Начиная с 2010 года наблюдается увеличение регионов с дефицитом бюджета. Причина ухудшения ситуации связана с падением налоговых доходов после финансового кризиса 2008 года. Вместе с этим, существенную нагрузку на регионы составили указы Президента Российской Федерации «О мероприятиях по реализации государственной социальной политике», принятых в 2012 году. В основных целях реализации «майских указов» предписывалось увеличение заработной платы работникам бюджетных учреждений, активизация жилищного строительства в регионах. При этом основные расходы по реализации данных указов легли на бюджеты субъектов Федерации. После 2013 года, рекордного по количеству дефицитных регионов и совокупному объему бюджетного дефицита, темпам роста регионального и муниципального долга, в 2014 году регионы столкнулись с новыми вызовами макроэкономической среды – снижением доступности кредитных ресурсов, ухудшением кредитных рейтингов, сокращением экономической активности, влекущей за собой снижение уровня налоговых поступлений

В настоящее время наблюдается тенденция роста государственного долга субъектов Российской Федерации. При этом за последние пять лет внутренний долг субъектов РФ вырос практически в 3,5 раза. Повышение уровня долговой нагрузки является существенным риском для исполнения региональных бюджетов при недостатке собственных средств для финансирования необходимых расходов, о чем свидетельствует ежегодное упоминание данной проблемы в Основных направлениях бюджетной политики на финансовый год и плановый период.

Поэтому особый интерес представляет управление государственным долгом. В российской экономической науке вопросы изучения теории государственного долга раскрываются в работах Б.И. Алехина, Ю.Я. Вавилова, C.B. Гарькавого, Ю.А. Данилова, Жигаева, Е.В. Покачаловой, Л.И. Ушвицкого и М.М. Ульянецкого, которые посвящены анализу состава и структуры государственного долга РФ, оценке методов управления им.

В то же время параметры оптимизации структуры государственного долга представлены в современной литературе недостаточно широко. В связи с этим рассмотрим вопросы долговой политики и управления государственным долгом на региональном уровне в разрезе возможностей оптимизации структуры государственного долга и сохранения долговой устойчивости в рамках предельно – допустимых значений. Для этого проведем оценку долговой устойчивости ряда субъектов Российской Федерации и выявим факторы ее определяющие.

Отсутствие существенного улучшения экономической ситуации при увеличивающемся уровне долговой нагрузки субъектов Российской Федерации  в  настоящее время  может  стать реальной  угрозой платежеспособности ряда регионов [1,2]. В этой связи взвешенный и умеренный подход глав регионов к заимствованиям делает актуальным анализ долговой устойчивости регионов. Мониторинг долговой устойчивости субъекта РФ является частью региональной долговой политики[3,4,5]. В этой связи важен правильный  методический подход к оценке долговой устойчивости региона.

Для оценки долговой устойчивости региональной бюджетной системы нами отобраны 5 субъектов Российской Федерации. К отобранным регионам относятся город Москва, Республика Татарстан и Тюменская область. Данные регионы вызывают собой особый интерес, благодаря структурным показателям государственного долга, а также по показателям долговой нагрузки.

Охарактеризуем экономическую обоснованность отбора данных регионов. Город Москва является столицей РФ и регионом, где наблюдается наибольший удельный вес рыночного долга. На данный момент задолженность города Москвы по государственным ценным бумагам составляет 85 565, 4 млн. руб. Это самое высокое значение среди всех регионов Российской Федерации. Также у столицы России есть внешний долг, что не характерно для других субъектов РФ. Вместе с этим у города Москвы последние 5 лет   низкие показатели долговой нагрузки, поэтому данный регион представляет собой особый интерес.

В Республике Татарстан наблюдаются значительная задолженность по кредитам привлеченным в бюджет от других бюджетов бюджетной системы. На данный момент задолженность по данному инструменту составляет порядка 90% от всех заимствований. Однако, Республика Татарстан имеет высокие налоговые и неналоговые доходы, а также является одним из немногих регионов, чей индекс налогового потенциала больше единицы. Данный регион имеет большую задолженность, но это незначительно влияет на долговую нагрузку региона.

По данным рейтингового агентства «РИА Рейтинг», Тюменская область  уже на протяжении 5 лет входит в число регионов с низкой долговой нагрузкой. Вместе с этим, у региона незначительный уровень государственного долга. Данный регион вызвал интерес тем, что за последний год задолженность региона увеличилась на 218%, и это самый значительный прирост долговых обязательств среди всех регионов. Однако регион сохранил низкую долговую нагрузку за счет собственных доходов и высокой бюджетной обеспеченности.

Рассмотрим показатели долговой устойчивости представленных регионов. В таблице 1 представлены показатели долговой устойчивости города Москва, Республики Татарстан и Тюменской области.

Все показатели долговой устойчивости города Москва находятся в рамках предельных значений установленным Бюджетным кодексом РФ. Структура государственного долга субъекта в основном состоит из долговых ценных бумаг, на рыночные заимствования в разные годы приходилось от 55,14 до 62,10 %. Нисходящую тенденцию имеет показатель «отношение государственного долга субъекта РФ к налоговым и неналоговым доходам субъекта». Это обусловлено, прежде всего тем, что за последние 5 лет Москва сокращает свою государственную задолженность. Тем не менее, это не сжижает проблемы дальнейшей оптимизации структуры государственного долга путем постепенного замещения рыночных заимствований, что в перспективе позволит повысить уровень управляемости долговыми обязательствами.

Значительно хуже выглядят оценочные показатели долговой устойчивости в Республике Татарстан. В условиях финансово-экономического кризиса в связи со снижением доходов бюджета Республика Татарстан стала активно привлекать бюджетные кредиты из федерального бюджета для покрытия бюджетного дефицита, в связи с этим долговая нагрузка на бюджет Республики Татарстан возросла. Тем самым, в структуре государственного долга Республики Татарстан значительный объем задолженности по бюджетным кредитам, удельный вес долгового инструмента составляет порядка 90% от всей задолженности региона. Показатель «государственного долга к налоговым и неналоговым доходам» находится в рамках пороговых значений, однако отличается от предыдущего региона.

Таблица 1 Показатели долговой устойчивости города Москва, Республики Татарстан и Тюменской области.

Стоит отметить, что Республика Татарстан не имеет рыночного долга, и на данный момент у региона низкие расходы на обслуживание государственного долга. Несмотря на то, что государственный долг субъекта продолжает расти, Республика Татарстан является инновационным и промышленным регионом, поэтому «показатель государственного долга к ВРП» имеет нисходящую тенденцию.

Значительно лучше выглядят показатели у промышленно развитого региона – Тюменской области. Тюменская область на протяжении последних 5 лет имеет одну из самых низких уровней задолженности. В течение 5 лет государственный долг Тюменской области не превышает полутора миллиардов рублей. У региона высокие налоговые и неналоговые доходы, а также высокое значение ВРП. В прошлом году государственный долг Тюменской области продемонстрировал самый большой рост среди всех субъектов страны. Несмотря на это, регион находится в тройке самых благополучных субъектов страны. В структуре государственного долга задействованы два инструмента: бюджетные кредиты и государственные гарантии. На долю бюджетных кредитов приходится 22%, тогда как на долю государственных гарантий приходится 78%. Большинство оценочных показателей отсутствуют, так как их значения не влияют на долговую устойчивость региона.

Таким образом, рассмотренные субъекты Российской Федерации отличаются высокой долговой устойчивостью. Лишь у Республики Татарстан некоторые значения оценочных показателей находятся на среднем и низком уровне. Большинство оценочных показателей находятся в рамках пороговых значений, что говорит о эффективной долговой политике проводимой региональными органами власти. Стоит отметить, что самые низкие показатели долговой устойчивости оказались у Республики Татарстан, однако реструктуризация задолженности по бюджетным кредитам помогла сохранить субъекту значения оценочных показателей на приемлемом уровне. Особое внимание стоит уделить показателю «отношение государственного долга субъекта РФ к стоимости имущества составляющего казну субъекта РФ. У всех регионов высокие оценочные показатели по данному показателю, что говорит о надежной обеспеченности долговых обязательств.

Вместе с этим, предложенный методический подход, основанный на оценочных показателях долговой устойчивости, может не в полной мере оценивать эффективность долговой политики, проводимой региональными органами власти[6,7,8]. Поэтому вполне логичной является дополнение оценочных показателей, в зависимости от увеличения используемых долговых инструментов, а также изменения конъюнктуры рынка долговых обязательств, позволяющих осуществлять более детальный мониторинг взаимосвязанных бюджетных и долговых показателей. Учитывая, что у региональных органов власти есть доступ к широкому кругу долговых инструментов, особенно важным становится учет факторов, влияющих на долговую устойчивость субъекта РФ [9,10,11].

Для того чтобы показатели долговой устойчивости субъекта РФ сохранялись в рамках пороговых значений, целесообразно выявить факторы, которые влияют на долговую устойчивость [12,13,14]. В процессе создания системы критериев, целесообразным является использование экономико-математических методов корреляционно – регрессионного анализа, основанных на выявлении взаимосвязи и динамики между долговой устойчивостью субъекта РФ и различными экономическими показателями.

Однако, долговая устойчивость имеет прямую зависимость с объемом государственного долга субъекта [15,16,17]. В это связи, результирующим фактором       будет являться государственный долг субъекта Российской Федерации, так как расчет оценочных показателей долговой устойчивости строится на основе отношения к государственному долгу региона [18,19,20].

Таким образом, для сохранения государственного долга на экономически безопасном уровне, требуется постоянный мониторинг за уровнем государственной задолженности. Сформировавшийся текущий уровень государственного долга субъектов РФ говорит  о  том,  что  политика  дальнейшего  наращивания государственного долга может привести к кардинальному ухудшению долговой устойчивости и увеличению долговой нагрузки. Поэтому, особенно важным становится проведение эффективной долговой политики региональными органами власти. При дальнейшем наращивании государственного долга, долговая устойчивость субъектов не сможет оставаться в пределах параметров, позволяющим надлежащим образом осуществлять обслуживание государственного долга.

Вместе с этим, стоит отметить высокую зависимость региональной экономики от различных факторов влияющих на долговую устойчивость. Своевременная оценка факторов, и поддержание умеренной долговой нагрузки является стратегической задачей региональных органов власти. Поэтому разумная заемная политика субъектов РФ является драйвером для роста возможностей в частном секторе, которая обеспечивает развитие региональной экономики в целом.

Поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале занимают малую часть в составе инструментов финансирования дефицита региональных бюджетов, поэтому далее будет проводится сравнение заемных источников.

По сравнению с иными источниками финансирования дефицита региональных бюджетов, заимствования субъектов РФ имеют положительные и отрицательные стороны. К положительным можно отнести: альтернативность, доступность, вариативность, оперативность, своего рода «рыночность», в основном «неинфляционность», возможность финансирования государственных программ, диверсификация способов хранения сбережений и получения доходов физическими и юридическими лицами, эффективность распределения налогового бремени между поколениями.

К отрицательным сторонам относятся: увеличение государственного долга субъектов РФ, ежегодная плата по процентным платежам, возможная потеря самостоятельности в проведении долговой политики, уменьшение финансирования реального сектора экономики (эффект вытеснения), отвлечение бюджетных средств от нужд хозяйственного и социального развития, перенос налогового бремени на будущие поколения (если это не касается долгосрочных объектов строительства).

Как нам представляется, важную роль играет характер заимствования:

- «запланированное» заимствование – осуществляется на основе прогнозирования необходимости привлечения каких-либо средств с изучением рынка в целях получения наиболее комфортных условий в разрезе сроков привлечения и стоимости заимствования и с учетом планирования источника обслуживания и погашения долга;

- «привлекательное» заимствование – осуществляется при возникновении интересного и выгодного предложения на рынке, которое позволяет делать инвестиции в проекты с высокой доходностью в целях создания источников обслуживания и погашения долга при следующих заимствованиях;

- «недобровольные, вынужденные» заимствования – осуществляются из-за нехватки ресурсов в бюджете субъекта РФ для исполнения расходных обязательств регионов, что может сопровождаться увеличением невыгодности условий в части сроков и стоимости заимствований в связи с нехваткой временного ресурса для поиска альтернативного варианта.

Итак, в качестве инструментов привлечения заемных средств субъектами РФ могут выступать [1]:

1) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации;

2) бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

3) кредиты, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций

Отметим, что применение каждого из инструментов заимствований следует осуществлять исходя из существующих рыночных условий, условий займа, экономической ситуации и финансового состояния региона. Однако можно выявить и обобщить плюсы и минусы применения того или иного вида заимствования.

Бюджетный кредит предоставляется субъекту РФ, если он не имеет просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности).

Получение бюджетных кредитов по уровню стоимостных условий является наиболее оптимальным вариантом для регионов. Бюджетный кредит является неинфляционным источником финансирования дефицита бюджета. Однако бюджетный кредит предоставляется далеко не каждому региону, а условия предоставления также отличаются для каждого из субъектов РФ.

Рассмотрим следующие два инструмента заимствований: облигационные займы субъектов РФ и банковские кредиты, которые, как правило, рассматриваются в качестве альтернативы друг другу.

Во-первых, в отличие от банковского кредита выпуск ценных бумаг – это прямое обращение к широкому кругу инвесторов.

Во-вторых, отсутствие финансового посредника в виде банка, который сначала аккумулирует свободные денежные средства инвесторов, и лишь только потом перераспределяет их в качестве ссуд, позволяет субъектам РФ при размещении облигаций получать финансовые ресурсы на более выгодных условиях с точки зрения «стоимости» и «длины» денег.

В-третьих, в случае привлечения финансовых ресурсов на основе эмиссии ценных бумаг у субъектов РФ возникают дополнительные расходы, связанные с организацией и проведением размещения ценных бумаг, что может оказаться невыгодным для «мелкого» эмитента. Когда как, оформление банковского кредита не влечет за собой дополнительных затрат.

На наш взгляд, в краткосрочном периоде эффективнее использовать банковский кредит в связи с наличием непроцентных расходов при организации выпуска и размещении облигаций.

В-четвертых, отметим, что уровень риска субфедеральных ценных бумаг значительно ниже, чем у банковского кредита.

Ряд исследователей называют облигации «универсальным инструментом» благодаря ее стандартным условиям. Единообразие дает облигации потенциальное преимущество и делает предметом фондовой торговли. Следует отметить, что облигации в структуре долга субъекта занимают лишь третье место среди заемных инструментов, что наглядно показано на рисунке 1.

Рис 1. Структура государственного долга субъектов РФ на 01.01.2016

Таким образом, сравнительный анализ различных инструментов финансирования дефицита регионального бюджета показал, что облигации, более чем другие заемные инструменты, удовлетворяют интересам широкого круга инвесторов и могут эффективно использоваться в заемной системе региона, обеспечивая ей достаточную устойчивость.