Право граждан на обжалование решений, действий или бездействий органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц в судебном порядке является важной гарантией реализации закрепленных конституционных принципов и норм. Практический механизм защиты и восстановления прав граждан и организаций в их отношениях с публичными органами воплощается в системе административного судопроизводства, которую все чаще рассматривают в качестве неотъемлемого элемента правовой системы современного демократического государства.

По мнению В.Н. Андриянова, ключевой задачей административного судопроизводства является «утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления» [1, с. 522]. Данная позиция широко отражена в научных трудах [5, 6, 8], рассмотрение сущности административного судопроизводства подчеркивает достоверность данного вывода.

Значимость и верховенство права на защиту прав в административном процессе подчеркивает сформировавшаяся система принципов международного права, которая также закрепила принципы административного права, определившие специфику построения отношений между публичными органами и частными лицами. Данные принципы служат возможностью обеспечения баланса прав граждан и организаций в их взаимоотношениях с представителями власти, также указанные принципы гарантируют возможность восстановления и защиты нарушенного права «более слабой» стороны.

Судебный контроль, как форма и способ защиты и восстановления нарушенных прав граждан и организаций в их взаимоотношениях с публичными органами, в своей основе имеет принципы уважения прав человека, признание их высшей ценности, а также принцип господства права.

Основу системы административного судопроизводства составляют ее принципы, выступающие руководящими правилами осуществления данного вида судопроизводства. Национальные стандарты, формирующие страновые особенности развития систем административного судопроизводства, берут свое начало в международной правовой системе, которая устанавливает базовые стандарты реализации прав и свобод человека и гражданина, определяет руководящую роль закона во взаимоотношения различных субъектов, в том числе, граждан и государства.

Прежде всего, в числе международных норм, которые затрагивают вопросы разрешения споров между частными лицами и публичными органами, следует выделить Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая в п. 1 ст. 6 закрепила право на справедливое судебное разбирательство: «Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона» [4]. Положениями Конвенции определено право на эффективные средства правовой защиты: так, ст. 13 гласит, что «каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве» [4]. Более того, статья 17 устанавливает запрещение злоупотреблений правами [4], то есть предполагает недопустимость нарушения, упразднения, либо лишения прав граждан, предусмотренных Конвенцией, иными лицами, либо органами власти, государством.

Развитие положений Конвенции 1950 года получило в ряде рекомендаций Комитета министров Совета Европы, что также способствовало совершенствованию административного судопроизводства и административной юстиции в целом. Наибольшее значение имеет Рекомендация 20 государствам-членам по судебному пересмотру административных актов, принятая в 2004 году [10]. В п. В.1 данного акта указывается, что «все административные акты должны подлежать судебному пересмотру; такой пересмотр может быть прямым или косвенным… суд должен обладать полномочиями рассматривать любое нарушение закона, включая отсутствие полномочий, процедурные ошибки или злоупотребление властью» [10].

Также в тексте документа приводится более развернутое определение содержания принципа независимости и беспристрастности суда, устанавливаются возможности разграничения судов на различные виды. Из текста указанных документов однозначно прослеживается идея о необходимости выделения административного судопроизводства в качестве отдельного вида судопроизводства, обеспечивающего гарантию, восстановление и защиту конкретного вида прав, сложившихся в результате взаимоотношений частных лиц и публичного органа.

Анализ отечественной системы права в части установления основных принципов осуществления административного судопроизводства и порядка его организации до проведения судебной реформы 2015 года не позволяет выделять принципы равенства сторон и прав участников в качестве основополагающих. Устранение данной проблемы стало возможным благодаря принятию Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), который призван обеспечивать независимый судебный контроль над сферой государственного управления [3]. КАС РФ законодательно закрепил все основные принципы административного судопроизводства, которые в полном объеме соответствуют международным стандартам административного судопроизводства.

Особое место в вопросе определения специфики осуществления административного судопроизводства в России и за рубежом имеет вопрос закрепления организационных основ осуществления административного судопроизводства, определение системы мер и механизмов его практической реализации.

Прежде всего, необходимо отметить, что формирование системы организационных мер происходило во временном разрезе неравномерно: во многом на исторический контекст развития системы административного судопроизводство оказывали влияние такие факторы, как традиции и обычаи, специфика правовой семьи и национальной системы правосудия [9, с. 1]. Среди стран, в которых административное судопроизводство выделилось раньше других в самостоятельный признаваемый институт, принято выделять Германию, Испанию, Францию; в настоящее время особое развитие данного вида судопроизводства происходит в развивающихся странах; в других государствах лишь начинаются дискуссии относительно необходимости его создания и развития [7, с. 205].

С точки зрения особенностей построения системы организационных механизмов принято выделять страны, где «создаются специальные административные суды (Франция, Германия), в других административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции (Россия, Израиль, Дания), в третьих создаются специализированные квази-судебные органы (например, административные трибуналы в Великобритании)» [2, с. 59].

Различны административные суды и по своему статусу. Если во Франции и в Германии административное судопроизводство осуществляется специализированными судебными учреждениями, которые являются самостоятельным элементом национальной судебной системы этого государства, то, например, в Великобритании предусмотрено создание специализированных трибуналов, не являющихся составной частью национальной судебной системы страны, при этом рассматривающие в рамках квазисудебной процедуры споры между гражданами как представителями частного лица и органами власти – представителями публичной стороны правового спора.

В свою очередь, отечественной правовой системой регулирования отношений, связанных с осуществлением административного судопроизводства, предусмотрено, что Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и мировые судьи рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов [3].

Национальная система административного судопроизводства встроена в единый механизм судебной системы страны и не предполагает выделения в качестве квази-судебной процедуры. Вместе с тем, принятие КАС РФ подтвердило необходимость рассмотрения споров между частными лицами и органами государственной власти в качестве отдельного вида споров, способствующих реализации защитной функции субъективных прав граждан, что соответствует ведущим мировым тенденциям развития законодательствах о правах и свободах человека и гражданина.

Таким образом, система организационного развития также связана со спецификой исторически предпосылок развития государственности и правовой системы государства, с правовыми традициями и обычаями каждой отдельной страны. Д.В. Галушко отмечает, что «каждое государство самостоятельно подходит к решению данного вопроса в зависимости от развития собственной правовой системы, существования иных механизмов, защиты и гарантий прав и свобод человека и гражданина от органов государственной власти. Однако в любом случае административное судопроизводство рассматривается как отдельная сфера и неотъемлемый элемент построения правового государства» [2, с. 59-60].

В целом все модели административного судопроизводства имеют между собой много общего, их объединяет одна общая цель – осуществление эффективного контроля за правомерностью актов и действий органов публичной власти в отношении лиц частного права. Наличие различных органов, защищающих права и свободы граждан, создает механизм, без которого невозможно функционирование современного правового государства. В различных странах существуют свои специфические способы защиты субъективных прав граждан, но одним из важнейших является институт административного судопроизводства, что служит эффективным средством контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Административное судопроизводство – неотъемлемая черта современного правового государства; а его создание и развитие – задача каждого демократического государства.

В настоящее время в действующем законодательстве отсутствует прямое указание на содержание административного производства как особого рода явления. Законодатель, развития правовые основы данного вопроса, исходил из общей логики, принципов и традиций отечественной системы права, в которой при урегулировании иных видов судопроизводства (гражданского, уголовного, конституционного), отсутствует единое нормативно закрепленное определение, позволяющее раскрыть содержание рассматриваемого определения. Вместе с тем, на этапе разработки законопроекта КАС РФ ряд ученых отмечали целесообразность правовой интерпретации понятия «административное судопроизводство» [20, с. 592].

В современной юридической науке, посвященной вопросам развития законодательства об административном судопроизводстве в Российской Федерации, неоднократно предпринимались попытки раскрыть содержание данного определения, однако следует указать на существенное различие имеющихся подходов, большая часть которых связана с раскрытием той или иной стороны административного судопроизводства как явления современной правовой системы России.

Прежде всего, на современном этапе административное судопроизводство зачастую отождествляется с производством по делам об административных правонарушениях. Такая позиция выражена в работах И.М. Галия, где содержание административного судопроизводство рассматривается через призму «рассмотрения судами административных дел в порядке, установленном нормами административно-процессуального законодательства» [8, с. 42].

Существует и иной, более расширенный подходов, в соответствии с которым предмет административного судопроизводства может быть рассмотрен как со стороны административного правонарушения, так и со стороны административных споров о законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц [9, с. 177]. Такой подход раскрыт в работах А.Б. Зеленцова [9], М.С. Студеникиной [20], П.П. Серкова [19], Е.С. Васильевой, В.К. Нехайчик [7], А.А. Петрухина [17] и др.

Также сформирован подход, в рамках которого административное судопроизводство и производство по делам об административных правонарушениях представляются как отдельные правовые институты.

В работах О.В. Панковой встречается указание о различии предметов административного судопроизводства и дел об административных правонарушениях: по мнению юриста, дела об административных правонарушениях в своей природе опираются на иные механизмы, имеют особую административно-процессуальную форму, в связи с чем их отождествление видится некорректным [16, с. 346].

В современной научно-теоретическое литературе также распространен подход, в соответствии с которым административное судопроизводство рассматривается как форма судебного (принудительного) восстановления субъективных публичных прав граждан и организаций. А.В. Мартынов указывает, что «административное судопроизводство играет роль важной процессуальной формы реализации административного процесса» [13, с. 273]. В то же время отмечается, что рассмотрение судопроизводства по делам об административных правонарушениях в качестве элемента системы административного судопроизводства было бы неверным.

Именно такой подход распространялся в правовой системе России до принятия КАС РФ, поскольку положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) [11], непосредственно регулирующие процедуру производства по делам об административных правонарушениях, не свидетельствовали о том, что данное производство является административным судопроизводством. Вместе с тем, в рамках арбитражного процессуального законодательства было установлено, что что арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, включая дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях [5].

В контексте указанного вопроса значимой является позиция
С.В. Щепалова, который подчеркивает значимость признания административного судопроизводства в качестве производства в суде по делам об административных правонарушениях. По мнению исследователя, рассматриваемая категория дел, сущность которой происходит из публичных правоотношений, охватывается в настоящее время гражданской процессуальной формой, применяющейся в соответствии с правовыми традициями для их рассмотрения [23, с. 30].

М.В. Баглай, в свою очередь, подчеркивает правовое контекст сущности административного судопроизводства, отмечая, что оно по своей природе представляет собой «комплекс установленных процессуальных правил, закрепленных в КоАП РФ» [6, с. 256].

Особая позиция представлена авторами научных комментариев к ст. 118 Конституции Российской Федерации, которые были изданы до введения в действие КАС РФ. В соответствии с изложенной позицией, административное судопроизводство приравнивалось исключительно к процедурам, предусмотренными для судебного производства по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами. С момента принятия Конституции РФ в науке сложилось твердое убеждение, что гражданское судопроизводство определяется Гражданским процессуальным кодексом, уголовное – Уголовно-процессуальным кодексом, административное – Кодексом об административных правонарушениях [12].

Также административное судопроизводство принято рассматривать в качестве одного из основных элементов системы административного процесса. В частности, М.А. Штанина отмечает, что «для каждого вида административного процесса свойственны свои административные производства. В сфере административного судопроизводства можно выделить судопроизводство по делам об оспаривании нормативных правовых актов; по делам об оспаривании решений, действий либо бездействия органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц и др.» [3].

Таким образом, обобщая сложившуюся практику теоретической интерпретации содержания понятия «административное судопроизводство», можно отметить что действующие нормативно-правовые акты прямо не закрепляют сущность правового явления, при этом в научно-теоретической литературе сложился комплекс подходов, общим для которых является отражение той или иной стороны административного судопроизводства.

Исходя из предпосылок теоретического осмысления содержания административного судопроизводства можно отметить, что основной его целью является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий [10].

Обеспечить достижение данной цели возможно лишь посредством конкретных установок и механизмов. В статье 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указаны следующие задачи административного судопроизводства:

1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;

2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;

3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;

4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений [10].

Задачи административного судопроизводства, как и содержание самой природы рассматриваемого явления, получили широкую степень обсуждения в научной литературе, поскольку их содержание наиболее полным образом раскрывает содержание административного производства как явления и определяет основные направления деятельности в рамках рассматриваемого процесса.

По мнению В.Н. Андриянова, ключевой задачей административного судопроизводства является «утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления» [4, с. 522]. Данная позиция широко отражена в научных трудах, рассмотрение сущности административного судопроизводства подчеркивает достоверность данного вывода.

При этом перечень задач дополняют также «защита охраняемых законом прав и интересов граждан и организаций; единообразное и правильное применение законодательств; содействие правовыми средствами укреплению законности в Российской Федерации как правовом государстве» [4, с. 522].

Наряду с установлением основной целей и задач административного судопроизводства, важно определить основные принципы, которые позволяют охарактеризовать основу реализации административного судопроизводства в России. «Под принципами права следует понимать исходные нормативные руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений» [21, с. 239].

Исходя из основной задачи административного судопроизводства, базовым видится принцип активной роли суда в административном судопроизводстве. Исполняя функцию защиты и восстановления прав и свобод граждан, суд должен исполнять не только формальную функцию регистрации поступивших заявлений, но и быть активно вовлеченным в решение возникшей проблемы, иметь доступ к ресурсам, позволяющим запросить достоверную информацию о фактах нарушения прав человека или организации. «Именно административное судопроизводство должно изменить юридическое неравенство сторон, существующее в материальном административном правовом отношении, в процессуальное равенство, которое должно иметь место в административном судопроизводстве» [4, с. 522], – отмечает В.Н. Андриянов.

На необходимость беспрекословного исполнения принципа разделения властей в ходе административного судопроизводства указывает и
А.В. Мартынов [13, с. 274].

Приведение более систематизированного перечня основных принципов возможно на основании системообразующего критерия. Так, например, по процессуальной принадлежности принципы административного судопроизводства в судах общей юрисдикции подразделяются на два вида:

• принципы, общие для административного и гражданского судопроизводства (можно сказать, что эти принципы присущи всем процессуальным отраслям);
• принципы, характерные только для административного судопроизводства [18, с. 72].

Первую группу составляют принципы, действие которых направлено на регулирование отношений в каждой процессуальной отрасли, то есть они не связаны со спецификой предмета регулирования. К их числу можно отнести равенство всех участников перед законом и судом, диспозитивность, гласность, состязательность сторон, независимость судейского состава, презумпция невиновности и пр.

Вторую группу принципов, характерных только для административного судопроизводства, выделяют скорее условно, поскольку их исходное содержание определено специальным документом, регулирующим указанную область правоотношений – КАС РФ.

Таким образом, систематизация основных принципов осуществления административного судопроизводства производится законодателем. В соответствии со статьей 6 КАС РФ принципами административного судопроизводства являются:

1) независимость судей;

2) равенство всех перед законом и судом;

3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;

4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;

5) гласность и открытость судебного разбирательства;

6) непосредственность судебного разбирательства;

7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда [11].

Таким образом, в действующем нормативно-правовом пространстве закреплен действительный механизм реализации прав граждан на защиту своих интересов в отношениях с публично-правовыми образованиями. Разработанная система принципов дополняет систему целей и задач и составляет эффективную основу для практического воплощения механизмов административного судопроизводства, направленных на защиту, охрану и восстановление конституционных прав, свобод и интересов граждан и организаций.

Наконец, важным остается вопрос рассмотрения функционального предназначения административного судопроизводства. Во многом решение этого вопроса происходит из самой природы, сущности явления, рассмотренных ранее. Также функциональное предназначение определяется совокупностью целей и задач административного судопроизводства как особого правового механизма защиты прав. Базовой функцией административного судопроизводства выступает рассмотрение, а также разрешение административных дел.

Более широкий взгляд на проблему определения функций административного судопроизводства изложил Д.В. Уткин: «Функция осуществления правосудия, контрольно-надзорная функция в сфере организации и действия органов публичной власти; функция осуществления административного нормотворчества; функция нормоконтроля; функция обеспечения режима законности в области формирования и осуществления государственного управления и местного самоуправления; функция применения правовых норм, устанавливающих право человека и гражданина на судебную защиту от действий (бездействия) и незаконных решений органов публичной власти; функция толкования административно-правовых норм; функция формирования органов административной юстиции в стране» [22, с. 10-11].

Несколько иной взгляд представлен в диссертации Т.В. Пешковой, определяющей более емкий перечень основных функций административного судопроизводства:

1) функция осуществления правосудия;

2) функция осуществление судебного контроля;

3) функция осуществления административного нормотворчества и нормоконтроля;

4) функция применения правовых норм;

5) пресекательная функция;

6) функция предупреждения [18, с. 68-69].

Анализ структуры функционального предназначения административного судопроизводства позволяет сделать вывод о том, что в его структуре выделены как те из них, которые направлены на превентивное воздействие нарушения права гражданина, так и те, которые осуществляют собственно восстанавливающую роль и включают непосредственно процесс восстановления прав гражданина или организации, ставших объектами неправомерного действия/бездействия или поведения публичного лица.

Таким образом, определение целей, задач, принципов административного судопроизводства позволило сделать вывод о том, что в настоящее время сущность административного судопроизводства не закреплена на нормативно-правовом уровне, в то время как в теоретической литературе отсутствует единство взглядов на его природу и место в правовой системе. Вместе с тем, неизменным и неоспариваемым остается предназначение административного производства, признание его высокой ценности в рамках построения правового государства и создания правового механизма защиты прав граждан.

Главной целью административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Изучение представленной совокупности элементов является важным этапом теоретического осмысления содержания административного судопроизводства, позволяет определить границы и специфические особенности исследуемого явления.