Следует отметить, что проблема институционализации занимает видное место в научных кругах, как украинских, так и иностранных. Ее исследовали Н. Осипова [1], С. Кирдина [2], Д. Шкатулка [3], А. Колодий [4], Г. Зеленко [5] и другие. На сегодня, в большинстве научных работ, рассматриваются разнообразные проблемы, связанные с процессами институционализации, но проблема определения и содержания этих процессов, по нашему мнению, требует более детального рассмотрения, особенно с точки зрения науки государственного управления.

Целью статьи является обобщение подходов относительно понятия «институционализация» и раскрытие его содержания, а также возможность показать особенности различных подходов для выявления противоречивых проблем социально-политического развития и государственного управления.

Как направление управленческой мысли институциализм возник при изучении эволюции общественного строя. Понятие «институт» (лат. – «institutum») – упрочение, установка, учреждение [6] и рассматривается как ключевой элемент социальной структуры, является исторической формой организации и регулирования общественной жизни путем упорядочения отношений между людьми в процессе их взаимодействия [7]. Термин «институт» имеет определение в таких гуманитарных науках, как философия, социология, политология, правоведение, на которые опирается наука государственного управления, что вполне оправдано ее междисциплинарным характером.

Заимствовано из юриспруденции понятие «институт» используется для характеристики отдельного комплекса юридических норм, регулирующих социально-правовые отношения определенной предметной области. Такими институтами в юридической науке считаются, в частности, наследование, брак, собственность и т.д. Таким образом, в пределах юридических наук институт традиционно рассматривается как совокупность норм права, регулирующая определенную группу отношений одного порядка и представляет собой часть соответствующей отрасли права [8].

Однако, как отмечает А. Иншаков, сфера действия институтов не ограничена только формально-правовым регулированием, воплощаясь в жизнь путем норм, учреждений экономики, политики, религии, морали, культуры и бытия, а является основой любой организации деятельности, методологически интегрируя сферы исследования отдельных научных направлений (школ) [9].

В политологии институт предстает специфической формой организации власти и устойчивым средством упорядоченности общественных отношений. Являясь важным структурным элементом политической системы он обеспечивает стабильное, длительное функционирование политической организации общества [10].

В социологии понятие «институт» сохранило этот смысл, однако приобрело более широкое толкование в контексте определения особого определенного типа устойчивой регламентации социальных связей и различных организационных форм социального регулирования поведения субъектов [11].

С точки зрения психологии социальные институты – это сознательно регулирующая и организованная форма деятельности людей, воспроизведение повторяющихся наиболее устойчивых образцов поведения, привычек, традиций, передающихся из поколения в поколение [12].

К общим признакам социального института следует отнести: выделение определенного круга субъектов, которые в процессе своей деятельности вступают в отношения, которые, в свою очередь, приобретают устойчивый характер; определенную (относительно формализованную) организацию; наличие специфических социальных норм и предписаний, регулирующих поведение людей в рамках социального института; наличие социально значимых функций института, благодаря которым осуществляется его интеграция в социальною систему.

Анализ подходов к определению понятия «социальный институт» дает возможность утверждать, что, во-первых, это совокупность нормативно-ценностных обусловленных ролей и статусов, предназначенных для удовлетворения конкретных социальных потребностей, во-вторых, социальное образование, обеспечивает использование ресурсов общества в форме интеракции для удовлетворения этих потребностей.

В зарубежных научных школах понятие «институт» толкуется достаточно широко: как явление общественной жизни, что раскрывается через комплекс общественных действий (М. Вебер) и социальных ролей (Т. Парсонс); социальные факты, которые имеют внешнее принудительное значение для индивидов (Е. Дюркгейм), и нормы, которые регулируют отношения обмена (П. Блау); идеи предприятия (М. Ориу); органическое единство идей и людей (Ж. Ренар) и т.д. [13; 14; 15; 16; 17]. Как общие положения для всех представителей институционального подхода принято выделять составные элементы, а именно: идеи, символы, власть, менталитет, социальные процедуры, технологии.

Указанная многовариантность толкований категории «институт» представителям гуманитарных наук позволяет выделить, во-первых, присущие всем институтам признаки, такие как наличие организующей идеи, собственность, нормативно-правовой характер. Во-вторых, бытие института включает в себя целостность (единство), общую пространственно-временную форму культуры и институализации, т.е. процессы, которые непосредственно обеспечивают универсальность социальных институтов [18], в результате чего институт можно представить как функциональную организацию, которая обеспечивает наличие конкретной системы однородных институтов как своей содержательной основы. Кроме этого, подход, центральной категорией которого является институт, является одним из базовых компонентов методологии государственного управления.

Уровни институциональных исследований в государственном управлении:

-     микроуровень. Позволяет выделить и описать имеющиеся социальные практики, в дальнейшем институализуються и начинают формировать новое пространство социальных ограничений, возможностей и преимуществ.

-     макроуровень. Позволяет выделить базовые институты, формирующие границы социоетальних преобразований в процессе непосредственной экономической, политической и социальной деятельности.

-     макро-и макроуровень. Позволяют определить не только характер, но и глубину институциональных изменений и социальных трансформаций, образует базу для построения прогнозов и перспектив дальнейших общественных изменений.

Сам процесс организации и регулирования общественной жизни, благоустройство, формализации и стандартизации общественных отношений называется институционализацией [19].

В научной литературе проблема институциализации рассматривается в различных аспектах и имеет весьма размытое значение, вплоть до своеобразного синонима демократизации. Прежде всего необходимо отметить, что термин «институциализация» довольно часто отождествляется с термином «институционализация», поэтому оправданным будет ссылка по мнению А. Колодий, которая зафиксировала их родство и важность использования более простого первого варианта, утверждая, что понятие «институциализация» понимается как «нормативно-правовое урегулирование компетенций органов государственной власти» [20]. Подобная точка зрения (по терминологическому различию) проводится в работе Г. Зеленко, которая подчеркивает, что «институционализация – это процесс определения и оформления организационных и правовых структур органов государственной власти для удовлетворения общественных нужд», и считает, что это понятие является «действующим и в отношении гражданского общества, в условиях демократии превращается в полноценного общественно-политического актера, разновидность института власти» [21]. С правомерностью использования последнего значения понятия можно согласиться, учитывая, что речь идет лишь о организационно-правовом процессе привлечения отдельных элементов гражданского общества к институтам. Наряду с этим существует трактовка которая расширяет значение термина «институциализация», характеризуя его как «образование, ликвидацию, реорганизацию учреждений осуществления власти» [22], так и становления общества. Понятно, что основой такого отождествления является признание равнозначными понятий «институт» и «организация» [23], или использование только одного из них во всех случаях. Например А. Романюк пользуется термином «институт» как для обозначения «государства, правительства, парламентской партии и бюрократии», так и для институтов «второго порядка» и «неформальных институтов» [24]. Необходимо добавить, что за якобы только терминологическими расхождениями стоят важные содержательные вещи, когда институциализация рассматривается как процесс «развития местной и региональной демократии» [25].

По определению Н. Ильченко, институционализация – это становление новых институтов, правовое и организационное закрепление тех или иных общественных отношений [26]. Относительно институционального подхода, то, по мнению Н. Ильченко, это методология научного познания и практической деятельности, направленной на рассмотрение механизмов взаимодействия и связей субъектов общественных отношений, оценки их поведения при использовании формальных и неформальных норм, а также оценки эффективности структур и институтов.

По мнению исследователя А. Ткач, институционализация представляет собой процесс преобразования соответствующих социальных намерений в новую форму и формирование новых правил экономического общения на основе внедрения их с помощью властных институтов и основных средств регулирования [27].

По нашему мнению, институционализацию можно рассматривать как процесс определения и оформления организационных, правовых и других структур для удовлетворения общественных потребностей, или как закрепление социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в систему. И именно организационное оформление социального института является одним из важнейших составляющих институционализации.

В энциклопедическом словаре под редакцией Ю. Шемшученко отмечается, что «…процесс институционализации состоит из следующих этапов: возникновение потребностей, удовлетворение которых требует совместных действий; формирование общих целей, общественных норм, в частности правовых, для обеспечения взаимодействия соответствующих субъектов; установление системы санкций для обеспечения реализации норм и правил поведения» [28].

В словаре под редакцией Ю. Аверьянова акцентируется внимание на том, что «начальные формы институционализации возникают на уровне общественного самоуправления и самоорганизующихся (спонтанных) процессов: массовых или групповых движений, волнений и т.д., когда у них возникают упорядоченные, направленные действия и лидеры, которые способны их возглавить, организовать, а потом и постоянные руководящие группы, а само явление поддается управлению. Более развитые формы институционализации представлены устоявшейся политической системой общества со сложившимися политическими институтами и институциональной структурой власти, учреждений, политических ассоциаций и т.д.» [29]. Среди государственно-правовых институтов главными являются: парламент, президент, правительство, суды, политические партии, институты территориального представительства и местного самоуправления. Они обеспечивают определенность в деятельности государства, предоставляют постоянство соответствующим общественным отношениям. Одновременно недостатками институционализации является ее консервативность и стандартизация (в т.ч. обезличивание, деиндивидуализация, формализация), что может быть препятствием для развития инновационных процессов, поскольку в обществе функционируют устоявшиеся институциональные формы, не всегда учитываются новые требования. Таким образом, основное назначение институтов заключается в налаживании соответствия между институциональными формами и вызовами общества [30].

Непосредственно вопроса этапов институционализации касается в своих трудах украинский ученый Е. Серый [31]. Несколько способов изменений в той или иной институции предлагает теория управления [32], а также теория организации, в частности ее представитель К. Луин [33] и т.д. Однако эти исследования носят преимущественно общий характер, не касаются деталей процесса институционализации и вовсе не вспоминают о некоторых видах институтов. О компонентах институционализации (также в общем контексте) пишут П. Бергер и Т. Лукман в своей работе «Социальное конструирование реальности» [34], однако они не считают их этапами этого процесса.

Итак, институциональный подход позволяет по-новому рассмотреть предмет исследования в государственном управлении и получить новые знания. При таком подходе институт выступает как гибкая структура, способная изменяться под влиянием практического действия [35]. Действие представляет собой внутренне осмысленную деятельность, ориентированную на действие других. Таким образом, институты, включают правила, регулирующие практику повседневной деятельности и одновременно получают импульсы развития из практики общественной жизни.

Согласно институциональному подходу, субъектами государственного управления являются законодательные и исполнительные органы, которые, в соответствии с установленными им полномочиями, оказывают прямое и косвенное управленческое воздействие на институциональную структуру общества. Согласно объектного подхода, олицетворением институтов является совокупность норм, правил, законов, инструментов, моделей поведения, обычаев, ценностей, санкций, стимулов и т.д. Образуется сложная иерархия, изучение которой необходимо для углубленного осмысления институциональной специфики управленческих процессов в Украине.

Показательным является тот факт, что до сих пор не было произведено интегративного способа толкования понятия институционализации, не было проведено четкой дифференциации движущих сил и этапов возникновения институтов, кроме того, отсутствие единого определения термина «институт» дополнительно усложняет решение указанных вопросов.

Эта проблема для российского трудового рынка – одна из критически важных, так как в настоящее время около 10 – 12 % лиц, которые работают на постоянной основе по найму, работают только по устной договоренности, не заключив какого-то контракта, причём без официального оформления на временную работу нанимаются гораздо чаще. Настолько разветвленная и масштабная система развития неформальных институтов даёт широкие возможности работодателям как для манипуляций, так и для прямого обмана нанимаемых работников.

Под неблагоприятным отбором понимают экономический термин, берущий свои истоки от английского adverse selection, что в переводе означает форму дезорганизации рынков вследствие получения асимметричной информации участниками этого рынка. В результате на данном рынке товары или услуги низкого качества – равно и как рабочая сила на рынке труда – вытесняют товары и услуги высокого качества. [1]

Сущность неблагоприятного отбора представлена существующей асимметричной информацией, от которой страдают продавцы или поставщики высококачественных услуг или товаров из-за того, что они не могут отличать услуги и товары заведомо низкого качества от аналогичных услуг или товаров, но уже высокого качества перед их покупкой. Таким образом высококачественные товары и услуги с рынка „вымываются” и замещаются при этом товарами и услугами низкого качества, – это и есть принцип неблагоприятного отбора, способный привести даже к полному исчезновению на рынке данного товара или данной услуги. [2]

Проблема неблагоприятного отбора проявляется в том, что агентом как более информированной стороной используется информационное преимущество, при котором можно добиться заключения контрактов на наиболее выгодных для себя совершенных условиях. Задачей принципала в этом случае является предложение агенту такой схемы контракта, при которой должна открыться информация о его «скрытых возможностях». [3]

Факторы возникновения неблагоприятного отбора:

• наличие у агентов скрытой информации;
• издержки измерения.

Причиной процесса неправильного отбора является неполнота информации, которую признают одним из фундаментальных и неизменных несовершенств рынка. Идеальный рынок совершенной конкуренции предусматривает для продавцов и покупателей неограниченный и бесплатный доступ к необходимой информации, но реальный рынок даёт неполную информацию, распределенную между участниками неравномерно. Таким образом возникает явление так называемой информационной асимметрии, при котором информацию, существенную для принятия решений как о покупках, так и о инвестициях или заключении контрактов, а также о приёме на работу находится преимущественно в распоряжении только одного из участников планируемой сделки. То, что владелец монопольно пользуется значимой информацией, позволяет ему использовать ее в ущерб контрагенту и в своих целях, не давая на то сведений последнему. Этот феномен характерен на сегодняшний день для многих рынков, в том числе и для трудового. [9]

Неполноту информации и информационную асимметрию можно считать особенностями рынка, наиболее отчетливо проявившимися уже на современной стадии развития мировой рыночной экономики.

Одна из разновидностей проявления неполноты информации – это её асимметрия, то есть доступ к наиболее важной информации одних экономических субъектов при явном отсутствии этого доступа у других лиц, не менее заинтересованных в необходимой им информации. [2]

Асимметрией информации порождаются экстерналии, то есть не оговоренные во время заключения сделки возможные как положительные, так и отрицательные эффекты, которые впоследствии распространяются на участников процесса. Причина этого явления –  значительные по объёму трансакционные издержки, которые возникают при получении достоверной и полной информации, из-за чего искажаются ценовые сигналы. [3]

Наличие на отраслевых квазимонопольных рынках барьеров входа-выхода подрывает многие из хорошо известных выводов классической экономической теории. К примеру, один из выводов, которые базируются на предпосылках экономики абсолютно конкурентных рынков, состоит в том, что более доходными должны быть более рискованные активы. Этот вывод верен в том случае, если агенты свободны в хозяйственных решениях, причём решения принимаются без издержек и мгновенно. [4]

Иногда наличие барьеров может породить двойственный отбор, или diverse selection, – такую ситуацию, при которой на рынке могут остаться блага как хорошего, так и плохого качества. Например, такую ситуацию можно наблюдать на рынке труда, – здесь в роли барьеров, которые затрудняют для индивида оптимальный выбор методов предложения труда, могут выступать достаточно случайные обстоятельства: начиная с социального происхождения, воспитания, стартовых условий для получения образования и заканчивая качеством начальных ступеней в образовании, полученном индивидом, и т. д. [1]

К сожалению, на данный момент ещё нет универсального решения для проблемы так называемого неблагоприятного отбора, поэтому эту проблему можно считать представляющей для изучения немалый интерес.

Асимметрия информации наряду с порождаемыми ею эффектами присутствует при функционировании практически всех рыночных структур, поэтому ей сегодня уделяют большое внимание в экономической науке. Несмотря на то, что это явление распространено весьма широко на всех рынках, но влияние его в одних случаях ничтожно, а в других – очень значительно. Так на рынке труда это явление присутствует в значительной степени [8], так как особенность этого вида рынка заключается в ключевом субъекте взаимодействия – человеческом ресурсе.

Неполнота информации – это одна из самых наболевших проблем в современной России, которая приводит не только к неэффективному функционированию российских рынков, но и к неопределённости, и к возникновению рисков, а также к ограничению конкуренции и к заключению не взаимовыгодных рыночных сделок и пр.

Так, нанимающиеся на работу (продавцы трудовых услуг) имеют конкретные представления о собственной профессиональной подготовленности, а также о своих умениях или же физических возможностях – то есть о качестве располагаемого ими человеческого капитала. Работодатели (покупатели трудовых услуг) имеют статистическое представление о тех категориях работников, к которым могут быть отнесены данные люди: им известен их возраст, пол, образование, а также некоторые другие характеристики. Ставку заработной платы работодатель устанавливает на основе его собственных представлений о том, какова статистическая структура предложенного труда. [5]

Неблагоприятный отбор становится удобной платформой для появления предконтрактного оппортунизма. Агенты при помощи манипуляций частной специфической информацией могут добиться от принципалов заключения данного контракта на самых выгодных условиях для себя, т.е. итогом такого рода трансакций станет заключение максимально полного по отношению к агенту контракта. Факторами возникновения неблагоприятного отбора на рынке труда является наличие у агентов как скрытой информации, так и издержек измерения. [1] В качестве примера рассмотренной выше проблематики служит ситуация найма работника на новое место в условиях изменяющейся конъюнктуры рынка труда. На рисунке 1 показана классическая схема найма работника, когда принципал учитывает только базовую статистику по характеристике агентов и предлагает всем им стандартную форму контракта, т.е. равновесие в такой «игре» опять остается единственным, хотя, в случае отказа всех работников от подписания трудового договора без особых условий, уже не обязательным.

Рисунок 1 – Возникновение неблагоприятного отбора на рынке труда [2, с. 270]

Эта же ситуация в ракурсе институционального анализа дает несколько иной результат, так как как минимум равновесие обязательно наступит, что повысит вероятность получения итогового выигрыша и агентом, и принципалом. На рисунке 2 проиллюстрировано решение идентичной задачи, но с учетом принципа методологического индивидуализма, т.е. решение принципала будет базироваться не на стандартизированном контракте, который он предложит подписать будущим работникам, а на их личных предпочтениях и способностях в труде. В этом случае наниматель воспользуется «рыночными сигналами» или инструментом, который позволяет продавцам и покупателям элиминировать информационную асимметрию. Причем ослабление информационной асимметрии произойдет лишь в том случае, когда принципал получит сигналы о качестве определенных благ только от агента, предоставляющего эти блага.

Рисунок 2 – Теория агентских отношений: сигналы [2, с. 278]

Майклом Спенсом на примере рынка труда показано, что все участники рынка могут быть вовлечены в процессы подачи «сигналов», при этом ими используются такие методы, как выплата более высоких дивидендов для выражения высокой производительности труда, а также создание рекламы и брендов. М. Спенс предлагает проследить действие рыночных сигналов на следующем условном примере в рамках рынка труда, имеющего асимметричную информацию. [1]

Допустим, фирма нуждается в двух дополнительных работниках (рис. 2). Оба претендента гораздо лучше нанимателя осведомлены о своих трудовых способностях. Оценить качество работников фирма может только после приема их на работу и после выполнения ими некоторого задания, ограниченного временными рамками. Причем нанять сразу двух работников и уволить потом одного фирма не может из-за издержек по контракту, поэтому используется практика предварительного собеседования. Но достоверных сведений оно также не позволяет получить, так как внешнее впечатление – это ненадежный сигнал относительно рабочих качеств, поэтому, чаще всего, предпочтение отдают высококвалифицированным работникам. Сигналом высокой квалификации работника на рынке труда является образование, измеряющееся как числом лет обучения, так и полученной степенью или средним баллом и другими количественными показателями. [6]

Когда работодатели подбирают на вакантные места сотрудников, они сталкиваются с асимметрией получаемой информации, которая направлена в пользу соискателей, так как они осведомлены больше о своих профессиональных качествах как работников.

Если работодатели не могут определить качество специалистов до приема их на работу, то уровень заработной платы они определяют по усредненным качествам работников. В итоге прослеживается классическая картина рынка «лимонов» и «слив» Дж.Акерлофа, когда «хорошие» специалисты согласятся работать только за вознаграждение выше среднего, а за «усредненную» заработную плату подписывать трудовой контракт вряд ли согласятся. [7] Однако, «плохих» соискателей, оценивающих свою ценность ниже среднего, такое вознаграждение тоже вполне устроит. Общий эффект от этой ситуации приведет к неспособности принципала сделать правильный выбор.

Таким образом, последствия проявления асимметрии информации на рынке труда аргументированно приводят к неблагоприятному отбору, который в последствии отразится на соответствующих изменениях в структуре предложения, которые приведут к тому, что равновесие на рынке труда будет подчиняться тем же условиям, что и на товарных рынках.