Накопление значительного государственного долга, усиление долгового давления на государственный бюджет, периодическое возникновение долговых кризисов, ухудшение условий на мировых финансовых рынках превращает управление и обслуживание государственного долга на одно из приоритетных задач финансовой политики государства.

Степень исследования. Вопросам управления государственным долгом посвящены работы таких украинских исследователей как: Л.Н. Юревича, В.А. Андрущенко, А.И. Барановского, И.А. Лютого, А.В. Плотникова, Н.В. Зражевской, Я.В. Онищук,  Н.Б. Ярошевича и др..

Изложение основного материала. Теоретическое осмысление категории “государственный долг” предполагает уточнение самого понятия “государственный долг”. Советский энциклопедический словарь дает толкование государственного долга как общей суммы задолженности государства по непогашенным займам и невыплаченным по ним процентам [1]. Данное определение раскрывает сущность государственного долга через отражение его кредитной природы, но характеристика категории ограничена лишь этапом формирования государственного долга, то есть выпуском займов.

Р. Макконнелл и С. Брю определяют государственный долг как общественный актив [2, с. 457]. Теоретики, исповедовавшие данный подход, например Рау К., обосновывали свою позицию тем, что народ должен сам себе платить проценты за пользование средствами государственного кредита [3].

В учебнике “Макроэкономика” Агапова Т.А. и Серегина С.Ф. государственный долг определяется как общий размер задолженности правительства владельцам государственных ценных бумаг, равный сумме прошлых бюджетных дефицитов (минус бюджетные излишки) [4, с. 361]. Государственный долг может изменяться не только за счет наличия бюджетного дефицита, поэтому, данное определение, по нашему мнению, не отражает полностью механизм формирования государственного долга.

Федосов В., Огородник С., Сутормина В. определяют государственный долг как сумму задолженности по выпущенным и непогашенным внутренним займам, а также сумму финансовых обязательств страны по отношению к иностранным кредиторов на определенную дату [5].

Государственный долг выступает важным элементом рыночной экономики и в зависимости от системы формирования заимствований его разделяют на внутренний или внешний долг. В реалиях украинской экономики государственный долг тесно связан с экономической безопасностью государства, ведь углубляет возникновения не только финансовых, но и социально-политических проблем. Его экономическая сущность наиболее полно раскрывается через выполнение следующих двух функций: фискальная (привлечение необходимых средств для покрытия бюджетного дефицита); регулятивная (регулирование объемов денежной массы путем проведения НБУ операций купли-продажи государственных ценных бумаг). Указанное требует формирования действенной и эффективной системы управления государственным долгом [6].

Под управлением государственным долгом следует понимать совокупность мер, принимаемых государством в лице его уполномоченных органов по определению мест и условий размещения и погашения государственных займов, а также гармонизации интересов заемщиков, инвесторов и кредиторов [7].

Управление государственным долгом осуществляется с использованием различных методов, таких как: конверсия, консолидация, унификация, обмен по регрессивным соотношениям, отсрочка погашения, аннулирования долга, выкуп долга.

В Украине значительное распространение имеет наименее эффективный способ управления государственным долгом – новые заимствования направляются на финансирование текущих расходов бюджета, включая и обслуживание существующего внешнего долга.

Совершенствование управления государственным долгом Украины, должно происходить с учетом таких составляющих, как: принятие Закона Украины «О государственном долге» и инструкций относительно механизма, принципов его формирования и управления, что будет способствовать росту эффективности реализации финансовой политики государства в контексте инновационно-инвестиционного развития ее экономики; согласование операций по регулированию долга с другими операциями макроэкономического значения, то есть комплексное использование инструментария кредитно-денежной, фискальной и долговой политики; предоставление отчетности Правительством Украины, которая содержала б необходимую в полном объеме информацию о государственных долговых обязательств; установление нового механизма предоставления государственных гарантий с учетом рисков; создание современной институции по управлению государственным долгом; определение условий прозрачности и предсказуемости для всех экономических агентов в вопросах управления государственным долгом, формирование современной информационной инфраструктуры управления государственным долгом и рисками; содействие развитию рынка государственных ценных бумаг; установление сбалансированного механизма разграничения полномочий властных структур по управлению государственным долгом; при выборе долгового источника предоставления приоритета внутренним заимствованиям для сохранения экономической безопасности государства; установление строгого контроля за долей кредитов с плавающей процентной ставкой, а также кредитов, привлеченных на срок до одного года в общем объеме внешнего долгового портфеля и установление лимитов по данным показателям [8].

В широком смысле, управление представляет собой направление экономической политики государства, связан с ее деятельностью как заемщика, напрямую зависит от органов государственной власти и управления, является прерогативой законодательных органов, включает в себя следующие элементы: формирование денежно-кредитной политики по отношению к внутреннему и внешнему долгу, установление общей границы государственной задолженности, в частности в определении объема бюджетного дефицита и соответствующего объема займов, необходимых для его финансирования, определение направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели, определение целесообразности финансирования различных программ за счет государственного долга и т.п.. В узком смысле управление государственным долгом представляет собой совокупность мероприятий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долгосрочных долговых обязательств государства, операций по обслуживанию и рефинансированию государственного долга, а также по регулированию рынка государственных ценных бумаг, предоставления кредитов и гарантий [9 ].

Учитывая существующие достижения ученых по данной проблематике считаем, что под системой управления государственным долгом необходимо понимать совокупность мер, направленных государством на определение необходимости, условий привлечения, обслуживания и погашения государственных займов с целью обеспечения общественных интересов, однако, не нарушая экономической безопасности государства.

Согласно указанного приводит к совершенствованию методологических основ построения системы управления государственным долгом. Она должна быть направлена ​​на оптимизацию государственного долга через ее эффективное функционирование на основе четко определенной цели, объекта, методов и принципов управления. Это позволяет не только осуществлять комплексное управление в указанной сфере, но и совершенствовать их с целью улучшения экономического положения государства.

В процессе управления государственным долгом решаются следующие задания:

1) поиск эффективных условий заимствования средств с точки зрения минимизации стоимости долга;

2) недопущение неэффективного и нецелевого использования заемных средств;

3) обеспечение своевременной и полной уплаты суммы основного долга и начисленных процентов;

4) определение оптимального соотношения между внутренними и внешними заимствованиями при условии сохранения финансового равновесия в стране;

5) обеспечение стабильности валютного курса и фондового рынка страны.

Для эффективного управления государственным долгом нужно придерживаться следующих принципов:

- безусловности – обеспечение режима безусловного выполнения государством всех обязательств перед инвесторами и кредиторами, государство, как заемщик, приняло на себя при заключении договора займа;

- снижение рисков – размещение и погашение займов таким образом, чтобы максимально снизить влияние колебаний конъюнктуры мирового рынка капиталов и спекулятивных тенденций рынка ценных бумаг на рынок государственных обязательств;

- оптимальности структуры – поддерживания оптимальной структуры долговых обязательств по срокам обращения и погашения;

- хранение финансовой независимости – поддержка оптимальной структуры долговых обязательств государства между инвесторами-резидентами и инвесторами-нерезидентами;

- прозрачности – соблюдение открытости при выпуске займов, обеспечение доступа международных рейтинговых агентств к достоверной информации об экономическом положении в государстве для поддержки высокой кредитной репутации и рейтинга государства-заемщика.

В процессе управления государственным долгом необходимо учитывать экономическую и политическую ситуацию в стране, уровень инфляции; деловую активность субъектов предпринимательской деятельности, степень риска страны относительно невозвращения долга.

Управление государственным долгом состоит из трех стадий:

I. привлечение государственных заимствований; II. использования средств;  III. погашения и обслуживания долга.

Привлечение средств может осуществляться путем выпуска государством ценных бумаг и получения займов.

Средства от государственных заимствований могут использоваться на:

1) поддержку инвестиционных программ и развитие материального производства (финансовое размещения);

2) удовлетворение текущих потребностей бюджета, то есть покрытия его дефицита, в том числе обслуживание и погашение государственного долга (бюджетное использования);

3) покрытие дефицита платежного баланса.

Возможен также смешанный способ использования государственных займов, когда частично средства направляются на развитие экономики, решения проблем бюджета и платежного баланса.

В привлечении и размещении средств участвуют Министерство финансов Украины и Национальный банк Украины, а функцию погашения и обслуживания государственного долга непосредственно выполняет Государственная казначейская служба Украины.

Погашение и обслуживание государственного долга осуществляется путем проведения платежей по выполнению долговых обязательств перед кредитором по погашению основной суммы долга, уплаты процентов и сопутствующих расходов, предусмотренных условиями выпуска государственных ценных бумаг, соглашениями о займе, государственными гарантиями и другими документами.

Погашение долга – выполнение долговых обязательств перед кредиторами по уплате основной суммы долга, то есть суммы займа, определенной соглашением о займах или номинальной стоимости государственных ценных бумаг.

Обслуживание долга – это комплекс мероприятий государства по погашению займов, выплаты процентов по ним, уточнения и изменения условий погашенных займов.

Основными источниками погашения и обслуживания долга могут быть: средства, полученные государством в процессе приватизации; государственные заимствования, средства бюджета; золотовалютные резервы.

Обслуживание государственного внутреннего долга осуществляет Министерство финансов Украины через банковскую систему путем:

- размещения облигаций внутренних государственных займов, других ценных бумаг;

- их погашения;

- выплаты доходов по ним.

Система управления государственным долгом состоит из следующих элементов [10, с. 45]: объектов управления государственным долгом; субъектов управления; долговой политики; долгового механизма; кадрового обеспечения, систем учета и контроля.

Объектами механизма управления государственным долгом является долговые обязательства государства; заимствованные из внутренних и внешних источников средства, поступившие от международных и зарубежных инвесторов согласно международным соглашениям. Кроме того, объектом долгового менеджмента является размещение и использование заемных ресурсов, погашение и обслуживание долга.

Субъектами механизма управления государственным долгом являются органы, учреждения, организации, которые согласно законодательству имеют обязанность осуществлять мероприятия по управлению государственного долга, юридические и физические лица (заемщики гарантированных кредитов), кредиторы (правительства иностранных государств и международные организации).

Долговой механизм представляет собой совокупность форм, методов, приемов и процедур целенаправленного воздействия государства на объекты управления государственным долгом, направленных на обеспечение потребностей в дополнительных финансовых ресурсах и эффективного использования задействованных средств, на осуществление своевременного, в полном объеме обслуживания государственного долга. Как отмечает Г. В. Кучер, долговой механизм государства имеет количественную и качественную определенность. Количественная определенность характеризует размеры привлеченных и непогашенных долгов в виде сумм платежей по основному долгу, процентам, комиссионными затратами, общие размеры внутреннего и внешнего долга. Качественная – характеризует условия, порядок привлечения средств, структуру государственного долга, особенности его обслуживания.

Долговая политика – это составная экономической политики государства относительно возможного привлечения дополнительных финансовых ресурсов за счет выпуска и размещения государственных долговых обязательств, подписания международных, межгосударственных соглашений для финансирования государственных расходов или программ экономического развития и обслуживания государственного долга [10, с . 46].

Целями долговой политики могут быть:

- получение наивысшего эффекта от финансирования за счет заемных средств;

- избегания макроэкономических трудностей и проблем платежного баланса;

- достижение стабильного экономического развития, обеспечения необходимых темпов прироста ВВП и полной занятости.

В наиболее общем виде цели долговой политики определил В. Титков, выделив экономические цели, включая бюджетные (оптимизация долга и минимизация процентных платежей), политические (поддержка стабильности политической системы), социальные (своевременное финансированием социальных программ) [11, с . 212].

Разработка долговой политики связана с:

- изучением макроэкономического положения Украины с точки зрения долговой нагрузки и определение оптимальной средне и долгосрочной долговой политики;

- определением новых долговых инструментов и подготовкой нормативной базы их применения;

- совершенствованием структуры государственного долга в разрезе инструментов заимствования, рынков размещения, валют заимствования, процентных ставок и сроков погашения;

- организацией работы по повышению кредитного рейтинга Украины.

Контроль за состоянием государственного долга осуществляется Верховной Радой Украины и Кабинетом Министров Украины. Министерство финансов Украины ежегодно публикует в официальных изданиях сведения о состоянии государственного долга. Кабинет Министров Украины ежеквартально подает Верховной Раде Украины отчет о состоянии государственного долга, его погашение и обслуживание, перечень учреждений и предприятий, имеющих задолженность, возникшую в результате невыполнения юридическими лицами своих обязательств по погашению и обслуживанию кредитов (займов), предоставленных за счет привлечения кредитов (займов) под государственные гарантии.

Ежегодно Кабинет Министров Украины вместе с отчетом об исполнении Государственного бюджета Украины представляет Верховной Раде Украины отчет о соблюдении предельных размеров государственного внутреннего и государственного внешнего долга, предоставления государственных внутренних гарантий и государственных внешних гарантий. Учет государственного долга и государственных гарантий осуществляется Министерством финансов Украины.

Состояние государственного долга определяется на последний день отчетного периода и включает операции за этот день. Каждое прямое и условное (гарантированное) обязательство государства должно быть соответствующим образом внесено в реестр государственного долга и в реестр государственных гарантий и учтено при составлении и утверждении Государственного бюджета Украины на соответствующий год.

В целях обеспечения полноты и достоверности учета государственного долга, органы государственной власти, учреждения и организации обязаны предоставлять надлежащую информацию Министерству финансов Украины на бумажных и электронных носителях в порядке и по форме, которые определяются Министерством финансов Украины.

Управление государственным долгом можно разделить на три главные элементы:

I. управления временной структурой обязательств; II. управления валютной структурой обязательств; III. управления широким спектром инструментов заимствований.

Иными словами, перед суверенным заемщиком стоят проблемы не только срочности кредитов, но и того, в какой валюте выгоднее осуществлять заимствования и с помощью каких инструментов минимизировать расходы по обслуживанию долгов. Ответы на подобные вопросы есть достаточно сложными и зависят от многих факторов, начиная от конъюнктуры кредитного рынка и заканчивая характером потребностей экономики заемщика. Без комплексного анализа таких взаимосвязей политика управления государственным долгом существовать не может.

В современных условиях все элементы управления государственным долгом актуальны. Одной из главных целей управления временной структуру долга должен стать контроль над графиком долговых платежей с тем, чтобы, с одной стороны, в нем отсутствовали периоды пиковых нагрузок, а с другой,  ̶  чтобы основные выплаты по долгам совпадали с периодами ожидаемого роста экономики.

Не менее важное значение имеет валютная структура долга в национальной валюте и валютах других стран. В частности, в условиях существенных колебаний валютных курсов принципиально важным является вопрос выбора между евро и долларом.

Работа любой системы управления государственным долгом должна основываться на непрерывном анализе конъюнктуры рынков капиталу, использовании новейших приемов финансового инжинирингу и полном учете всех финансовых потоков как прошлых и нынешних, так и будущих.

При этом ключевым моментом является непрерывность управления, для того, чтобы политика заимствований могла корректироваться в зависимости от текущего состояния экономики и наиболее достоверных краткосрочных прогнозов [12].

Выводы. Как было сказано в учебном пособии Прутской Е.А., главным результатом управления государственным долгом должна стать замена дорогих заемных средств более дешевыми. При этом не следует забывать о том, что кредиты представляют собой лишь средство достижения экономического благосостояния людей, и не является самоцелью. Жить исключительно за счет заемных средств невозможно, однако, суверенные заимствования играют исключительно важную роль в обеспечении экономического роста, что ставит задачу построения оптимальной системы управления государственным долгом в разряд первоочередных.