Реализация государственных программ по охране окружающей среды природоохранной прокуратурой подразумевает системный анализ экологических аспектов сквозных (национальных) и отраслевых стратегий и программ, законов, а также деятельности финансовоэкономических и отраслевых блоков правительства. Такой анализ должен носить как прогнозный, так и ретроспективный характер. Суть реализации государственных программ по охране окружающей среды природоохранной прокуратурой заключается в сочетании социально-экономического развития с необходимостью защиты окружающей среды в соответствии целями развития самого государства.

Учитывая, что природоохранные проку­ратуры специализируются на осуществле­нии прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны окружающей среды, они являются безусловно важным элементом в механизме реализации государственной экологической политики. [2, стр. 464]

На сегодняшний день нормы и правила промышленной безопасности закреплены в большом количестве подзаконных актов и других нормативных документах. Значительная часть этих нормативных документов, принятых во времена Советского Союза, была отменена с 1 января 2021 года. Разрозненная структура нормативных актов и отсутствие официально утвержденных федеральных норм и правил в области промышленной безопасности создают значительные трудности в правоприменительной практике.

В течение первого полугодия 2024 года природоохранная прокуратура в процессе проверок выявила преступления в областях охраны водных биоресурсов, лесов, животного мира, а также в сфере защиты почв. Также были проведены проверки соблюдения законности при реализации мероприятий национального проекта «Экология», а также выявлены коррупционные нарушения. В результате рассмотрения материалов прокуратуры, направленных в следственные органы, было возбуждено 92 уголовных дела. Особое внимание уделялось соблюдению бюджетного законодательства и норм о государственной контрактной системе, а также реализации национальных проектов «Экология» и «Жилье и городская среда» [6].

Приоритетными направлениями остаются минимизация негативного воздействия на водные объекты, в том числе сокращение сбросов загрязняющих веществ, соблюдение режима водоохранных зон, проведение мероприятий по расчистке акваторий, исключение фактов формирования участков за счет земель водного фонда и его береговых полос. [3, стр. 40]

В рамках осуществления надзора за исполнением законодательства в лесной сфере принимались меры по понуждению уполномоченных органов к обеспечению пожарной безопасности в лесах, пресечению незаконных рубок, надлежащему администрированию платежей за пользование лесами.

Проблемы в сфере обеспечения охраны окружающей среды и, как следствие, сохранения жизни и здоровья людей требуют постоянного пристального внимания со стороны государственных органов, осуществляющих природоохранные функции, в том числе прокуратуры. Прокурорский надзор играет важнейшую роль в обеспечении экологических прав граждан. [4, стр. 7-9]

Несмотря на то, что в последние годы роль прокурорского надзора в сфере охраны окружающей среды возрастает, имеется ряд нерешенных проблем как нормативного, так и организационного характера.

В частности, ввиду наличия в данной сфере большого количества нормативных правовых актов, подлежащих исполнению и, как следствие, контролю за их исполнением, отсутствует конкретная правовая база, определяющая объем объектов и предмет прокурорского надзора в сфере экологии. Отсутствие единого нормативного акта в данной сфере снижает эффективность прокурорского надзора и не позволяет в полной мере охватить все направления нормативного регулирования в ходе осуществления деятельности. Необходимо отметить, что в настоящее время в ряде концептуальных документов, касающихся экологического законодательства, отсутствуют положения, определяющие роль прокуратуры в осуществлении государственной экологической политики. В некоторых случаях прокуратура даже исключена из числа активных участников процесса обеспечения экологической безопасности. Однако согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 15 апреля 2021 года № 198 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в экологической сфере», контроль за соблюдением законов в области экологии является одним из приоритетных направлений работы прокуратуры. Важнейшей задачей прокурорского надзора является обеспечение прав, закрепленных в статье 42 Конституции Российской Федерации, которые гарантируют каждому право на благоприятную окружающую среду, доступ к достоверной информации о ее состоянии и право на возмещение убытков, причиненных ущербом здоровью или имуществу в результате экологических правонарушений. [5]

Уроки, извлеченные из интеграции экологической политики в Российской Федерации, позволяют наметить несколько направлений действий для тех государств, которые желают двигаться вперед в этом направлении, в частности, следующие:

• регулярное участие представителей отраслевых органов в экологическом планировании;
• анализ взаимосвязей экономического роста (бедности) и окружающей среды и, как минимум, отражение этих взаимосвязей в отраслевых и стратегиях развития как вопросов общественной и экономической значимости;
• правовое закрепление и реализации государственных программ по охране окружающей среды природоохранной прокуратурой при рассмотрении отраслевых стратегий и стратегий развития;
• определение приоритетных направлений и целей, включение экологических мер в отраслевых стратегиях и стратегиях развития
• включение экологических функций во внутренние нормативные акты отраслевых министерств и экологическое обучение их персонала;
• обеспечение бюджетного финансирования на основе интеграции охраны окружающей среды;
• четкое распределение полномочий в системе государственного управления и внедрение механизмов информационного взаимодействия и координации.

Сегодня в стране активно ведется последовательная работа в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, улучшения санитарно-экологической обстановки. Вместе с тем результаты анализа свидетельствуют об отсутствии комплексного подхода и стратегического планирования при реализации функций государства в сфере охраны окружающей среды, а также о недостаточности полномочий природоохранного органа для эффективного выполнения поставленных задач.

Как и другие элементы окружающей среды (почва, воздух и растения), вода является одним из важнейших элементов для балансировки биоэкосистемы на Земле. Но загрязнение воды, к сожалению, является почти обычным явлением в 21 веке. Состав воды зависит от многих характеристик, таких как осадки, климат, тип почвы, растительность, геология, условия потока грунтовых вод и деятельность человека. Обычно полагают, что ухудшение качества воды является результатом деятельности человека, но некоторые природные явления ответственны за ухудшение качества ниже требуемого уровня. [1, стр. 30]

Очевидно, что загрязнение грунтовых и поверхностных вод является сложным и многогранным процессом. Загрязнители распространяются на большие площади водоносного горизонта и появляются в грунтовых и поверхностных водах спустя десятилетия и могут исчезнуть, когда они больше не используются. Крупные случайные разливы и другие точечные и неточечные источники загрязняющих веществ вызывают быстрое локализованное загрязнение, которое распространяется по водным ресурсам. Загрязнители, которые полностью растворимы в воде и имеют примерно одинаковую плотность (например, сточные воды, загрязненные хлоридом), будут распространяться по водоносному горизонту со скоростью, которая зависит от скорости потока грунтовых и поверхностных вод. Загрязнители с меньшей плотностью, чем вода, будут накапливаться на поверхности грунтовых вод и течь по поверхности. Плотные соединения, такие как хлорированные растворители, будут перемещаться вертикально вниз и накапливаться на дне водоносного горизонта. Однако городской, сельскохозяйственный и промышленный секторы не только используют имеющуюся воду, но и сбрасывают значительное количество сточных вод [2, стр. 65-78]. Воздействие этих стоков на живые организмы может быть вредным из-за прямой или хронической токсичности этих веществ или продуктов их разложения. Тем не менее, городской, сельскохозяйственный и промышленный секторы не только используют доступную воду, но и сбрасывают значительное количество сточных вод. Воздействие этих стоков на живые организмы может быть вредным из-за прямой или хронической токсичности этих веществ или продуктов их разложения. Применяются важные технологии для сокращения использования и распространения этих веществ.

Земли водного фонда имеют правовой режим, обусловленный правовым режимом располагаемых на них водных объектов – экологической обстановкой, сложившейся на землях водного фонда. Если данная местность оказалась объявленной зоной чрезвычайной экологической ситуации или зоной экологического бедствия, то могут быть ограничены или даже прекращены все виды природопользования, в том числе использование данного водоема (ст. ст. 58, 59 Закона РФ об охране окружающей природной среды) [3].

Загрязнение воды является глобальной проблемой, с которой сталкиваются как развитые, так и развивающиеся страны в разных масштабах и величинах, с потенциалом подрыва экономического роста и создания растущих рисков для общественного здравоохранения, продовольственной безопасности и экосистемных услуг. Загрязнение тесно связано с экономическим развитием вместе с ростом населения и расширением сельского хозяйства, промышленности и производства энергии. Увеличение роста населения, расширение поселений и антропогенной деятельности, а также продолжающийся социально-экономический рост стали основными факторами глобального загрязнения воды, производя больше отходов и сточных вод, которые в основном попадают в водные ресурсы без очистки и контроля. Масштаб этих основных факторов в конечном итоге определяет общий вклад различных типов загрязняющих веществ и питательных веществ [4, стр. 18].

Изменение климата также играет все большую роль в воздействии на качество воды в мире. Прогнозируемые изменения и изменчивость осадков повлияют на поверхностные водные потоки и будут сопровождаться увеличением концентрации загрязняющих веществ. Прогнозируемое повышение температуры будет сопровождаться более высокими скоростями испарения и возможным истощением растворенного кислорода в водной толще, что также снизит качество воды [5, стр. 33-40].

Основным механизмом правового регулирования охраны водных ресурсов является создание системы контроля и мониторинга за качеством воды и соблюдением экологических норм. Ключевыми лидерами в этой сфере являются государственные органы, такие как Росприроднадзор и другие уполномоченные организации.

Важной задачей в данной области является совершенствование системы экологического нормирования, что включает установление предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в водоемах, а также применение эффективных методов очистки сточных вод. Устремление к интеграции экологических требований в экономическую деятельность является необходимым условием для достижения устойчивого развития.

Несмотря на наличие достаточно развитой правовой базы, существуют значительные проблемы в реализации норм охраны водных ресурсов. К ним можно отнести:

• Недостаток финансирования, необходимого для обеспечения эффективной работы контролирующих органов.
• Высокий уровень коррупции в сфере природопользования
• Неэффективность системы штрафов и санкций за нарушения водного законодательства.
• Низкий уровень общественного контроля и участия населения в процессах охраны водных ресурсов.

Продолжающаяся деградация воды вместе с общим отсутствием мониторинга и доступности данных напрямую транслируется в значительные проблемы, связанные с водой, которые нельзя игнорировать и которые требуют срочных сплоченных и обоснованных ответов. Действия должны быть обусловлены следующими пятью ускорителями, а именно: развитием потенциала, улучшением данных и информации, инновациями и технологическими достижениями, улучшением управления и оптимизацией финансирования и инвестиций. Развитие потенциала, а также данные и информация должны быть наиболее неотложными ускорителями; однако эти ускорители взаимосвязаны и не должны рассматриваться изолированно.

Правовое регулирование загрязнения водных ресурсов и земель водного фонда является важнейшим аспектом защиты окружающей среды и здоровья населения. Необходима комплексная оценка существующей правовой базы, устранение имеющихся недостатков, внедрение новых технологий и методов управления водными ресурсами. Важную роль в консолидации усилий власти, бизнеса и общества в решении данного вопроса должны сыграть образовательные программы и повышение сознательности населения.

Концепция оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) была официально введена в России в конце 1980-х годов с началом реформирования советской экономики и перехода к рыночным отношениям. Этот инструмент впервые получил юридическое оформление в 1991 году с принятием Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», а позднее было принято специальное Постановление Правительства РФ № 514 от 20 июля 1992 г., утвердившее Правила проведения оценки воздействия на окружающую среду.

Действующее российское законодательство устанавливает ситуации, когда обязательна процедура экологической экспертизы, причем этот список периодически обновляется и дополняется новыми случаями. Это позволяет рассматривать институт экологической экспертизы как одно из главных инструментов управления охраной окружающей среды и неотъемлемый элемент правовой процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Проведение именно такой экспертизы и процедуры ОВОС помогает предотвратить возможные отрицательные последствия антропогенной деятельности для экосистемы и обеспечивает реализацию прав общественности на участие в процессе принятия важных экологических решений. [1, стр. 25]

Институт экологической экспертизы регулируется целым рядом российских нормативных документов, среди которых основными являются Федеральный закон №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федеральный закон №174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Данные акты определяют понятие экологической экспертизы, её цели, принципы и методы проведения, а также устанавливают ответственность за нарушение правил проведения экологической экспертизы.

Определение понятия «экологическая экспертиза» среди ученых варьируется в зависимости от подхода исследователя и изучаемого аспекта. Бринчук М.М. считает, что экологическая экспертиза — вид государственного контроля, направленный на соблюдение экологических стандартов при ведении хозяйственной и другой деятельности. Его суть заключается в проверке обоснованности проектных документов, запланированных видов деятельности и их возможных экологических последствий. [2, стр. 8]

Донченко Л.А. указывает, что экологическая экспертиза представляет собой процесс научно-обоснованного анализа и оценки предстоящей деятельности с точки зрения её соответствия принятым экологическим нормам и стандартам, позволяющая установить безопасность её реализации и минимизировать угрозы для окружающей среды и здоровья людей. [3, стр. 39]

Эти определения подчёркивают различные аспекты понятия: от собственно проверочной функции до роли научной аргументации и государственно-властного контроля, отражая многогранность термина и важность экологической экспертизы в современной юридической и социальной практике.

Законодатель не обошел стороной данное понятие и тоже дал ему определение, закрепленное в ст. 1 Федерального закона №174-ФЗ, где экологическая экспертиза — это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости её осуществления. Экологическая экспертиза должна проводиться независимо от уровня финансирования проекта и обязательно предшествовать началу любого вида деятельности, потенциально оказывающей значительное влияние на окружающую среду. [4, стр. 4556]

Существует ряд проблем правового регулирования отношений в сфере экологической экспертизы земель водного фонда.

Научные публикации отмечают слабое отражение региональной специфики в нормах экологической экспертизы. Многие законы ориентируются преимущественно на общероссийские стандарты, игнорируя различия климатических условий, гидрологических особенностей и плотности населения разных регионов, неоднородность взаимодействия природоохранного законодательства и практики ведения хозяйственной деятельности, что негативно сказывается на качестве проведенных экспертиз. [5, стр. 14–21]

Проблематика взаимодействия природоохранного законодательства и практики ведения хозяйственной деятельности особенно остро проявляется в приморских районах, где выполнение строительных и реконструкционных работ сопряжено с особыми требованиями экологического контроля. Вопросы соблюдения законодательства в области охраны окружающей среды приобретают особую актуальность при реализации проектов реконструкции портовых инфраструктурных объектов, расположенных в непосредственной близости от внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации. [6, стр. 14–19]  Данное положение вытекает из судебной практики.

Так, Общество с ограниченной ответственностью «ВСК» оспорило предписание Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), выданное в связи с нарушениями, зафиксированными при обследовании территории морского порта Восточный, расположенного в Приморском крае Российской Федерации. Росприроднадзором было указано на следующие нарушения: Засорение акватории угольной пылью и бытовым мусором; Эксплуатация недостаточно эффективных очистных сооружений, не обеспечивающих требуемый уровень очищения поверхностного стока; Превышение предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в пробах морской воды и ливневых сточных вод после прохождения очистки.

Также было отмечено, что ООО «ВСК» осуществляет эксплуатацию реконструированного объекта без положительной оценки проектной документации Государственной экологической экспертизой (ГЭЭ), хотя предприятие располагает положительным заключением ГЭЭ лишь на текущую производственную деятельность.

Общество располагало положительным заключением ГЭЭ на текущую деятельность, но отсутствовало подобное заключение на реконструкцию объекта капитального строительства, такую как модернизация береговых причалов и строительство очистных сооружений. Законодательно предусмотрено обязательное прохождение ГЭЭ для любых строящихся или реконструируемых объектов, находящихся на территории внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (пункт 7 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»). Изложенное позволяет сделать вывод о правомерности требований Росприроднадзора, вынесенных в форме соответствующего предписания. Требование о наличии положительного заключения ГЭЭ распространяется не только на строительную стадию, но и на последующую эксплуатацию объекта капитального строительства, особенно если проектная документация изначально фиксирует негативное воздействие на окружающую среду (НВОС).

Объекты капитального строительства, расположенные в приграничных морских зонах Российской Федерации, подлежат особому контролю со стороны органов экологического надзора. Государственная экологическая экспертиза призвана гарантировать соответствие строительной и реконструктивной деятельности критериям экологической безопасности, принимая во внимание весь жизненный цикл объекта, начиная с проектирования и заканчивая эксплуатационным периодом.

Исключением может стать ситуация, когда проектная документация охватывает как стадии строительства, так и последующей эксплуатации объекта, и заключение ГЭЭ признает допустимость негативного воздействия на окружающую среду в эксплуатационной фазе. Только в таком случае повторное прохождение ГЭЭ становится необязательным условием. [7]

Таким образом, любая реконструкция объектов капитального строительства в границах внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации подлежит прохождению Государственной экологической экспертизы. При этом положительное заключение ГЭЭ должно быть отдельно получено на каждый этап жизни объекта (строительство/реконструкция и последующая эксплуатация). Наличие положительного заключения ГЭЭ на существующую деятельность само по себе не освобождает юридическое лицо от обязанности пройти дополнительную ГЭЭ при изменении конструкции объекта или его функционального назначения.

Отсутствие четких ориентиров в подготовке технических заданий и проведения натурных исследований ведет к значительной вариативности качества оценки [8, стр. 89].  Процедуры подготовки промежуточных отчетов, постановки целей и выбора методики проведения наблюдений зависят от профессионализма исполнителей и могут сильно различаться в зависимости от региона и типа объекта. Такие различия снижают сопоставимость результатов и затрудняют интеграцию оценки в общий механизм экологического контроля. Усложнение процедуры может негативно сказаться на затягивании процесса, а также о качестве выполнения поставленных задач.

Таким образом, экологическая экспертиза играет ключевую роль в управлении охраной окружающей среды и является неотъемлемой частью процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Она направлена на предотвращение негативных последствий антропогенной деятельности на экосистемы. В России существует развитая законодательная база в области охраны природы, включая законы “Об охране окружающей среды”, “Об экологической экспертизе” и другие, а также международные соглашения.

Несмотря на усилия государства, общая экологическая ситуация в России остается неблагоприятной, с высоким экономическим ущербом от негативного воздействия производственной деятельности. Существуют проблемы в практическом применении законодательства об экологической экспертизе, в частности, в отношении земель водного фонда. Слабое отражение региональной специфики в нормах экологической экспертизы.

Судебная практика подтверждает важность соблюдения обязательных экологических процедур, предусмотренных федеральным законодательством, особенно при реализации проектов вблизи водных объектов. Существует необходимость в улучшении законодательства в области экологической экспертизы, в частности, в уточнении ключевых терминов и учете региональных особенностей.