РИСКИ ЦИФРОВИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ И УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ЭФФЕКТЫ

Научный руководитель:
Мартыненко Татьяна Васильевна, д.э.н., проф.
Южно-Российский институт управления – филиал РАНХиГС, г. Ростов-на-Дону

Актуальность темы определяется противоречием между формальными успехами цифровизации государственного управления в России, так как страна является одной из лучших по развитию электронного правительства, доля домохозяйств с доступом в интернет достигла 90,4% в 2024 году, но обладает сохраняющимися институциональными сбоями: нестабильностью межведомственного электронного документооборота, снижением культуры цифровой безопасности по мере роста охвата, воспроизводством бюрократических практик в цифровой среде. Технологическое оснащение опережает институциональную готовность системы к его использованию.

Цифровизация остается одной из ключевых целей государства, определенных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2024 г. № 309 “О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года”[1], а также в “Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года”, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. N 208[2].

Цель данной статьи: на основе анализа статистических данных и теоретических концепций выявить институциональные ограничения цифровизации государственного управления в России и объяснить механизм возникновения управленческих парадоксов, при которых рост охвата цифровыми инструментами не конвертируется в рост качества публичного управления.

Под институциональной ловушкой цифровизации понимается устойчивое рассогласование между формальными нормами цифровой трансформации и неформальными практиками управленческой среды, при котором внедрение технологий воспроизводит или усугубляет существующие дисфункции вместо их устранения.

Методологическую основу работы составляют общенаучные методы анализа и синтеза при рассмотрении теоретических концепций, а также вторичный анализ статистических данных Росстата (Мониторинг развития информационного общества в Российской Федерации, 2010–2024).

Степень научной разработанности темы остается неравномерной: если технологические аспекты электронного правительства представлены достаточно широко, то институциональные механизмы, объясняющие разрыв между декларируемыми и реальными эффектами цифровизации, исследованы значительно меньше. Концептуальное осмысление цифрового разрыва как социально-институционального, а не технического феномена, а также анализ управленческих парадоксов, порождаемых постфигуративной иерархией государственной службы, представляют собой относительно новое направление в отечественной литературе.

Согласно М. Мид, «Постфигуративная культура – это такая культура, где каждое изменение протекает настолько медленно и незаметно, что деды, держа в руках новорожденных внуков, не могут представить себе для них никакого иного будущего, отличного от их собственного прошлого.»[10]

В существующих работах по цифровизации государственного управления [А. Н. Чертков, Т. М. Темиркаева] описываются риски и преимущества, но они рассматриваются как факторы, внешние по отношению к институциональной среде, не объясняя внутреннего механизма их воспроизводства. Т. Д. Санникова в своей статье раскрывает тему институциональных ловушек, но не связывает их с иерархической структурой государственной службы.[3] М. А. Юдина анализирует цифровое неравенство как социальный феномен, но не переносит этот анализ на управленческую практику. [9]

Настоящая статья предлагает объяснительную рамку, связывающую цифровой разрыв, постфигуративную иерархию и управленческие парадоксы как единый институциональный механизм.

В дискуссиях о цифровизации государственного управления часто доминирует технологический оптимизм: достаточно создать портал госуслуг, обеспечить доступ в интернет, и граждане автоматически начнут пользоваться преимуществами цифрового взаимодействия с властью. Однако эмпирические исследования и теоретический анализ последних лет убедительно доказывают, что проблема лежит гораздо глубже. Как отмечают О.Я. Гелих, Н.Н. Покровская и С.Ю. Трапицын[9], феномен цифрового разрыва претерпел существенную эволюцию: из технической проблемы отсутствия доступа к оборудованию и сетям он превратился в сложный социально-институциональный феномен.

Авторы предлагают рассматривать цифровой разрыв как «новый вид социальной дифференциации», возникающих в процессе цифровизации:

1. Инфраструктурный (наличие стабильного высокоскоростного интернета и устройств);
2. Компетентностный (владение цифровыми навыками — от простейших до продвинутых);
3. Когнитивный (способность критически оценивать информацию, распознавать манипуляции и алгоритмические искажения);
4. Коммуникативный (умение эффективно выстраивать взаимодействие в цифровой среде, минимизировать транзакционные издержки).

Рис. 1. Динамика цифрового разрыва в России, 2010-2024. Составлено авторами на основе данных Росстата. [8]

Данные Росстата подтверждают произошедшую трансформацию. Инфраструктурный уровень разрыва фактически преодолен: доля домохозяйств с доступом в интернет выросла с 48,4% в 2010 году до 90,4% в 2024 году. Однако компетентностный разрыв сохраняется: при охвате 90,4% домохозяйств лишь 77,3% населения использует интернет для получения государственных услуг. Разрыв в 13 процентных пунктов фиксирует остаток некомпетентных — тех, кто имеет доступ, но не использует цифровые каналы взаимодействия с государством (рис. 1).[8]

Т. Д. Санникова в своем анализе институциональных ограничений цифровизации обращает внимание на глубокую связь цифрового разрыва с институциональными ловушками.[3]

Во-первых, возникает рассогласование формальных и неформальных институтов: государство декларирует курс на всеобщую цифровизацию и создает соответствующие правовые механизмы, но значительная часть населения (по данным опросов, приведенным Санниковой, 19% россиян видят в автоматизации угрозу своей занятости) не готова к этому ни технически, ни психологически. Неформальные практики недоверия к цифровым каналам, страха перед мошенничеством, привычка к личному общению с чиновником блокируют усилия по переводу услуг в электронный вид.

Во-вторых, цифровой разрыв порождает ловушку оппортунистического поведения. Низкая цифровая грамотность делает граждан уязвимыми для мошенников, дискредитирует саму идею цифрового взаимодействия с государством и создает благоприятную среду для различных злоупотреблений в информационно-коммуникационной среде.

Е.В. Янченко, анализируя риски организаций в условиях цифровизации, подчеркивает, что кадровые риски (низкая цифровая грамотность сотрудников, их текучесть) являются одними из ключевых. Применительно к государственному управлению это означает, что даже самые совершенные цифровые платформы останутся неэффективными, если госслужащие не обладают необходимыми компетенциями для их использования, а граждане — для получения услуг.[8]

Цифровой разрыв как институциональное ограничение порождает целый ряд негативных управленческих эффектов, которые подробно описываются в проанализированных источниках.

Двойное социальное неравенство. Как показывает анализ международных данных, проведённый М. А. Юдиной, цифровизация воспроизводит и усиливает существующую социальную стратификацию: первыми осваивают новые технологии и извлекают из них наибольшую выгоду привилегированные слои, располагающие образовательными и социально-экономическими ресурсами. На противоположном полюсе формируется устойчивая «исключенная» группа, т.е. пожилые, малообеспеченные, жители отдаленных территорий, которая составляет не менее четверти населения даже в развитых обществах.[9] Применительно к государственному управлению это означает, что цифровой канал взаимодействия с властью де-факто недоступен именно для тех групп, которые наиболее нуждаются в государственных услугах.

Парадокс «проактивности». А. Н. Чертков также указывает на риск излишней проактивности публичных структур: автоматические рассылки, уведомления, попытки «навязать» цифровые услуги могут восприниматься гражданами как спам и вторжение в частную жизнь, усиливая отторжение. При отсутствии у граждан навыков digital proficiency такие действия государства вызывают недоверие и раздражение, а не желание сотрудничать.[5]

Кадровый голод и дефицит компетенций. Т. М. Темиркаяева подчеркивает, что «без квалифицированных кадров на региональном и федеральном уровнях процесс цифровизации просто невозможен».[4] При этом дефицит специалистов в сфере ИКТ, особенно в регионах, сочетается с необходимостью массового переобучения действующих госслужащих. Проблема усугубляется демографической ситуацией и кризисом системы образования, на который указывает Санникова: нехватка учителей математики и информатики, старение преподавательского состава, отставание образовательных программ от потребностей цифровой экономики.

Риски кибербезопасности. Низкая цифровая грамотность пользователей (как граждан, так и чиновников) создает благоприятную среду для кибератак, фишинга, социальной инженерии. Янченко приводит данные о росте затрат на кибербезопасность и обучение сотрудников, что косвенно подтверждает масштаб проблемы. Т. Д. Санникова же в своей работе показывает статистику «Лаборатории Касперского», которая раскрывает миллиарды кибератак, уязвимость критической инфраструктуры, использование ботнетов для вывода из строя систем управления. В этих условиях недостаточная компетентность персонала становится угрозой безопасности компаний, их клиентов, а также национальной безопасности, если говорить о государственных органах.

Данные Росстата показывают контринтуитивную тенденцию, согласно которой при росте доли активных пользователей интернета с 61,4% до 93,7% населения доля использующих средства защиты информации снизилась с 85,8% (2015) до 72,8% (2021), частично восстановившись до 77,4% к 2024 году. Следовательно, расширение пользовательской базы не сопровождается пропорциональным ростом цифровой гигиены, так как новые пользователи приходят в среду с уже имеющимися угрозами, но без базовых защитных компетенций.

Рис. 2. Парадокс кибербезопасности. Создано авторами на основе данных Росстата. [8]

Следующий крайне важный аспект цифрового разрыва раскрывают О. Я. Гелих, Н. Н. Покровская, С. Ю. Трапицын, вводя понятие префигуративной модели культурной трансмиссии.[7] Традиционные социальные институты, включая систему образования и государственную службу, построены по постфигуративному принципу, т.е. знания и опыт передаются от старших к младшим, от учителя к ученику, от начальника к подчиненному. Такой подход создает устойчивую иерархию, где статус неразрывно связан с обладанием знанием.

Однако цифровая реальность радикально меняет эту ситуацию. Младшие поколения («цифровые аборигены») обладают имманентным, интуитивным пониманием цифровой среды, в то время как старшие («цифровые мигранты») вынуждены осваивать ее с нуля, часто с большими усилиями и страхами. Возникает потребность в префигуративной модели, где знание передается не только сверху вниз, но и снизу вверх — от младших к старшим.

Пандемия COVID-19 помогла увидеть этот разрыв, ведь именно с переходом к дистанционному образованию преподаватели нуждались в помощи студентов для организации онлайн-занятий, родители — в помощи детей для настройки удаленной работы, пожилые люди — в помощи внуков для получения госуслуг через интернет. Однако, как справедливо отмечают авторы, если на микроуровне (в семьях, в малых группах) такой обмен происходит спонтанно и достаточно успешно, то на институциональном уровне он практически не институционализирован. В государственных учреждениях и образовательных организациях «редко можно встретить ситуацию, например, когда преподаватели приглашают учащихся помочь в освоении цифровых технологий»[7].

Признание факта смены модели передачи знаний имеет принципиальное значение для государственного управления. Игнорирование этого вызова ведет к закреплению цифрового неравенства, снижению эффективности цифровых платформ и нарастанию социальной напряженности. Напротив, целенаправленная институционализация префигуративных практик открывает новые возможности.

Постфигуративная иерархия государственной службы создает институциональный механизм, через который цифровизация превращается в имитацию. Руководители, обладающие статусом, но не обладающие цифровой компетентностью, не могут признать этого без угрозы своему положению, из-за чего спускают цифровые инициативы сверху вниз в форме формальных требований, не понимая их содержания. Подчинённые, компетентные технически, лишены полномочий влиять на архитектуру внедряемых систем. Цифровизация мыслится как инструмент рационализации. В результате цифровые инструменты внедряются не для оптимизации реальных процессов, а для отчетности перед вышестоящими, что вызывает парадоксы, описанные ниже.

А.Н. Чертков точно подмечает: боязнь технических сбоев и недоверие к «цифре» заставляют сохранять бумажный документооборот. В итоге учитель, врач или чиновник вынуждены вести двойную отчетность: «для себя» (в цифре) и «для начальства» (на бумаге).[5] Вместо облегчения труда мы получаем его кратное увеличение. Цифровизация становится не инструментом оптимизации, а генератором избыточной бюрократии. Это не трансформация, а имитация.

Цифровизация обещала победить бюрократию, но создала «цифровой бюрократизм». Как пишет Чертков, «потерять» электронное заявление или «зависнуть» с ответом стало еще проще, чем при бумажной волоките. Более того, алгоритмы непрозрачны. Гражданин не понимает, почему система вынесла то или иное решение, и не может его оспорить так же легко, как решение живого чиновника.

Появляется феномен «профанации» цифровизации, когда ведомства отчитываются красивыми «картинками» на сайтах и впечатляющими показателями освоения бюджетов, а граждане по-прежнему часами ждут ответа или сталкиваются с равнодушием. Цифровой фасад прикрывает ветшающее здание реального управления.

Е. В. Янченко выделяет стратегические риски, связанные с потерей репутации и конкурентных преимуществ. В цифровом мире «эффекты заражения» распространяются мгновенно через социальные сети. Любой сбой, любая ошибка чиновника, попавшая в Сеть, может стать причиной масштабного репутационного кризиса. Управление такими рисками требует совершенно иных компетенций и скорости реакции, к которым традиционная бюрократическая машина часто не готова.

Во-первых, в органах власти и бюджетных учреждениях необходимо институционализировать практику «обратного наставничества»: помощь младших коллег старшим в освоении цифровых инструментов должна быть закреплена в регламентах и системах оценки персонала как норма, а не восприниматься как нарушение субординации. Это предполагает включение критериев цифровой компетентности в показатели эффективности госслужащих.

Во-вторых, программы переподготовки должны включать не только технические модули, но и работу с установками: снятие страха перед новыми инструментами и формирование готовности к обучению у более компетентных коллег, в том числе у граждан, получателей услуг.

В-третьих, архитектура доступа к госуслугам должна строиться по принципу множественности каналов, а не вытеснения офлайн-формата онлайном. МФЦ представляют собой работающую модель такого гибридного взаимодействия: сохранение возможности личного обращения при цифровой обработке запроса. Релевантной метрикой здесь является не процент услуг, переведенных в электронный вид, а доля граждан, получивших услугу удобным для них способом.

Наконец, важно вернуться к тезису А. Н. Черткова о недопустимости передачи искусственному интеллекту права принятия окончательных управленческих решений. В условиях цифрового разрыва и неравенства компетенций алгоритмическое регулирование может стать источником новых форм дискриминации и отчуждения. Сохранение «человеческого измерения» в публичном управлении, не просто гуманистический принцип, но и необходимый механизм компенсации цифрового неравенства.

1. Синхронизация права и технологий. Необходимо не просто латать дыры в законах, а создавать прогностическое законодательство, способное адаптироваться к появлению новых технологий (ИИ, блокчейн, интернет вещей). Т. М. Темиркаяева справедливо предлагает легализовать эти понятия в нормативных актах.[4] Практическим инструментом здесь выступают регуляторные песочницы, т. е. правовые режимы, позволяющие апробировать цифровые решения в ограниченной среде до их нормативного закрепления. Аналогичный подход применяется в регулировании финансовых технологий в России с 2018 года и может быть распространен на сферу государственного управления.
2. Инвестиции в человека. Цифровая трансформация требует не только «железа», но и «софта» в головах. Нужна тотальная переподготовка кадров, от школьных учителей до топ-менеджеров госкомпаний. И это не просто курсы повышения квалификации, а смена парадигмы мышления. Конкретным операциональным шагом является включение цифровых компетенций в перечень обязательных критериев аттестации государственных гражданских служащих с дифференциацией требований по уровням должностей. Без такой привязки переподготовка остается добровольной и, как следствие, фиктивной.
3. Киберустойчивость как приоритет. Расходы на информационную безопасность (в программе «Цифровая экономика» они были сокращены) должны стать безусловным приоритетом. Переход на отечественное ПО, создание защищенных каналов связи, резервирование критических систем, это не прихоть, а вопрос национальной безопасности.
4. Отказ от технократического фетишизма. А. Н. Чертков формулирует принципиальное ограничение: искусственный интеллект может выступать инструментом поддержки принятия решений, но не субъектом власти. В рамках государственного управления это означает необходимость регуляторного разграничения, т. е. автоматизация маршрутизации и уведомлений допустима, тогда как решения, затрагивающие права граждан, требуют обязательного участия человека. В условиях сохраняющегося цифрового неравенства алгоритмическое регулирование без такого ограничения воспроизводит дискриминацию в новой форме. Регуляторное разграничение предполагает выделение двух классов решений. Решения первого класса, например маршрутизация, уведомления, сбор данных, допускают полную автоматизацию, а решения второго класса наподобие изменения статуса гражданина требуют обязательного участия уполномоченного должностного лица.

Таким образом, цифровой разрыв не является непреодолимым препятствием для цифровизации государственного управления, однако его преодоление требует осознанного институционального проектирования. Технологическое переоснащение само по себе не решает проблему: как показывают данные, инфраструктурный уровень разрыва фактически закрыт, тогда как компетентностный и когнитивный, воспроизводятся. Следовательно, ключевым условием является не наращивание охвата, а создание гибких механизмов взаимодействия, учитывающих реальное разнообразие цифровых компетенций среди граждан и госслужащих.

1. Указ Президента Российской Федерации «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный источник] http://pravo.gov.ru, 07.05.2024, "Российская газета", N 100, 11.05.2024, "Собрание законодательства РФ", 13.05.2024, N 20, ст. 2584 (Дата обращения 15.03.2026)
2. Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный источник] http://www.pravo.gov.ru, 15.05.2017, «Собрание законодательства РФ», 15.05.2017, N 20, ст. 2902 (Дата обращения 15.03.2026)
3. Санникова, Т. Д. Институциональные и ресурсные ограничения на пути решения задачи перехода к цифровой экономике / Т. Д. Санникова // Вопросы инновационной экономики. – 2019. – Т. 9, № 3. – С. 633-646.
4. Темиркаяева, Т. М. Преимущества и риски цифровизации государственного управления в Российской Федерации / Т. М. Темиркаяева // Актуальные проблемы науки: взгляд студентов : Материалы Всероссийской с международным участием студенческой научной конференции. В 2-х частях, Санкт-Петербург, 18 января 2022 года. Том Часть 1. – Санкт-Петербург: Ленинградский государственный университет имени А.С. Пушкина, 2022. – С. 398-400.
5. Чертков, А. Н. Цифровизация публичного управления: преимущества и риски / А. Н. Чертков // Российское право онлайн. – 2024. – № 4. – С. 5-10.
6. Янченко, Е. В. Риски организации в условиях цифровизации экономики / Е. В. Янченко // Креативная экономика. – 2022. – Т. 16, № 6. – С. 2239-2256.
7. Гелих, О. Я. Цифровой разрыв как контекст институционализации передачи знаний в префигуративной модели культурной трансмиссии / О. Я. Гелих, Н. Н. Покровская, С. Ю. Трапицын // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. – 2022. – № 2(134). – С. 107-111.
8. Мониторинг развития информационного общества в Российской Федерации : статистический сборник / Федеральная служба государственной статистики. — Москва : Росстат, 2024. — [Электронный источник]https://rosstat.gov.ru/ [Режим доступа] https://rosstat.gov.ru/folder/14478 (дата обращения: 14.03.2026).
9. Юдина М. А. Влияние цифровизации на социальное неравенство / М. А. Юдина // Уровень жизни населения регионов России. – 2020. – №1(126). – С. 97-108
10. Мид М. Культура и мир детства: Избранные произведения / Мид Маргарет; Пер. с англ. Ю.А. Асеева; Сост., авт. послесл. и отв.ред. И.С.Кон. - М.: Наука, 1988. -- 429с.

Все статьи автора «author96965»