Причины нарушения внешнеэкономического равновесия, возникающего в результате «провалов рынка», впервые исследовал А. Пигу в книге «Теория благосостояния». Он разграничил отрицательные экстерналии, возникающие в случае, когда частные издержки ниже социальных, и положительные экстерналии – когда социальные издержки, наоборот, ниже частных. Ориентация лишь на частные выгоды и издержки в рыночной экономике приводит либо к перепроизводству благ c отрицательными экстерналиями, либо к недопроизводству благ с положительными экстерналиями. Это и служит теоретическим основанием государственного вмешательства в экономику – более высокого налогообложения деятельности, порождающей отрицательные внешние эффекты, и субсидирования производителей благ с положительными внешними эффектами [1].

Другими факторами, обуславливающими «провалы рынка», являются:

1)                 асимметрия информации;

Так, эффективный частный рынок предусматривает полную информированность потребителей, в то время как в отношении многих социальных услуг потребитель может быть неспособен адекватно оценить их качество (в частности, данное предположение справедливо для сфер образования и здравоохранения). Кроме того, возникают сложности в процессе мониторинга предоставления отдельных социальных услуг.

2)                 проблема агентских отношений;

Во многих отраслях социальной сферы получатель услуг не имеет (или имеет ограниченные) возможности принимать решения относительно выбора поставщика услуг и порядка их предоставления (например, маленькие дети, серьезно больные люди, недееспособные). В данной ситуации за принятие решений отвечает не получатель услуг, а другой субъект – агент. При производстве услуг частным рынком поведение агента может не обеспечивать оптимальные результаты для конкретного получателя.

3)                 проблема распределения;

Проблема распределения – одна из фундаментальных причин, по которым возможности частного рынка признаются неадекватными потребностям социальной сферы. Это наиболее очевидно в ситуации отсутствия необходимых социальных услуг (домов престарелых, школ, больниц) в малых населенных пунктах в связи с ограниченным рынком сбыта, не обеспечивающим окупаемость инвестиций, и недоступностью отдельных услуг, производимых рынком, для лиц с низким доходом.

В противовес идеям А. Пигу и его последователей о необходимости государственного участия в производстве социально значимых товаров и услуг выступает значимая, но относительно молодая ветвь экономической науки – школа общественного выбора, ведущий представитель которой, Дж. Бьюкенен, обладатель премии памяти А. Нобеля по экономике, ставит под сомнение всякое вмешательство государства, даже в описанных выше случаях. Последователи этой школы считают, что вмешательство государства для корректировки «провалов рынка» не улучшает, а ухудшает сложившуюся ситуацию, то есть приводит к «провалам государства». В имеющейся литературе по данному вопросу широко описаны примеры, в которых вмешательство государства создавало монополии, вытесняющее частные компании с рынка [2].

На основе рассмотренных выше «провалов рынка» и «провалов государства» можно сконструировать теоретическую модель зависимости уровня участия частного сектора в оказании социальных услуг от наличия позитивных социальных экстерналий, проблемы распределения, проблемы агентских отношений и асимметрии информации (табл. 1). Для построения данной модели сформулированы четыре варианта соотношения участия государства и рынка в процессе предоставления социальных услуг:

1. Государственная собственность и государственное управление.

Традиционная схема предоставления услуг в сферах образования, здравоохранения, социального обслуживания и культуры, когда правительство принимает все управленческие решения, а конкретными производителями услуг являются служащие публичного сектора экономики.

1. Государственная собственность с заключением контрактов с частным сектором на управление и непосредственное производство услуг.

Представляет собой внешнюю контрактацию. Главный вопрос при использовании данного варианта состоит в том, сможет ли правительство обеспечить такой контракт с частным сектором, который будет полностью гарантировать предоставление услуг требуемого качества, объема и уровня доступности.

1. Частная собственность с (не обязательно) государственным регулированием и государственным финансированием, обеспечивающим субсидирование получателей услуг с низким доходом.

Правительство обеспечивает определенное перераспределение дохода среди потенциальных получателей услуг, контракт на приобретение услуги заключается получателем самостоятельно с частным поставщиком и на рыночных условиях.

1. Частная собственность и частное управление с государственным регулированием.

Модель, используемая во многих секторах экономики и позволяющая получить продукт с более оптимальными характеристиками в сравнении с его производством нерегулируемым рынком.

Таблица 1 – Условия выбора модели соотношения участия государства и рынка в процессе производства социальных услуг

Так, если качество услуги поддается оценке потребителем, отсутствуют проблема агентских отношений и проблема распределения, адекватной реакцией на наличие экстерналий будет введение одной из форм государственного регулирования (вариант 4). Например, если бы в общем образовании единственным «провалом рынка» было наличие положительных социальных экстерналий, связанных с более образованным населением, единственным необходимым вмешательством государства в данную сферу было бы принятие закона, закрепляющего обязательное получение гражданами общего образования. На практики в сфере образования в значительной степени проявляется также проблема распределения, что делает использование данной модели нерезультатвным. В целом наличие только положительных экстерналий более характерно для других сфер – за пределами производства социальных услуг.

В третьем случае, при отсутствии асимметрии информации и проблемы агента, но наличии экстерналий и проблемы распределения, представляется целесообразным государственное вмешательство в виде субсидирования расходов потребителей на приобретение услуги (через социальные ваучеры) с какой-либо формой государственного регулирования (чаще всего, законодательным регулированием). Наиболее типовым примером для данной формы распределения ответственности между государством и частным рынком являются большинство образовательных услуг – дошкольное, общее, среднее специальное, высшее и дополнительное образование детей.

Во втором случае, при наличии возможности контроля качества производимых услуг и одновременном действии остальных трех «провалов рынка» обоснованным решением может быть именно внешняя контрактация. В данном случае государство, как заказчик услуги, оплачивающий ее производство, может составить такой договор с частным поставщиком, который позволит обеспечить соблюдение стандарта качества, доступности и справедливого распределения услуги. Яркий пример – социальные программы по обеспечению занятости безработных граждан, их обучению в целях последующего трудоустройства. Измеримым критерием качества оказания услуг в данном случае будет являться процент трудоустроенных граждан. В ряде реальных ситуаций, соответствующих данным критериям, государство само традиционно является поставщиком социальных услуг, в связи с чем целесообразна оценка потенциальных выгод от привлечения к исполнению услуг частных поставщиков. Например, деятельность домов престарелых представляет собой ситуацию агентских отношений, соответствующие услуги не могут быть справедливо распределены частным рынком в связи с отсутствием возможности их оплаты значительными по размеру социальными группами. Данный вид услуг может быть отнесен ко второй ситуации в случае разработки измеримых показателей «конечного» качества предоставления услуги, не опирающихся на мнение ее потребителей.

В первом случае, при наличии экстерналий, проблемы агента и распределения благ, а также асимметрии информации, государственная собственность и производство услуг публичным сектором экономики будет являться наиболее предпочтительным вариантом. Так, наличие проблемы агента обуславливает необходимость участия государства в принятии решений относительно получателей услуг; недоступность контроля качества услуги не гарантирует, что ее получатели будут обслужены частной компанией должным, требуемым государством образом. В то же время четко определить услуги, обладающие всеми указными характеристиками, затруднительно, в связи с чем можно сделать вывод о наличии принципиальной возможности определенной доли участия частного сектора в производстве практически всех услуг социальной сферы.

Наиболее значительные ограничения на использование сконструированной модели накладывает дискуссионный характер определенных выше «провалов рынка». Сфера и масштаб действия каждого из них в доказательство одной из двух принципиальных концепций – большего или меньшего вмешательства государства в экономику социальной сферы – могут трактоваться по-разному. Например, различными группами исследователей доказывается как наличие агентской проблемы в сфере дошкольного и общего образования (допущение, что родители не всегда способны сделать лучший выбор за своих детей) и заботы о престарелых (в данном случае признается, что дети не всегда сделают лучший выбор относительно социальных услуг для родителей), так и ее отсутствие.