не может удовлетворить потребности и интересы людей, благосостояние которых напрямую зависят от характера правоотношений между государственной властью и местным самоуправлением, от возможности территориальных громад решать вопросы местного значения.

Становление и усиление местного самоуправления возможно только после того, как местные жители поймут, что именно они несут ответственность за состояние дел в родном селе, поселке, городе, районе, области. В то же время, нужно отметить, что если государство и дальше будет оставлять без внимания вопросы самоуправления или тормозить его развитие, это может привести к тому, что глубинные социальные процессы потребуют его развития. Потому что именно местное самоуправление обеспечивает связь граждан с государством, возможность участия в государственном управлении [20], «независимость страны и нации» [21].

В современных условиях регионализации в мире происходит процесс децентрализации и деконцентрации государственной власти. Понятие деконцентрации и децентрализации объясняют разными моделями власти. Однако авторы словаря-справочника «Государственное управление и государственная служба» определяют, что децентрализация – это «передача части функций государственного управления центральных органов исполнительной власти местным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления, расширение полномочий нижестоящих органов за счет вышестоящих» [22]. Как видим, авторы словаря отождествляют понятие децентрализации и деконцентрации. По нашему мнению разница между понятиями заключается в том, что деконцентрация – это передача части государственных полномочий местным органам государственной власти, то есть разделение власти одного уровня, а децентрализация – это передача центром отдельных властных полномочий органам самоуправления, которые не входят в систему государственной власти. Именно на это обращает внимание и французский исследователь Ж. Ведель, который отмечает, что децентрализация – это передача прав на принятие решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти, а деконцентрация – это лишь техника управления, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей [23]. Как пишет В. Серебряников деконцентрация – это «ослабленная форма централизации, предполагает наличие местных органов, функционально и в порядке подчиненности должностных лиц зависит от правительства» [24].

В Европейской хартии местного самоуправления децентрализация государственной власти определена, как один из важных элементов развития демократии, а в некоторых странах она является значительным шагом вперед на пути ликвидации структур центрально-директивного управления [25]. Децентрализация помогает структурировать региональное пространство, приобщает регионы к экономической, социальной и политической жизни на национальном и транснациональном уровнях. Так что для Украины «децентрализация государственного управления – веление времени [26], но ее проведение требует наличия нескольких принципиальных условий: политической стабильности в государстве, достаточно высокого уровня социально-экономического развития, стабильного законодательства и институционального обеспечения, доверия субъектов к договорным отношениям [27].

Процесс регионализации, через децентрализацию, в Украине достаточно длителен по времени, он должен сопровождаться передачей не только полномочий, но и ресурсов кадрового и информационного обеспечения, как это имело место в Европе. Процесс регионализации должен проходить под контролем со стороны государства, для того чтобы уменьшить дисбалансы в развитии регионов. Именно поэтому государство при любой форме государственного устройства обязано гарантировать определенные экономические, социальные, экологические стандарты жизнедеятельности во всех регионах [28].

Одним из путей регионализации является превращение территориальных общин в ключевой субъект власти на местном уровне. Внедрение принципа субсидиарности, который предусматривает децентрализацию и деконцентрацию полномочий от центра на места.

Зарубежный опыт показывает, что практическое применение принципов субсидиарности, децентрализации и деконцентрации сформировало в Европе на протяжении ХХ века определенные формы государственного устройства, которые не только являются основой муниципальных (или местных) и региональных автономий, но и обеспечивают их эффективное функционирование. Опыт развитых демократических стран мира свидетельствует о том, что децентрализованная модель государственной власти с развитым местным самоуправлением является наиболее эффективной на современном этапе [29]. Такая модель имеет и экономическое преимущество перед централизованной формой государственной организации [30].

Итак, регионализированная модель государственной власти служит целям развития региона, улучшения инвестиционного климата и привлекательности региона и обусловлена как общими интересами жителей, так и интересами государства по развитию регионов [31]. Определенная законодательная база организации управления местным и региональным развитием в Украине есть, но она не обеспечивает должной эффективности системы управления местными и региональными делами [32]. В Украине крайне низкий уровень ответственности перед административно-территориальными субъектами. Центральное правительство в последнее время все больше сосредотачивает власть, при этом возлагая всю ответственность за провалы в реализации своих планов на местные администрации [33].

В то же время и организация самоуправления не может быть самоцелью, так как укрепление местного самоуправления в демократическом обществе может стать угрозой целостности государства, свободы граждан и дальнейшего развития других институтов гражданского общества. По мнению В. Магнуссона, в урбанизированном обществе «местное самоуправление – это неоднозначный и опасный идеал» [34], так как рост потребностей местного населения, приобретающий общегосударственный, а то и глобальный характер, перерастает границы территориальных единиц, требует комплексного решения с привлечением возможностей государственных органов, а значит, налаживанием и укреплением связей между органами государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, в современных условиях с одной стороны, возрастает роль органов местного самоуправления в реализации государственной политики на местах, стимулируется заинтересованность государственной власти в эффективности функционирования местного самоуправления, с другой – усиливается интеграция органов местного самоуправления в государственное управление, что означает потерю многими из них своей былой самостоятельности.

Например, Р. Граверт пишет, что в современной Германии (как и в других развитых странах) органы местного самоуправления тесно связаны с налоговой и финансовой системой государства, поэтому «они скорее являются частью единого целого», чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-то сделать на муниципальном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств» [35]. По мнению К.-В. Хоффманна, общины это и фундамент государства и ее члены, поэтому «они интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и за его полномочиями» [36].

Ученые отмечают, что с конца ХХ в. в странах с устоявшимися традициями местного самоуправления наблюдается процесс постепенного разрушения территориальных общин как социальной основы и первичного субъекта местного самоуправления. Процессы индустриализации и урбанизации ослабляют интересы личности по месту жительства, а это приводит к потере заинтересованности населения в решении местных вопросов. При таких условиях территориальная община лишается своего реального социально-экономического и духовно-культурного содержания.

В процессе регионализации формируется определенная региональная структура государственной власти. С политической точки зрения речь идет о развитии политико-административной структуры с учетом этнокультурных, социально-экономических и природно-географических факторов. Надо подчеркнуть, что административно-территориальное деление не является единственной юридической формой регионализации. В условиях глобализации – это может быть и экономическое, культурно-экономическое районирование и т.д. Регионализация является составной частью современного процесса реформ в Европе. Что касается Украины, то упомянутые выше процессы – это дело ближайшего будущего. Пока в Украине приоритетное значение приобретает политика формирования полноценных территориальных общин, стратегия развития регионализированного государства и дальнейшая интеграция государственного аппарата и системы местного самоуправления при сохранении организационной, правовой и материально-финансовой автономии муниципальных властей.

Считается, что как самостоятельное направление государственной политики целенаправленное стимулирование нововведений – «инновационная политика» – начала формироваться в конце 60-х – начале 70-х годов прошлого века. Сам термин «инновационная политика» был впервые использован в популярном «докладе Charpie» («Технологические нововведения: управление и условия осуществления»), подготовленном Министерством торговли США в 1967 году. Можно сделать вывод о том, инновационная политика относительно молодой феномен в жизни мирового общества, но имеющий глобальное значение для быстрого экономического развития стран мира, включая Россию  [2;5;6;7] Она должна осуществляться не только на макро уровне, но и на уровне отдельных предприятий [8]

Мы высоко оцениваем исследование И. Баева и И. Соловьевой. Они стали «определять инновационную и инвестиционную активность региона как комплексные показатели, формируемые путем агрегирования частных показателей, характеризующих оцениваемый признак как индекс, методом многомерной средней величины». [9] Полученные результаты представлены в следующей таблице.

Для разъяснения. «Группа №1. Сюда относятся регионы с высоким уровнем как инвестиционной, так и инновационной активности. Для этих регионов характерен высокий уровень социально-экономического развития и относительно большие объемы успешно реализованных инновационных проектов. Группа №2. В эту группу входят регионы с относительно высоким уровнем инновационной активности при сравнительно низком уровне инвестиционной активности. Для регионов этой группы характерны большие объемы научных исследований и разработок при относительно низком уровне их практической реализуемости, что обусловлено недостаточным объемом инвестиций, направляемых на их внедрение. Группа №3. Группа регионов с относительно высоким уровнем инвестиционной активности при одновременном сравнительно низком уровне инновационной активности. Группа №4. Регионы с относительно низким уровнем как инвестиционной, так и инновационной активности. Следует отметить, что это самая многочисленная группа, что подтверждает общий низкий уровень инвестиций и инновационной активности в стране». [9]

Таблица. Матрица распределения регионов по взаимосвязи инновационной и инвестиционной активности [9] 

Главная идея гармоничной политики «точечной» модернизации заключается, прежде всего, в выделении основных секторов производства, направлений научных исследований, территориальных зон, технопарков, бизнес-инкубаторов и других стратегических «магистральных» направлений для активной государственной политики. Данный подход предполагает концентрацию существенных финансовых, интеллектуальных, материально-трудовых и иных ресурсов на нескольких стратегических «точечных» направлениях, в рамках которых, по мнению сторонников-теоретиков такой политики, у нашего государства существуют потенциальные возможности занять за незначительный временной отрезок лидирующие научные, инновационные технологические позиции на мировой арене. [10] Главная задача не упустить свой шанс. В первое десятилетие XXI века мы его упустили. Быстрый рост цен на нефть, привел к снижению внимания на долгосрочные планы экономического развития. Сейчас же ситуация, кардинально меняется. Цены на нефть ниже 85 долларов за баррель. Ухудшились отношения России с рядом развитых стран мира, из-за украинского вопроса. [11]

Очевидно, что развитие регионов в России сильно дифференцированно. Для сравнения регионов с друг другом, обычно, предлагаются следующие группы и показатели. 1. Экономика (ВРП на душу населения; количество заявок на европейский патент в расчете на 1 млн. жителей региона). 2. Рынок труда (занятость по отраслям хозяйств; численность экономически активных жителей; уровень безработицы). 3. Демография (численность населения, плотность населения на 1 кв. км.). 4. Образование. [12]

В отношении технологий инноваций экспертами предлагаются следующие показатели: количество поддержанных исследовательских проектов; количество разработанных инноваций, количество инновационных предприятий в регионе и т.д. [12]

К сожалению, сейчас, в структуре ВВП наблюдается заметное снижение удельного веса реальных инвестиций и государственных расходов при устойчивом росте доли чистого экспорта и потребления российского населения. [10] Не надо забывать и про политические риски, не будем здесь повторятся, они подробно рассмотрены в наших работах. [13;14]   Важным барьером является коррупция и «черная» бюрократия. Борьба с данным феноменом является одной из первоочередных задач российского государства. Оно приводит к еще большему разрыву между доходами различных социальных групп в России.

В данной ситуации Волович В.Н. совершенно справедливо отметает, что нужно возвращаться к прогрессивной шкале налогообложения, иначе следует ожидать рост социальной напряженности.   [15]   В результате вышеперечисленного, в прессе часто пишут о нерациональном использовании средств федерального и региональных бюджетов, что подтверждается определенными фактами (можно вспомнить истерию по поводу ситуации произошедшей на  Кипре с денежными средствами).

По мнению различных экспертов «объемы централизованных ресурсов, которыми располагают российское правительство и региональные власти, недостаточны для финансирования необходимых масштабов структурных преобразований экономики. В то же время направления использования негосударственных средств, вкладываемых частными и институциональными инвесторами в развитие отдельных предприятий и секторов экономики и формирующих соответствующие структурные сдвиги, не совпадают с общенациональными интересами, диктуемыми потребностями современного технологического уклада». [10]

В ряде работ выявлены основные недостатки региональной политики в современной России: [10;16]

1) отсутствие единой научно обоснованной системы планирования (в СССР был Госплан) социально-экономического развития как страны в целом, так и отдельных регионов в частности.

2) отшлифованный механизм синхронизации и согласования целенаправленной стратегии развития регионов, не забывая о муниципальных образованиях.

Очевидно, что в данной ситуации в регионах необходимо стимулировать развитие инновационного предпринимательства. [17;18;19;20] Не помогать всем, так как проведенные исследования показали низкую эффективность таких мер поддержки, когда фактически деньги дарятся на регистрацию субъекта малого предпринимательства, а затем фирму фактически «бросают» [21;22;23;24] Получается парадокс, рост числа субъектов малого предпринимательства замедляет темпы прироста ВВП страны!

Известные исследователи выявили два основных направления улучшения организационных аспектов при функционировании системы управления инновационной деятельностью организаций: [25;26]

1) повышение требований к полноте данных (полученных в результате проведения исследований, мониторинга и т.д.) со стороны учредителей и как следствие потребителей инновационного продукта;

2) достижение высокого уровня внутренней конкуренции организаций между собой.

Фирма должна быть готова реагировать на изменения (в конъюнктуре, спросе и т.д.), способна выявлять определяющие эти изменения факторы и находить различные способы  адаптации. [25;27;28] Это все на микро уровне. На уровне страны по мнению ряда экспертов нужна новая индустриализация, с учетом потенциала и реальных возможностей отдельных регионов страны. [29]

В России существует определенная социальная напряженность, вызванная тем, что часть населения проживающая в регионах-субсидиателях не довольна передачей субсидий и дотаций более экономически слаборазвитым регионам страны. У радикалов-националистов звучат даже лозунги, типа, «хватит кормить Кавказ», которые разжигают, в том числе, национальные конфликты, которые могут иметь катастрофические последствие в виде попыток выхода отдельных регионов из состава Российской Федерации. Необходима политика толерантности, терпимости друг к другу, ибо, только общими усилиями всех национальностей проживающих в России мы сможем достичь новых достижений и вершин, в том числе и на экономическом поприще. Перед нами стоит амбициозная задача ворваться в пятерку крупнейших экономик мира.

В разных странах роль субфедерального уровня заметно отличается, по различным основаниям распределяются полномочия между уровнями управления. В таблице 1 показана доля каждого из уровней публичной власти в общей сумме расходов крупнейших федеративных государств. Как видно из приведенных данных, федеральные расходы доминируют в Австралии, США и Австрии, однако в Канаде, Швейцарии и Германии доля региональных расходов заметно превышает долю средств федерального бюджета. Из перечисленных стран наибольший вклад федерального центра в расходы консолидированного бюджета наблюдается в Австралии (60,9%).

Таблица 1 – Характеристика децентрализации расходов в федеративных государствах, 2011 [1]

* Для США и Австралии расходы местных администрации включены в расходы субъектов федерации

Большой интерес для изучения представляет опыт субфедеральной политики в США, поскольку традиции федерализма здесь очень крепки, наряду с традициями финансово-экономической самостоятельности штатов как субнациональных субъектов. В конституции США нет четкого закрепления полномочий органов власти на уровне штата: в сферу их полномочий входят все вопросы, не отнесенные к исключительному ведению федерации и не включенные в число специальных ограничений и запрещений [2, c.42]. Таким образом, в области социально-экономического регулирования к компетенции штатов относятся: вопросы собственности и обязательственного права, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование профессиональной деятельности, страхования, поддержка и развитие малого бизнеса, вопросы, связанные с сельским хозяйством, проведение общественно необходимых работ, регионального налогообложения, разработка природных ресурсов и др.

Штаты обладают значительной финансовой автономией. Они имеют право определять структуру региональных налогов и направления расходования собственных средств, при условии, что не ограничивается торговля между штатами и не допускается дискриминация каких-либо групп населения. Налоговые ставки и налоговая база, величина коммунальных платежей (и других видов сборов с потребителей) устанавливаются штатами без одобрения федерального правительства. Штаты могут осуществлять займы из любых законных источников. Наконец, штаты могут иметь независимые налоговые органы, слабо связанные с федеральными структурами (подобная связь может ограничиваться информационным обменом).

Власти штатов способны проводить самостоятельную социально-экономическую политику, распределяя значительные финансовые средства. В 1998-1999 годах федеральная помощь штатам составила 238,9 млрд. долл., а местным администрациям – 31,6 млрд. За тот же период объем финансовой помощи органам местного самоуправления, оказанной штатами, составил 296,3 млрд. долл., что почти на 13% больше, чем федеральная помощь всем нижестоящим администрациям вместе взятым. Помощь местным администрациям в большинстве штатов является одной из крупнейших статей расходов. Местные администрации покрывают около  31% своих расходов за счет помощи штатов, и лишь 3% – за счет федеральной помощи [3, p.517]. Безусловно, без солидной федеральной поддержки подобные затраты были бы непосильными для региональных бюджетов (более чем пятая часть расходов штатов покрывается за счет федеральных трансфертов). Большая часть финансовой помощи носит целевой характер. В начале 1990х целевой характер носило 90% федеральной помощи нижестоящим администрациям, причем около 2/3 этих средств предназначались штатам, и лишь 1/3 – органам местного самоуправления [4]. Можно выделить четыре важнейших направления федеральной помощи штатам: здравоохранение, занятость населения, образование и переподготовка, транспорт. Причем больше половины этих средств приходится на первые два направления. Большинство крупнейших программ в социально-значимых сферах осуществляется на основе совместного финансирования из бюджетов различных уровней. Федерация предоставляет основную часть необходимых средств, устанавливая при этом стандарты и ограничения на их использование. Штаты, выделяя оставшуюся часть средств, проводят практическую реализацию программ. Участие штатов в программах не носит обязательного характера, но, как правило, регионы заинтересованы в таком участии в силу выгодных финансовых условий. Примерами могут являться программы «Школьный завтрак», «Инновационные исследования в малом бизнесе» и др.

К полномочиям штатов относится и контроль за деятельностью органов местного самоуправления: определение максимального размера муниципального долга, утверждение ставок некоторых муниципальных налогов, к примеру, налога с продаж, легислатурами штатов. Руководства штата также может инициировать прямое управление делами местной администрации, если последняя не способна самостоятельно справиться  с критической ситуацией. Так в декабре 1996 штат Флорида ввел прямое регулирование бюджета и финансов Майями на пятилетний период, после того как город два года подряд не смог сбалансировать свой бюджет, что противоречило региональному законодательству. Хотя город и столкнулся со значительными политическими проблемами, неоднократно переизбирая мэра, к концу пятилетнего периода, в 2002 году, Майями приобрел финансовую устойчивость и даже смог реализовать муниципальные облигации на 32 млн. долл., с целью рефинансирования предыдущих финансовых обязательств [5, p.532].

Несмотря на наличие крупных финансовых ресурсов и самостоятельности в принятии решений по обширному перечню вопросов, субфедеральные единицы в США остаются весьма зависимы от центра, часто следуя в фарватере федеральной политики. В этом отношении резко отличается роль штатов в другом федеративном государстве – Австралии.

В австралийской конституции, как и  в американской, нет детального разграничения предметов ведения центра и субъектов, однако по сложившейся традиции штаты оказывают значительное влияние на процессы экономического развития. Контроль и планирование использования земельных ресурсов, стимулирование экономический активности на свой территории, оказание помощи различным секторам экономики и целый ряд других вопросов являются предметом активной субфедеральной социально-экономической политики в Австралии.

Цели и средства экономической политики в разных штатах заметно отличаются. Если для Нового Южного Уэльса и Виктории актуальна задача деконцентрации промышленности, то целый ряд других штатов не уделяют данному вопросу большого внимания. В большинстве штатов поощряется развитие обрабатывающей промышленности и туризма, значительные средства вкладываются в развитие инфраструктуры (автомобильные и железные дороги, системы водоснабжения и канализации).

В штатах могут применяться различные меры экономического стимулирования. Виктория и Южная Австралия, к примеру, ввели систему субсидий на топливо и электроэнергию. Значительные субсидии выделяются для сферы железнодорожного транспорта. Во многих штатах активно используется такой инструмент регулирования как государственный заказ на продукцию и услуги для реализации общественно-значимых целей.

Если в США крупнейшие проекты регионального развития инициируются и в значительной степени финансируются центром, то характерной чертой Австралии является реализация крупных региональных проектов силами отдельных штатов. Ярким примером может служить программа «Пилбара 21», разработанная и реализуемая штатом Западная Австралия. Программа была окончательно утверждена в 1992 году и рассчитана на срок до 2021 года и включает в себя целый комплекс мер [6, с.168]: заключение долгосрочных правительственных соглашений с предпринимателями; введение упрощенной системы отчетов компаний о своей деятельности; введение налоговых льгот на имущество компаний и за разработку недр; организация системы обучения предпринимательству в самом регионе и др.

При реализации региональных программ австралийские штаты активно используют заемные средства и предоставляют государственные гарантии по кредитам. Однако использование этих инструментов невозможно без санкции специального органа – Австралийской комиссии по займам, которая также разрабатывает правила и условия, обязательные для всех штатов. В комиссию входят по одному представителю от всех штатов (с правом одного голоса) и представитель федерального правительства, имеющий два голоса. Комиссия может устанавливать верхний предел заимствований штатов: в 1991 году было установлено, что общий объем заимствований штатов не должен превышать 3 750 млн. долл. [7, p.12]

Однако не следует идеализировать австралийскую модель.  В силу самостоятельности штатов в вопросах регионального регулирования, экономическая политика в Австралии приобретает фрагментарный характер, вызывая значительные диспропорции в социально-экономическом развитии различных территорий. Штаты Австралии могут быть разделены на две группы: первая – где душевой ВВП превышает средний показатель по стране (Новый Южный Уэльс, Виктория, Западная Австралия, Северная территория, Австралийская Столичная Территория), вторая – куда входят штаты с душевым ВВП ниже среднего уровня (Квинсленд, Южная Австралия, Тасмания) [8, p.4]. Безусловно, это приводит к неравенству возможностей штатов проводить самостоятельную экономическую политику. Поэтому в настоящее время проводится работа по координации субфедеральной политики различных штатов, а также активизируется роль федерального центра по выравниванию социально-экономических диспропорций в развитии территорий. Большой опыт в решении подобных проблем накоплен в Германии, где также присутствуют значительные диспропорции по уровню экономического развития субнациональных единиц.

Политическая система Федеративной Республики Германии представлена тремя уровнями публичной власти: федеральным (Bund), субфедеральным, или земельным (Länder), и местным  (Gemeindeebene).   В ФРГ входят 16 земель, три из них – Берлин, Гамбург и Бремен – обладают особым статусом, поскольку фактически являются крупными городами и, в отличие от других субъектов федерации, не включают в себя более мелкие территориальные образования. ФРГ часто называют «кооперативной федераций» вследствие институционально (в т.ч. конституционно) закрепленного сотрудничества федерального центра и земель, а также взаимодействия между землями [9, p. 82]. Основной закон Германии определяет полномочия различных уровней государственной власти. Земли ответственны за вопросы культурного развития, образования, медицинского обеспечения, отправления правосудия и охраны правопорядка. К предметам совместного ведения федерации и земель относятся планирование и финансирование региональной экономической политики, охраны береговой линии, аграрной политики, а также научных исследований, финансируемых государством. Земли оказывают значительную финансовую помощь органам местного самоуправления, а также должны одобрять все муниципальные займы.

При анализе источников доходов земель и органов местного самоуправления следует отметить, что восточногерманские земли, вошедшие в состав ФРГ сравнительно недавно, в 1990 году, сильно зависят от помощи центра, поскольку собственные доходы, получаемые от взимания налогов и пользовательских платежей, в сумме составляют только 51,5% их доходов. Характерной особенностью Германии является наличие горизонтальных трансфертов между землями, благодаря которым восточные земли получают 6,7% своих доходов. Западные земли вполне способны самостоятельно проводить экономическую политику, поскольку их собственные доходы весьма значительны (82,4%), при этом не возникает ситуации рассогласованности проводимой политики (характерной для Австралии) благодаря механизму координации, о котором уже шла речь. Местные администрации оказываются в сильной зависимости от проводимой субфедеральной политики, как на востоке, так и на западе страны, однако в восточных землях эта зависимость намного сильнее (трансферты от земель составляют 57,4% местных доходов, а собственные доходы составляют только 28%) [10, p.12].

Наибольшими возможностями по разработке и проведению самостоятельной субфедеральной социально-экономической политики обладают богатые западно-германские земли, обладающие значительной финансовой самостоятельностью. Интересный опыт по регулированию рынка труда накоплен в Баварии, одной из самых благополучных и экономически развитых земель ФРГ.

Экономика современной Баварии сильно диверсифицирована, со значительной долей высокотехнологичных отраслей промышленности и современных видов услуг. Хотя производство автомобилей, запчастей и автомобильного оборудования остается двигателем экономики региона, значение вторичного сектора за последние десять лет снижается. В течение последних десятилетий возрастает значение третичного сектора, где к 2003 году было занято около 60% работающих. В первой половине 90х Бавария столкнулась с резким ухудшением ситуации на рынке труда: с 1991 по 1997 года уровень безработицы в регионе увеличился с 4,4% до 8,7% [11]. Традиционные программы борьбы с безработицей, проводимые Федеральной службой занятости (FES) – схемы создания рабочих мест и различные формы субсидий – подверглись критике как очень затратные, но малоэффективные. В этих условиях баварское правительство делает попытку сформировать собственную политику, стремясь связать активное регулирование рынка труда со стратегией регионального экономического развития. Политики занятости была интегрированы с другими направлениями субфедеральной социально-экономической политики, целями которой было провозглашено поощрение инноваций, облегчение адаптации местных фирм и их персонала (в особенности предприятий малого и среднего бизнеса) к процессам глобализации и технологическим изменениям, сохранение человеческого капитала и повышение конкурентоспособности баварской экономики. Компонент региональной стратегии, посвященный развитию рынка труда, особое внимание уделял проблемам отдельных территорий и групп населения, оказавшихся в наиболее  уязвимом положении (женщины, немцы-иммигранты, молодежь, этнические меньшинства  и др.), делая акцент на переходе от реактивных к превентивным, предупреждающим, и рыночно-ориентированным инструментам.

Для реализации обозначенных целей было разработано целый ряд программ, на финансирование которых с 1993 годы было истрачено свыше 4 млрд. €, – Standort Bayern 2000, Bayern für mehr Beschäftigung, Für Bayern и др. В 1996 году правительством земли совместно с представителями бизнеса и рабочих был принят Баварский пакт о занятости (the Bavarian Employment Pact), при обсуждении которого участниками была продемонстрирована заинтересованность в стимулировании инвестиционной активности в регионе, экономического роста и, как следствие, снижения уровня безработицы. Были достигнуты договоренности об увеличении применения неполной занятости и таких новых форм, как гибкий график работы и диверсификация труда.

Инструментом финансирования земельной политики занятости стал учрежденный правительством Баварии Фонд рынка труда и социального развития (a Labour Market and Social Fund) с начальным капиталом в 200 млн. €. Управление фондом было возложено на министерство труда, однако в  принятии ключевых решений участвовали представители рабочих и работодателей. С 1996 годовой доход фонда в размере 10 млн. € был использован на финансирование экспериментальных методик, таких как применение «неприбыльной временной занятости» (non-for-profit temporary employment) и деятельность так называемых «корпораций развития рабочих» (workforce development corporations), в функции которых входило оказание консультативных услуг и оказание помощи в переквалификации безработных граждан, с целью адаптации последних к изменению условий на рынке и труда получению новой работы.

Социально-экономическая политика, реализуемая баварским правительством и включающая целый ряд инновационных методик, способствовало оздоровлению экономики региона: с 1995 по 2000 ежегодный прирост ВРП увеличился с 1,1% до 5,1%, а уровень безработицы к 2001 году снизился до 6% [12, p.14].

Опыт субнациональной политики развитых стран, несомненно, весьма полезен для изучения, но следует признать, что его применение в Российской Федерации часто затруднено в силу совершенно иных культурно-исторических и социально-экономических условий. Поэтому большую практическую значимость приобретает опыт стран со сходной с Россией исторической судьбой, в частности, речь идет о странах Восточной Европы.

Пережив резкую смену политического режима, государства Восточной Европы оказались перед проблемой формирования новой структуры государственного и местного управления, поскольку существовавшая ранее уже не соответствовала новым социально-экономическим реалиям (рыночные отношения), идеологическим установкам (либерализация, демократизация) и внешнеполитическим интересам (требования стран ЕС). В этой ситуации переосмыслению подверглась и роль субнационального уровня управления: должны ли органы управления на этом уровне избираться или назначаться, сколько должно быть промежуточных уровней, как должны быть распределены полномочия между уровнями. Вступление в ЕС (или перспективы такого вступления) еще более усиливает актуальность данных проблем. Распределение финансирования со стороны Европейской комиссии происходит посредством структурных фондов на основе территориальных статистических расчетов. При этом применяется система трансгосударственных территориальных единиц – НАТС. Согласованность с данной системой облегчает получение грантов ЕС.

В ряде стран (Болгария, Сербия, Македония) субнациональный уровень представляет собой территориальные органы центральной власти.  Так в Болгарии традиционным субнациональным уровнем государственного управления являются округа, но альтернативно функционируют шесть региональных единиц Министерства регионального развития (уровень НАТС 2). Однако возможен и другой вариант – когда на субнациональном уровне функционируют органы местного самоуправления (Албания, Хорватия). В Чехии на протяжении 90х годов также субнациональным являлся уровень местного самоуправления, однако с 2001 года образован региональный уровень государственного управления. В Румынии округа, являясь органами местного самоуправления, одновременно признаются выборными государственными органами. Страна также разделена на шесть регионов, соответствующих уровню НАТС-2, не являющихся административными единицами.

При анализе структуры субнациональных доходов особое внимание следует уделять соотношению налоговых и неналоговых источников, а также доле трансфертов в общем объеме поступлений. Как правило, чем выше процент финансовой помощи, тем более зависимым становится субнациональное правительство и тем меньше у него возможностей для проведения самостоятельной социально-экономической политики. Однако зависимость смягчается, если трансферты носят нецелевой характер. Относительно высокая доля неналоговых доходов может в некоторых случаях свидетельствовать о привлекательных экономических условиях деятельности в регионе (особенно если в сопредельных регионах налоговая нагрузка выше).

Сравним структуру доходов субнационального уровня в Чехии, Болгарии, Польши, Эстонии, Латвии и Литвы. Среди рассматриваемых стран доля налоговых доходов выше всего в Литве (68,4%) с превышением среднего для OECD (Организации по экономическому сотрудничеству и развитию) уровня на 25%. По доле собственных доходов (налоговых и неналоговых в сумме) лидером является Чехия (84%). Доля грантов относительно высока у Польши (51,3%) и Болгарии (50%), однако именно в этих странах более значительна доля субнационального уровня в консолидированных государственных расходах (соответственно 28,8% и 26,7%) [13, p.10]. В целом можно отметить, что степень финансовой самостоятельности субнационального уровня власти в рассматриваемой группе стран недостаточна для проведения автономной социально-экономической политики, поэтому инициатором регионального развития выступает, как правило, центральное правительство. В этом отношении весьма показательным является пример Болгарии.

Как уже отмечалось, Болгария разделена на 19 округов (соответствующих уровню НАТС III) на территории которых располагаются около 3 100 муниципий (уровень НАТС V). Уровень НАТС II представлен семью регионами, где в основном сосредоточены функции планирования и координации (данный уровень образован сравнительно недавно в соответствии с требованиями ЕС и игнорируется в качестве уровня публичной власти). Функции формирования региональной социально-экономической политики выполняют Национальная комиссия развития, и, расположенные на уровне регионов и округов, региональные и окружные комиссии развития. Как Национальная, так и региональные комиссии принимают финансовые решения, регулируют возможные конфликты между более низкими уровнями, проводят проверку использования выделенных средств и обладают полномочиями координировать или, в случае необходимости, изменять цели и планы нижестоящих комиссий [14, p.49-52].

В результате проведенного анализа субфедеральной (субнациональной) политики рассмотренных выше стран, представляются обоснованными следующие выводы:

1) Политика субфедеральных органов власти предполагает диалог как с центральным, так и локальным уровнями управления, в противном случае неизбежна диссимиляция целевых установок и, как следствие, понижение эффективности реализуемых мер.

2) В координации нуждается и деятельность одноуровневых субъектов субфедеральной политики, при нарушении этого условия может возникнуть или усилиться дисбаланс в социально-экономическом развитии страны в целом. Роль координаторов могут центральное правительство и организации межрегионального сотрудничества.

3) Активная субфедеральная политика невозможна без наличия соответствующих условий, основными из которых являются наличие необходимых полномочий у региональных органов управления и финансовая автономность, с достаточным объемов собственных доходов субнационального уровня.

4) Обостряется необходимость регулирования на региональном уровне в течение осложнения социально-экономических условий, при проявлении кризисных экономических процессов, в период экономического спада, особенно в условиях слабой эффективности политики центрального правительства.

5) Эффективность субфедеральной политики возрастает при наличии механизмов вовлечения в процесс формирования программ регионального развития заинтересованных сторон, представителей различных групп интересов и общественности.

6) Направления субфедерального регулирования в большей степени определяются не компетенцией субфедеральных властей, а проблемами региона. При отсутствии необходимых полномочий данное несоответствие может привести как к конфликтам региональных и федеральных органов власти, так и к частичному выходу субфедеральной политики за пределы правового поля.

7) В условия рынка и высокой степени неопределенности социально-экономической ситуации внутри страны, и особенно за её пределами, повышается значение индикативных методов планирования, разработки альтернативных сценариев развития событий при формировании и реализации социально-экономической политики субнационального уровня.

8) В период трансформации социально-экономических институтов возникает острая необходимость в регулировании регионального социально-экономического развития, однако субнациональные органы власти в этих условиях часто оказываются не в состоянии предпринять адекватные меры, следовательно, в условиях переходной экономики объективно повышается значение регионального регулирования на общенациональном уровне управления.

Научно-экспертная поддержка государственного управления – это, прежде всего, профессиональная деятельность по системному фундаментальному и прикладному исследованию проблем в сфере государственного управления. Она заключается в системном анализе, (зачастую пролонгированном во времени)  конкретных объектов с целью поиска и выделения основных тенденций их развития, существующих рисков угроз, оценки их уровня, а также в прогнозировании  динамики воздействия различных (в том числе опасных) факторов на исследуемый объект.

Однако, следует признать, что не все регионы используют потенциал высших образовательных учреждений и исследовательских институтов, расположенных в пределах  субъекта Российской Федерации. Зачастую, данное положение дел объясняется  целым рядом факторов. Однако, главный среди них – отсутствие должного  взаимодействия между  региональными органами исполнительной власти и научно-образовательными (исследовательскими) учреждениями.

Фактически речь идет об  отсутствии активного спроса со стороны субъектов государственного управления на профессиональную научную и научно-экспертную поддержку при осуществлении процесса разработки и принятия программных документов, в том числе стратегического характера.

Между тем, все чаще  в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, выступлениях иного характера Президента Российской Федерации, подчеркивается о необходимости  расширения активного взаимодействии власти, граждан и гражданского общества, частью которого является научное сообщество. В частности, по итогам заседания Совета по науке и образованию 15 января 2014 года  в Перечень поручений Президента РФ В.В.Путина вошел следующий пункт: «разработать и утвердить план мероприятий по экспертному научному обеспечению Российской академией наук деятельности Правительства Российской Федерации по разработке крупных научно-технических и социально-экономических программ и проектов на среднесрочную перспективу» (часть б п.2)[1].

В этой связи, институционализация  научного сопровождения региональной политики социально-экономического развития субъектов Российской Федерации приобретает характер мегаактуальности.

Понятие «институт»[2]  – одно из центральных в современной науке, в частности, в политической. Институционализация подразумевает замену спонтанного и экспериментального поведения на поведение регулированное, ожидаемое, предсказуемое. Это процесс, этапами которого выступают: а) возникновение потребностей, удовлетворение которых требует совместных организованных действий; б) появление в ходе стихийного социального взаимодействия социальных норм и правил, а также принятие, применение этих норм и установленных санкций для их поддержания; в) создание системы статусов и ролей, охватывающих всех членов института; г) создание формальных и неформальных организаций, регулирующих и упорядочивающих функционирование социального института.

Институционализация применительно к взаимодействию власти и науки  может быть реализована в форме обязательной/рекомендованной научной  экспертизы  при разработке и принятии документов планирования, в том числе стратегического характера, но также и уже действующих документов.

Современное государственное управления дает примеры необходимости обязательного применения инструментов независимой  экспертизы.  Так было, например, при разработке Административных регламентов государственных функций.  В частности, в Федеральном  законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг”  (Глава 3. Административные регламенты Статья 13 (6).) закреплено, что проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления.

Однако, следует отметить, что речь идет все же о независимой экспертизе, но не научной. Научная экспертиза подразумевает определение именно научной составляющей документа, т.е. необходимость проведения социологических исследований, политологических экспертиз, разработки и реализации научных проектов по данной проблематике, проведение контент-анализов прессы и т.д.

К субъектам научно-экспертного сопровождения государственного управления в субъекте Российской Федерации можно отнести не только аналитические и экспертные службы региональных органов власти, но и высшие учебные заведения, НИИ, научные лаборатории, известные в данной предметной отрасли знаний, ведущие ученые – доктора наук и др.

Курская область занимает высокие позиции в  рейтингах различного уровня  по ее научному потенциалу[3]. Поэтому включение научного потенциала Курской области в совместную деятельность региональных органов исполнительной власти по проведению научной экспертизы, усиление взаимодействия региональной власти и научного сообщества как части гражданского общества Курской области. Успешные примеры такого взаимодействия уже имеются. В частности, это монография «Формирование стратегических приоритетов региона на основе сценариев развития в долгосрочной перспективе» как результат совместной научной и практической работы по программе «Стратегия социально-экономического развития Курской области до 2020 года», которую разработали совместно ученые Юго-Западного государственного университета, главы и руководители структурных подразделений администрации Курской области[4].

В монографии изложены основные подходы к построению государственной системы управления региональным развитием, обусловленные «региональными полюсами роста». Эффективное использование ресурсного потенциала региона предполагает укрепление и расширение хозяйственных связей, повышение интенсивности инвестиционных процессов, развитие инфраструктурной базы и повышение роли инноваций в системе экономических интересов региона.

В монографии «Инновационное развитие отрасли торговли как системообразующего кластера региональ­ной эко­номики»[5], подготовленной учеными Курского филиала Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова совместно с комитетом потребительского рынка, развития малого предпринимательства и лицензирования Курской области внимание уделено сфере торговли и предпринимательства как важнейшей отрасли экономики Курской области. В 2014 году работа была продолжена и в свет вышла монография «Социально-экономическое развитие регионов РФ и региональная политика: Курская область»[6]. В монографии исследованы концептуальные идеи, проблемы и политические аспекты социально-экономического развития регионов современной России на примере Курской области.

В заключение подчеркнем, что сегодня качество государственного управления, региональной политики зависят во многом от  систематического проведения  большого объема прикладных научных исследований. Данный потенциал имеется в ВУЗах, научных и экспертных организациях и его необходимо лишь эффективно использовать.

Считается, что как самостоятельное направление государственной политики целенаправленное стимулирование нововведений – «инновационная политика» – начала формироваться в конце 60-х – начале 70-х годов прошлого века. Сам термин «инновационная политика» был впервые использован в популярном «докладе Charpie» («Технологические нововведения: управление и условия осуществления»), подготовленном Министерством торговли США в 1967 году. Можно сделать вывод о том, инновационная политика относительно молодой феномен в жизни мирового общества, но имеющий глобальное значение для быстрого экономического развития стран мира, включая Россию  [5;6;7] Она должна осуществляться не только на макро уровне, но и на уровне отдельных предприятий [8]

Главная идея гармоничной политики «точечной» модернизации заключается, прежде всего, в выделении основных секторов производства, направлений научных исследований, территориальных зон, технопарков, бизнес-инкубаторов и других стратегических «магистральных» направлений для активной государственной политики. Данный подход предполагает концентрацию существенных финансовых, интеллектуальных, материально-трудовых и иных ресурсов на нескольких стратегических «точечных» направлениях, в рамках которых, по мнению сторонников-теоретиков такой политики, у нашего государства существуют потенциальные возможности занять за незначительный временной отрезок лидирующие научные, инновационные технологические позиции на мировой арене. [9] Главная задача не упустить свой шанс. В первое десятилетие XXI века мы его упустили. Быстрый рост цен на нефть, привел к снижению внимания на долгосрочные планы экономического развития. Сейчас же ситуация, кардинально меняется. Цены на нефть сильно снизились. В России в недавнем прошлом прошли массовые митинги протестов и они могут в ближайшее время снова возобновиться. Ухудшились отношения России с рядом развитых стран мира, из-за украинского вопроса. [10] В российской экономике наступила рецессия, данный факт надо учитывать при разработке стратегии развития регионов России.   [11]

Очевидно, что развитие регионов в России сильно дифференцированно. Это основывается на исторических, демографических, демографических и многих других факторах развития региональной экономики. [4]

К сожалению, сейчас, в структуре ВВП наблюдается заметное снижение удельного веса реальных инвестиций и государственных расходов при устойчивом росте доли чистого экспорта и потребления российского населения. [9] Не надо забывать и про политические риски, не будем здесь повторятся, они подробно рассмотрены в наших работах. [12;13]   Важным барьером является коррупция и «черная» бюрократия. Борьба с данным феноменом является одной из первоочередных задач российского государства. Оно приводит к еще большему разрыву между доходами различных социальных групп в России.

Существенным вопросом анализа уровня жизни населения в современных условиях выступает оценка уровня защищенности социально уязвимых групп, к которым принято относить инвалидов, пенсионеров, студентов и неполноценные и многодетные семьи и т.д. Подобный анализ исследователями проводиться на основе сопоставления совокупных доходов (пенсий, пособий, стипендий) и обеспечиваемой ими реальной покупательной способности [14]

Профессор Волович В.Н. совершенно справедливо отметает, что нужно возвращаться к прогрессивной шкале налогообложения, иначе следует ожидать рост социальной напряженности.   [15]

По мнению различных экспертов «объемы централизованных ресурсов, которыми располагают российское правительство и региональные власти, недостаточны для финансирования необходимых масштабов структурных преобразований экономики. В то же время направления использования негосударственных средств, вкладываемых частными и институциональными инвесторами в развитие отдельных предприятий и секторов экономики и формирующих соответствующие структурные сдвиги, не совпадают с общенациональными интересами, диктуемыми потребностями современного технологического уклада». [9]

В ряде работ выявлены основные недостатки региональной политики в современной России: [9;16]

1) отсутствие единой научно обоснованной системы планирования (в СССР был Госплан) социально-экономического развития как страны в целом, так и отдельных регионов в частности.

2) отшлифованный механизм синхронизации и согласования целенаправленной стратегии развития регионов, не забывая о муниципальных образованиях.

Очевидно, что в данной ситуации в регионах необходимо стимулировать развитие инновационного предпринимательства, стимулировать через различные программы поддержки.  Не помогать всем, так как проведенные исследования показали низкую эффективность таких мер поддержки, когда фактически деньги дарятся на регистрацию субъекта малого предпринимательства, а затем фирму фактически «бросают». [17;18;19;20;21;22;23;24] Получается парадокс, рост числа субъектов малого предпринимательства замедляет темпы прироста ВВП страны!

Известные исследователи выявили два основных направления улучшения организационных аспектов при функционировании системы управления инновационной деятельностью организаций: [25;26]

1) повышение требований к полноте данных (полученных в результате проведения исследований, мониторинга и т.д.) со стороны учредителей и как следствие потребителей инновационного продукта;

2) достижение высокого уровня внутренней конкуренции организаций между собой.

Фирма должна быть готова реагировать на изменения (в конъюнктуре, спросе и т.д.), способна выявлять определяющие эти изменения факторы и находить различные способы  адаптации. [25;27;28] Уметь создавать и развивать инновационный процесс на предприятии. [29;30;31;32;33] Руководство предприятий должно повышать эффективность бизнеса, в том числе за счет продаж в Интернете. [34;35;36; 37]

Зарубежный опыт показал, что наличие кластеров является одним из главных факторов, определяющих различия между экономическим развитием регионов. Основой эффективной региональной экономики являются ее кластеры, а не просто совокупность неких не связанных между собой организаций. Сейчас на практике реализуются два основных подхода к формированию кластерной региональной политики: «сверху вниз» и «снизу вверх». Первый является наиболее распространенным: он сравнительно легок и предлагает предельную отдачу от потраченных ресурсов. К недостаткам, можно отнести, что он больше обеспечивает формализацию, чем качественное наполнение кластерных инициатив. Во втором подходе при условии его правильной реализации обеспечивается основа для динамичного развития региональной экономики. [38]

В России существует определенная социальная напряженность, вызванная тем, что часть населения проживающая в регионах-субсидиателях не довольна передачей субсидий и дотаций более экономически слаборазвитым регионам страны. У радикалов-националистов звучат даже лозунги, типа, «хватит кормить Кавказ», которые разжигают, в том числе, национальные конфликты, которые могут иметь катастрофические последствие в виде попыток выхода отдельных регионов из состава Российской Федерации. Необходима политика толерантности, терпимости друг к другу, ибо, только общими усилиями всех национальностей проживающих в России мы сможем достичь новых достижений и вершин, в том числе и на экономическом поприще.

Проведенный анализ социально-экономических показателей может быть полезен разработчикам составления стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан.

В целом региональная социально-экономическая политика связана, прежде всего, со стратегическими направлениями развития страны, а ее цели носят долговременный характер. При этом на федеральном уровне социально-экономическая политика регионального развития направлена на укрепление экономического единства страны, повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение примерно равных условий социального развития во всех регионах России и всемерное использование региональных факторов и благоприятных предпосылок для формирования в регионах эффективной социально ориентированной экономики.
Экономическая ситуация в 2015 г. на фоне неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры, в частности связанной с существенными колебаниями стоимости нефти и курса рубля, санкциями Запада и российскими ответными мерами, продолжала ухудшаться. Это не могло не сказаться и на темпах роста экономики, и на потребительском спросе, и на показателях инфляции.

Тем не менее, принимаемые меры регулирования в рамках реализации мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности дают определенные результаты. Резкий спад не был допущен – по оценке Министерства экономического развития Республики Башкортостан валовой региональный продукт в первом полугодии снизился на 4,5% [2]. По 2015 году зафиксировано снижение валового регионального продукта в реальном выражении на 2,2% при среднероссийском сокращении на 3,9%. Объем республиканского валового регионального продукта по итогам года составил в 1415,4 млрд. рублей.

Понижающаяся динамика экономического развития в 2015 г. отмечалась по большинству макроэкономических параметров. При этом в положительной зоне сохранились темповые значения промышленного производства и строительного сектора. Важный аспект – в непростых условиях развития удалось обеспечить рост инвестиционного наполнения республиканской экономики.

Оборот организаций в действующих ценах за первое полугодие 2015 г. по отношению к аналогичному периоду 2014 г. сократился на 0,4%, составив 1330,0 млрд. руб.

Индекс промышленного производства за 2015 г. в целом составил 100,3%, в том числе в добыче полезных ископаемых – 103,0%, в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды – 101,6% [1]. В обрабатывающих производствах выйти на соответствующий уровень предыдущего года не удалось – индекс сложился на уровне 99,3%.

Снижение промышленного производства по итогам полугодия допущено в добыче полезных ископаемых, кроме топливно-энергетических, производстве пищевых продуктов, включая напитки, текстильном и швейном производстве, производстве кожи, изделий из кожи и производстве обуви, обработке древесины и производстве изделий из дерева, целлюлозно-бумажном производстве; издательской и полиграфической деятельности, производстве нефтепродуктов, производстве прочих неметаллических минеральных продуктов.

В Российской Федерации индекс промышленного производства по итогам полугодия сложился на уровне 97,3%.

По данным обследования деловой активности крупных и средних предприятий промышленного сектора в числе факторов, ограничивающих рост производства – недостаточный спрос на продукцию предприятий
на внутреннем рынке, недостаток финансовых средств, неопределенность экономической ситуации, высокий уровень налогообложения и процента
за коммерческий кредит, изношенность или отсутствие оборудования, конкурирующий импорт, недостаток квалифицированных рабочих, сырья, материалов и оборудования.

Одним из основных приоритетов экономического развития является повышение инвестиционной активности.

В 2015 году объем инвестиций в основной капитал в республике составил 316,7 млрд. руб., или 100,2% к уровню 2014 г. [1]. Замедление инвестиционной активности было обусловлено высокой стоимостью заемных ресурсов, удорожанием импортируемых инвестиционных товаров, ростом долговой нагрузки и ростом общей экономической неуверенности инвесторов. Вместе с тем, на общероссийском фоне, где наблюдалось снижение инвестиционной активности на 8,4% – это достаточно неплохой результат.

Республиканский товарооборот в 2015 г. формировался под влиянием замедления темпов роста заработной платы и в целом денежных доходов населения относительно предыдущего года, роста инфляции, ухудшения потребительской уверенности, сжатия потребительского кредитования, а также роста склонности населения к сбережению. За 2015 г. оборот розничной торговли сложился на уровне 85,9%.

Исходя из складывающихся тенденций и условий в целом по итогам 2015 г. оборот розничной торговли оценивается на уровне 90,0%.

Индекс потребительских цен в 2015 сложился на уровне 107,4%, что на 3,1 процентного пункта выше, чем годом ранее. В Российской Федерации индекс потребительских цен составил 108,5%.

Инфляционное ожидание по году в целом составил 111,8%. Повышение инфляции во втором полугодии обусловлено, с одной стороны, ослаблением курса рубля, с другой – очередной ежегодной индексацией регулируемых тарифов на коммунальные услуги, оказываемые населению организациями инфраструктурного сектора.

Экспортные поставки, производимой в республике продукции, в 2015 г. снизились на 45,8%, в среднем по Российской Федерации объем экспорта сократился на 28,5%. Отрицательная динамика обусловлена резким снижением средних экспортных цен, в первую очередь на топливно-энергетические товары, в результате ухудшения конъюнктуры мировых рынков сырьевых товаров.

Годовая оценка объема республиканского экспорта составляет не более 9,8 млрд. долларов США.

Сохраняющийся высокий уровень инфляции негативно отражается на реальных значениях доходов населения и заработной платы. За 2015 г. относительно аналогичного периода предыдущего года реальные располагаемые денежные доходы населения снизились на 6,8%, реальная заработная плата – на 10,1%. При этом номинальный рост доходов населения составил 5,0%, заработной платы – 3,4%.

Таким образом, можно сказать о том, что общий объем средств в 2015 г., направленных на устойчивое развитие экономики и социальной стабильности, оценивается в объеме 6,2 млрд. руб. (2,9 млрд. руб. – бюджет Республики Башкортостан, 3,3 млрд. руб. – федеральный бюджет). Наиболее актуальные и острые вопросы, требующие оперативного решения, регулярно рассматриваются на заседаниях Правительственной комиссии по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в Республике Башкортостан.

Федерализация России (как важная форма для развития страны) считается предметом споров и конфликтов XIX – начала XX века. Известный профессор Л.Ф. Болтенкова определила этапы, в котором формируется федерализм:

- древнее государство, объединявшее разные народы и племена;

- федералистское начало в формировании русской (московской) государственности;

- определение роли других народов в формировании российского имперского государства (XVI – XVII вв.);

- поддержка тенденций принципов унитаризма и федерализма в развитии российской государственности.

Главным отличием исторического развития российского государства было в том, что территории, которые присоединялись, могли оставить за собой право самоуправления. Следовательно, федерализм для России – некий процесс формирования российской государственности.

Новая практика взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в начале 1990-х гг. создала разные формы и элементы координации. Решение было принято совместно с другими юридически значимыми действиями, такими как: предварительные уведомления о деятельности или принимаемых актах; взаимное информирование; совместные органы, решения и программы; получение предварительного согласия; регистрация юридически значимых действий и документов и др.

В последнее время заинтересованными структурами предлагаются задачи по изменению субъектного состава Федерации путем усложнения ее субъектов. Это новое решение регионализации федеративной структуры, которая обязывает к полному и точному осмыслению, обдумыванию принципов, целей и задач. Необходимо мониторинговое исследование посвященные тому, какими должны быть правовые, политические и экономические результаты существующих субъектов Федерации. Укрепление субъектов Российской Федерации должно проходить при обязательном учете мнения жителей.

Принятие решений для социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года с сильным региональным блоком, содержащим программы развития определенных территорий, как предполагается, даст нам новый уровень регионального развития.

Главная особенность регионального развития в том, что она не опирается на существующее административное деление. Суть этого различия в неравенстве субъектов Российской Федерации, и, конечно же, в достижении определенного уровня и интенсивности социально-экономического развития, его суть – в построении нового общества. Это касается не только технологических, но и об управленческих, социальных новшеств во всех сферах жизни населения.

Новый статус федеративных отношений объясняется такими тенденциями как:

- большая изменчивость процессов и укрепление целостности;

- усиление эффективности государственной власти;

- поиск оптимальных решений;

- регулирование всех законов и желание представлять интересы субъектов;

- обеспечение экономического и социального развития страны и ее регионов;

- ответственность за решения перед населением;

- дальнейший рост национальной культуры.

Показатели федеративных отношений показывают неплохой уровень. Только за последние годы страна преодолела ряд изменений, которые идут на пользу российскому государству. Из всего сказанного вытекает следующее: тот опыт, который накопила Россия, показывает, что развитие субъектов – это непросто. Следует всегда проводить проверки, задавать себе цели и осуществлять мероприятия для развития страны.

Дальнейшее развитие страны как федерации взаимосвязано с ее регионами. Главным достижением федерального уровня стало то, что он разрешил субъектам участвовать в решении проблем развития регионов Российской Федерации. Принято решение одной из главных проблем регионов Российской Федерации – о взаимоотношениях республик, краев и областей. Образование новых субъектов и их объединение – это главная цель современного этапа развития федеративных отношений. Вызвана она природно-ресурсной, географической, исторической, демографической и языковой общностью, политическими, экономическими и другими интересами регионов Российской Федерации.

Федерализация является необходимым элементом для развития регионов Российской Федерации. Во-первых, происходит расширение регионов. Субъекты начинают либо делиться, либо их старых создаются новые. Во-вторых, сама федерализация подразумевает наличие государственно-территориальных образований. Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов. В-третьих, каждый субъект имеет широкие полномочия во внутренней политике. Регион, имеющий больше полномочий, лучше развивается.

Таким образом, федерализация видится основным инструментом развития России в условиях санкционного давления и опоры на собственные силы.