Необходимость придания процессу управления образованием государственно-общественного характера, закреплена в Федеральном законом «Об образовании», который в качестве базовых принципов управленческого воздействия определяет принцип демократизации и учета общественного мнения. [4] Данное положение предполагает ликвидацию «монополии» государства на управление образованием, а также сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования, в том числе через обеспечение прав работников образовательных организаций, родителей и обучающихся на участие в управлении.  В виду отсутствия конкретизации возможных механизмов и технологий общественного участия в управлении образованием практика реализации государственно-общественного управления образовательной отраслью носит весьма разрозненный и фрагментарный характер, а конкретные механизмы и сферы приложения общественного участия определяются сегодня каждым образовательным учреждением самостоятельно в отрыве от общих тенденций и перспектив развития отечественной школы.

Изучая практику государственно-общественного управления образованием на примере столицы, которая может рассматриваться, как носитель передового опыта реализации образовательных инициатив, можно констатировать, что еще 5 лет назад ведущими методами взаимодействия управленческих структур с иными субъектами образовательного пространства носили контрольно-регулятивный характер. Несмотря на существенный консерватизм отечественной системы управления образованием, уже тогда подавляющее число управленцев (более 80%) признавали, что реализация поставленных перед средним образованием задач требует разработки новых механизмов, методов и форм управленческого воздействия. За прошедший период времени произошла смена вектора управленческого воздействия в сторону усиления обратной связи, что предполагает задействование социальных технологий и механизмов консолидации усилий государства и общества в решении ключевых проблем развития отечественного образования. Однако, согласно результатам анализа нормативно-правовой базы, на сегодняшний день данные инициативы не подкреплены соответствующим правовым обеспечением: отсутствует закрепление в правовом поле функционала, полномочий, ответственности сторон и последствий возможных рисков социального партнерства в образовании.

Чрезмерный управленческий бюрократизм центрального аппарата, снижающий скорость адаптации управленческой системы к трансформации средовых условий реализации образовательной политики, а также необходимость соответствовать международным стандартам качества образования, приводит к тому, что 51,8% работников управленческих структур достаточно низко оценивают свои знания о содержании проектов, концепций и программ, проводимых образовательных реформ. Данное обстоятельство способствует формированию у общественности стабильно негативного представления о деятельности работников управления образованием, заставляя население сомневаться не только в профессионализме представителей властных структур, но и в целесообразности любых государственных начинаний.

Положение усугубляется и тем фактом, что ни в среде родительской общественности, ни у работников управления образованием не сформировано единое понимание ключевого понятия – «качества образования», в целях повышения которого и предлагается консолидировать усилия государства и общества. Работниками органов управления образованием были предложены различные варианты: высокий средний балл учащегося (55,4%); качество обучения и воспитания в образовательном учреждении (63,4%); высокий уровень полученных школьником знаний и умений (10,7%); а 21,8% респондентов затруднились с ответом на этот вопрос. В свою очередь 63,4% представителей родительской общественности понимает качество образования, как качество обучения и воспитания; состояние и результативность процесса образования – 15,8%; количество получаемых знаний и умений – 13,6%; 7,2% респондентов затруднились с ответом. Отсутствие единой аналитической рамки для определения предмета и, как следствие цели, объединения усилий государства и общества в решении задач развития образования в России затрудняет становление государственно-общественного управления, лишая его устойчивого вектора приложения консолидированных усилий государственных и общественных структур.

Вместе с тем управленцы отличаются единством в обосновании процессов повышения качества образовательных услуг средней школы, как: «государственного курса развития образовательной отрасли, который реализуется на сегодняшний день» (54,4%) и «формирования рынка образовательных услуг с использованием инновационных механизмов управления» (45,6%).

На весьма актуальный вопрос о современном состоянии образовательной сферы, управленцы ответили следующими характеристиками: кризисное состояние (4,1%); устойчиво стабильное (32,8%); интенсивно развивающееся (42,8%). Обобщая ответы оставшихся 20,3% респондентов, можно говорить о том, что хотя развитие отечественного образования имеет положительную динамику, наличествует комплекс рассогласований, несвоевременное решение которых приведет к кризису всей образовательной отрасли. В числе особых трудностей были названы: недоверие населения к деятельности органов управления (68,3%); отсутствие «плацдарма» для использования социальных механизмов управления (57,7%); низкая отдача от взаимодействия с субъектами образовательного пространства (51,9%); отсутствие капитала общественной кооперации и солидарности (36,2%).

Обратим внимание, что с 2011 года по сегодняшний день в оценке представителей родительской общественности степени своей удовлетворенности качеством образования наметилась тенденция снижения (с 55,2% до 47,3%). Мы полагаем, что указанное положение находится в тесной взаимосвязи с  реформами, которые проводятся сегодня на уровне образовательных учреждений (интеграция образовательных организаций различного типа и вида в образовательные комплексы, введение практики «приходящего» учителя, предметное обучение с начальных классов, двойное классное руководство и пр.). Неудивительно, что родители школьников предъявляют к современной системе образования целый ряд претензий. Однако, что важно, сам вектор недовольства родительской общественности смещается с традиционной критики ресурсной и материально-технической базы образовательных учреждений (в 2011 году данные позиции занимали высшие строчки рейтинга) к нестабильности образовательного процесса, вызванного чрезмерным количеством нововведений, их быстрой сменой (46,8%); к «неравнозначности» образовательных программ различных образовательных учреждений (отсутствие единого образовательного пространства) – 45,4%. Особо негативную реакцию у представителей родительской общественности (68,7%) вызывает необходимость расходования значительных средств в процессе обучения детей, которые имеют вид сборов, а не являются платой за предоставление образовательным учреждением качественной образовательной услуги. Результаты других исследований также иллюстрируют аналогичные тенденции: воспроизводство социальных неравенств в системе образования [5], негативные оценки тех мер, которые предпринимает правительство в отношении системы образования. [1]

В условиях ориентации государственного управления образованием на  расширение общественного начала совершенно непродуктивной видится традиционная позиция властных структур, как бюрократических инстанций, которые транслируют по нисходящей указания руководства и осуществляют в дальнейшем контроль их исполнения. Данное обстоятельство обусловлено недостаточной управленческой компетентностью части работников властных структур, что проявляется в рассмотрении государственно-общественного управления как функции органов управления образованием. Так, в частности, в ходе исследования была получена следующая формулировка: «В связи с этим нововведением (имеется в виду государственно-общественное управление) усиливается функция контроля, координации, планирования и оказания помощи в совместной работе образовательных учреждений и общественных организаций».

Кроме того, в ходе проведенного исследования, было выявлено стабильно низкое участие родителей школьников в управлении. В частности, согласно полученным данным, менее трети представителей родительской общественности принимают участие управлении. Обратим внимание, что уровень реализации прав родителей на участие в управлении образованием условно ограничен рамками образовательного учреждения, и принимает формы советов школ, управляющих и попечительских советов. Опираясь на материалы исследования, было установлено, что, те родители, кто не участвует в деятельности общественных органов управления образованием, обоснуют свою позицию наличием следующих обстоятельств: номинальное (показное) значение общественных органов (62,1%); отсутствие достаточного количества времени для совмещения работы в общественных управленческих структурах и постоянным местом занятости (34,7%); отсутствие достаточного информационного обеспечения процессов расширения общественного начала в управлении образованием и, как следствие, незнание о возможностях участия в деятельности общественных органов управления (4,8%). Примечательно, что весьма актуальный на сегодняшний день курс построения государственно-общественного управления образованием наталкивается на отсутствие соответствующего «фундамента». «Граждане, входящие в состав школьного Управляющего совета, работают фактически волонтерами, им ничего за такую работу не платят». [2]

В ходе проведенного исследования, была установлена положительная тенденция оценочных суждений представителей родительской общественности, которая предполагает увеличение количества родителей школьников (68,4%), признающих необходимость консолидации усилий государства и общества по развитию современной системы образования. Кроме того более половины опрошенных представителей родительской общественности (52,7%) обращают внимание на значимость расширения форм участия гражданского общества в определении стратегических ориентиров наращивания потенциала образовательных учреждений. Особое значение в развитии государственно-общественного управления образованием 46,6% респондентов отдают необходимости использования механизма социального партнерства.

Таким образом, в ходе проведенного исследования был  установлен низкий уровень участия родителей школьников в общественном управлении, при этом существующие формы реализации прав родительской общественности на участие в государственно-общественном управлении образованием были ограничены рамками тех образовательных учреждений, где обучаются их дети. Сложившееся положение отягощено объективной неготовностью родителей воспользоваться своими правами, закрепленными в новом ФЗ «Об образовании», отсутствием времени и неверием в результативность общественного управления. При этом результаты исследования позволили установить наличие положительной тенденции, которая заключается в увеличении доли родителей, признающих необходимость консолидации усилий государства и общества по развитию современной системы образования

Работники органов управления образованием также ориентированы на расширение общественного начала в управлении, однако их непонимание самой сущности и содержания данного концепта в переложении на современные реалии приводит к отсутствию разработанных механизмов взаимодействия управленческих структур с целевой общественностью, непроработанностью нормативно-правовой базы.

Имеющиеся на сегодняшний день фрагментарные попытки образовательных учреждений перенять перспективные формы расширения демократических начал в управлении, позволяют говорить об участии гражданского общества в управлении школой, а не образованием, что высвечивает проблему подмены понятий «общественное управление» и «управление общественной самоорганизацией». Кроме того на сегодняшний день гражданское общество не может выступать субъектом государственно-общественного управления, что связано с отсутствием полноценной правовой, методологической и технологической проработки, складывающихся в данном процессе отношений, а также, что не менее важно, с объективной неспособностью общества выступать компетентным субъектом управления.

Опираясь на указанные выше положения, авторским коллективом делается заключение: процесс становления основ государственно-общественного управления образованием должен строиться в следующей аналитической рамке: информация – действия государственных органов управления – построение отношений социального партнерства. Раскрывая данное заключение, обратим внимание, что действия федеральных органов государственного управления образованием, в контексте пересмотра функционала деятельности властных структур в сторону демократизации, должны опираться на данные мониторинговых исследований образовательных потребностей населения, общественной оценки качества государственного регулирования образовательной отрасли и иных информационно-аналитических материалах в целях конструктивного согласования интересов субъектов образовательного пространства. При этом пропорции государственной и общественной составляющей, а также участия различных целевых групп общественности в управлении не являются неизменной константой, так как баланс между ними должен трансформироваться в соответствии с комплексом взаимосвязанных демографических, социально-экономических, социокультурных, политических и иных факторов влияния.

Прежде всего, обратим внимание, что значительное количество существующих сегодня подходов к конструированию содержательного наполнения инновационных процессов и к самому пониманию «инновации» в современной практике управления образованием не позволяет говорить о едином концепте «управление инновационным развитием школьного образования». Авторским коллективом на основе анализа базовых положений теории управления и теории инноваций, представленных в работах отечественных и зарубежных ученых [1,2,3,5,8], предлагается рассматривать управление инновационным развитием через деятельность властных структур по разработке и реализации мероприятий, ориентированных на повышение качества образования посредством внедрения образовательных новшеств в области оптимизации социально-педагогических условий организации образовательной деятельности, образовательных программ и технологий обучения.

В данном ракурсе рассмотрения вопросов управления инновационным развитием школьного образования, комплексными показателями инновационного роста качественных характеристик образовательного процесса в отечественной школе могут стать:

-         диверсификация комплекса образовательных услуг, предоставляемых современной школой, а также расширение круга потребителей ее образовательной продукции посредством налаживания общеобразовательными учреждениями маркетинговой деятельности;

-         выявление и построение индивидуальных образовательных траекторий на основе социологических методов диагностики и мониторинга образовательного пространства, что может стать существенным заделом на пути повышения управляемости инновационными процессами в системе образования;

-         налаживание точного адресного тиражирования инноваций, в том числе посредством формирования и использования баз данных успешных инновационных практик и пр.

Опираясь на сказанное выше, можно предположить, что инновационная деятельность образовательных учреждений, как объект управления, должна рассматриваться с позиции комплекса действий, направленных на разработку и внедрение новшеств, их преобразование в социально-культурные нормы и образцы, получивших институциональное оформление. Вместе с тем анализ сложившейся в системе образования ситуации, свидетельствует о недостаточной интенсивности инновационных процессов в деятельности учебных заведений.[7] При этом можно выделить как минимум две причины нереализованности инновационного потенциала отечественных школ.

Первая причина, на наш взгляд, заключена в том, что те новшества, которые выдаются образовательным учреждением за инновацию, в большинстве своем не имеют необходимой научной базы, не прошли экспертизу и апробацию, а значит, не могут быть тиражированы как положительный инновационный опыт развития школьного образования. Второй причиной является то обстоятельство, что переход отечественного образования на инновационный путь развития, а также сам процесс внедрения образовательных новшеств, не подкреплен проработанной организационно-технической и кадровой базой, не имеет психологического сопровождения проводимых трансформаций. Возможным условием становления подобной ситуации видится отсутствие в школах инновационной среды – определенной социокультурной и психолого-педагогической обстановки, которая была бы подкреплена комплексом мер и мероприятий организационного, методического и психологического характера, в целях снижения деструктивных последствий от внедрения инноваций в практику современной школы.

Зарождение в области образования рыночных отношений наделило школы правом самим решать свои финансовые проблемы, путем оказания платных услуг, перечень которых определяется каждым образовательным учреждением в самостоятельном порядке. Данное управленческое решение исключило из рассмотрения тот факт, что, школьное образование в России, начав переход к рыночным отношениям, не имеет: ни собственной экономической концепции развития; ни механизмов управления рыночными отношениями в образовании; отсутствуют инвестиционные и мотивационные механизмы и, что не менее важно, нет корпуса менеджеров-профессионалов. В связи с тем, что рынок образовательных услуг еще не сформирован, существует много незанятых ниш, что определяет конкурентные преимущества для наиболее активных образовательных учреждений (на сегодняшний момент – это негосударственные образовательные учреждения).

Сами школы пока не проявляют должной активности: сказывается иждивенческая позиция, выработанная унаследованным от советского социализма принципом полного финансирования посредством государства. При этом отсутствует четко выраженный социальный и индивидуальный заказ на образовательные услуги, а методы выявления такого заказа не разработаны. Недостаточная финансовая автономия школы не позволяет ей заниматься привлечением внебюджетных доходов, в результате чего школа слабо мотивирована на использование маркетинга в своей деятельности, а система повышения квалификации и переподготовки педагогических кадров пока не способна реализовать качественные образовательные программы по вопросам экономики образования.

Справедливо заметить, что появление и тиражирование положительного инновационного опыта общеобразовательных учреждений требует разработки адекватных времени инновационных технологий и механизмов управления, нацеленных на наращивание и активизацию внутренних резервов образовательного, научного и инновационного потенциала современной школы. В виду данного обстоятельства, в управлении инновационным развитием школьного образования достаточно остро стоит вопрос о необходимости налаживания непрерывного наблюдения и анализа ситуации, складывающейся в образовательной отрасли по проблемам инноваций, а также упреждение возможных отклонений и нарушений в  функционировании системы образования посредством диагностики и прогнозирования развития социальных отношений и процессов.

Мы полагаем, что в случае невнимания органов управления образованием к оптимизации своего инструментария в новых условиях развития отечественной школы, властные структуры становятся серьезным препятствием на пути инновационного развития школьного образования. При этом положение усугубляется недоверием, скептицизмом и отчуждением большей части населения любых действий органов управления, подкрепленной низкой оценкой россиян, проводимых реформ образования.

Восприятие власти как «коррумпированной» и «немотивированной на положительные изменения, не говоря уже о каком-то динамическом развитии» [6] не позволяет социуму в лице родительской общественности осуществить переход от понимания своей роли как спонсора обучения детей к пониманию своей значимости как активного участника управления инновационным развитием школьного образования. При этом видимое усиление тенденций расширения общественного участия в управлении образовательной отраслью, в нормативно-правовом плане не подкреплено соответствующими механизмами взаимодействия общественных групп с государственными структурами.[5] Вместе с тем инновационная модель развития образования поставит социум перед необходимостью кардинальных социальных инноваций, призванных соединить принципы и практики управления общественными процессами с технологиями самоуправления и саморегулирования.

Очевидным следствием сказанного является тот факт, что темпы трансформации социокультурной и экономической реальности значительно опережают темпы попыток органов власти модернизировать школьное образование, переведя его на путь инновационного развития. Попытки реализовать инновации без инновационного управления, пользуясь традиционно-консервативной системой управления, приводит к кризису всей государственной системы управления образованием. Именно поэтому вопрос об инновационном развитии современной школы следует ставить в управленческом смысле. Мы полагаем, что решение проблемных вопросов в области управления образовательной отраслью в условиях усиления инновационной составляющей образовательного процесса позволит нивелировать рассогласования, сложившиеся между компонентами образовательной системы.

В России партнерство  в трудовой сфере согласно Трудовому кодексу РФ базируется на принципе трипартизма и определяется как «система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений». Законодатель прописал основные принципы социального партнерства в трудовой сфере, которые отражают всю полноту прав, свобод и обязательств участников. Согласно ст. 25 ТКРФ установлено, что сторонами социального партнерства выступают официальные представители работников (профсоюзная организация) и работодателей. Наиболее распространенной формой социального партнерства в рамках государственных организаций и бюджетных учреждений являются коллективные переговоры в рамках заключения коллективных договоров или соглашений.

В качестве органов социального партнерства в трудовой сфере в каждом регионе РФ созданы комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, основной задачей которых является ведение коллективных переговоров, подготовка коллективных договоров и соглашений и контроль за их соблюдением. В состав комиссий входят представители от каждой стороны, уполномоченные в соответствии с приказом или распоряжением работодателя или решением профсоюзной организации  (собранием работников). Подобные комиссии создаются в организации, на территориальном, региональном и федеральном уровне, при этом главной особенностью работы комиссий является то, что вне зависимости от уровня, они самостоятельны в решаемых задачах и не находятся в отношениях соподчинения.

Так, в большинстве вузов заключены коллективные договора и созданы комиссии по регулированию социально-трудовых вопросов. Чаще всего задачами коллективного договора прописывают: – создание эффективной системы социально-трудовых отношений; – охрана труда, прав и интересов сторон; – обеспечение социальной защиты, выполнение и введение дополнительных социальных гарантий для сотрудников; – реализация партнерских отношений на основе установленных ТК РФ принципов социального партнерства и т.п.

Чаще всего в коллективных трудовых договорах прописываются основные права и обязанности сторон, система оплаты труда, социальные гарантии, меры по охране труда и компенсации, положения об отдыхе сотрудников и роли профсоюзной организации во взаимодействии с руководством организации. Но насколько эти закрепленные положения выполняются на практике? На сколько работники чувствуют свою правовую защищенность перед работодателем и как оценивают роль профсоюзной организации?

В рамках получения ответов на поставленные вопросы, авторским коллективом было проведено фокус-групповое исследование среди 9 преподавателей нескольких вузов г. Москвы, в которых заключены коллективные договора или соглашения.

Результаты проведенного исследования показывают, что большинство респондентов оценивают положительно саму идею подписания коллективного договора в организации, но при этом часть преподавателей согласились с высказыванием: «При разработке коллективного договора преподаватели участвуют в качестве «читателей», но не разработчиков», «Внести изменения или конкретные положения в подготовленный проект не представляется возможности».

По сути, современный преподаватель вуза – самая незащищенная категория педагогических работников: у них нет ни компенсаций, ни социальных гарантий, ни льгот. Ст. 59 ТК РФ устанавливает, что с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, к которым относят и преподавателей вузов, заключается срочный трудовой договор. В большинстве вузов подобные договора заключаются сроком от года до двух, хотя по своей сути носят характер бессрочного договора. Сущность срочного трудового договора и его необходимость обуславливается характером деятельности: если Вы приглашаете сотрудника на конкретную работу или проект и заключаете с ним срочный договор на срок выполнения этого проекта. Но вуз заключает срочный договор с преподавателем даже не на время действия утвержденного учебного плана для конкретного набора учащихся, а всего лишь на год. При в коллективном договоре не прописывается этот пункт, а положения, связанные с сокращением и увольнением сотрудников касаются только административных работников образовательной организации. Преподаватели в ходе исследования отмечали, что «испытывают чувство беззащитности перед действиями руководства», «если не будут выполнять работу сверх установленной нагрузки, могут не пройти конкурс», «вынуждены выполнять все поручения непосредственного руководства и не вступать в конструктивный диалог из страха потерять работу».

Срочный трудовой договор также не позволяет работникам получить ряд социальных гарантий, установленных для других категорий работников, несмотря на то, что преподаватель работает в государственном учреждении. При условии, что трудовой контракт заканчивается через год после его заключения, женская часть педагогического коллектива не может уйти в отпуск по уходу за ребенком до 1,5 или 3-х лет. Срок договора истек и преподаватель вынужден либо заново проходить конкурс и выходить на работу, либо оказывается на улице, в качестве безработного на ближайшие 1,5 или 3 года.

Также в ходе исследования была выявлена проблема «отсутствие   у профсоюзной организации возможности реально решать проблемы работника». Сегодня профсоюзы в высшей школе осуществляют преимущественно культурно-досуговую деятельность. «Наш профсоюз делает подарки детям на Новый год и предлагает детские летние лагеря», «Наша профсоюзная организация предлагает постоянно билеты на спортивные и культурные мероприятия». При этом на просьбу привести примеры, когда профсоюзная организация принимала участие в процессе увольнения сотрудников или отстаивала их права, участники исследования ответить не смогли.

Как было сказано выше, в организациях и в регионах создаются трудовые трехсторонние комиссии, которые должны осуществлять контроль за соблюдением коллективного договора. При этом участники подчеркнули, что в большинстве коллективных договоров прописаны нормы по продолжительности рабочей недели преподавателя вуза, примерно 36 – 40 часов в неделю и также зафиксированы компенсации работникам за ненормированный рабочий день и работу в ночное время. Но труд преподавателя вуза не может измеряться рабочими часами в аудитории, так как его деятельность связана не только с учебной и воспитательной функцией, но и еще с научной и методической, которые он выполняет, по сути, во вне рабочее время. «В связи с увеличением аудиторной нагрузки до 900 часов на ставку, а я работаю на 1,5 ставки, приходится писать научные статьи в ночное время, так как днем нахожусь в аудитории», «У меня маленькие дети, но объем методической и научной работы вынуждают работать за компьютером и в выходные».

Таким образом, можно сделать вывод, что на сегодня в России, несмотря на декларируемые нормы и принципы социального партнерства в трудовой сфере, фактически они не реализуются должным образом, особенно для преподавателей высшей школы. Заключенные коллективные договора носят формальный характер и не закрепляют дополнительных социальных гарантий для работников.