УДК 342

ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИИ

Валиева Альмира Рамилевна
ФГБОУ ВО «Челябинский государственный университет»

Аннотация
Настоящая статья посвящена историко-правовому анализу государственно-правового регулирования миграционных процессов в Российском государстве. В статье рассмотрены основные этапы развития указанного регулирования, отражена специфика каждого из выделенных этапов. Статья содержит обоснованные выводы о влиянии исторических особенностей на современное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации, а также о наиболее эффективных механизмах регулирования процессов миграции в современной России.

Ключевые слова: , , , ,


Рубрика: 12.00.00 ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Валиева А.Р. Историко-правовой анализ регулирования миграционных процессов в России // Современные научные исследования и инновации. 2019. № 5 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2019/05/89219 (дата обращения: 06.05.2019).

Современное состояние государственно-правового регулирования миграционных процессов обусловлено особенностями указанного регулирования миграции на различных исторических этапах его существования.

Целесообразным видится выделить четыре исторических этапа регулирования миграционных процессов в Российском государстве.

Первый этап – дореволюционный, в ходе которого происходило формирование основ государственно-правового регулирования миграционных процессов.

Второй этап – советский, характеризуемый усилением жесткости административного регулирования миграции.

Третий этап – постсоветский, представляющий собой совокупность нескольких подэтапов, которым свойственны резкие изменения направлений, приоритетов и инструментов регулирования миграционной политики[1, c. 13]

Четвертый этап – современный, находящийся в стадии становления.

Целенаправленное регулирование миграционных процессов в России берет своё начало в конце XVII века и связано с инициативой Петра I  по привлечению выходцев из иностранных государств для освоения территорий Российского государства [2, c. 32].

В продолжении названной инициативы Екатерина II в 1762 году издала манифест «О свободном поселении иностранцев в России» [3], позволяющий «всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». В дальнейшем данный акт был дополнен законами о льготах и привилегиях для переселенцев.

Последовавшая спустя определенное время отмена крепостного права повлекла за собой активизацию внутренней миграции, вследствие чего стала необходимой разработка специальных механизмов регулирования миграционных процессов.

Л.Л. Рыбаковский рассматривает развитие миграционных процессов на первом этапе с позиций колонизации: каждый раз, когда к Российскому государству присоединялась новая территория, запускался процесс пространственного перемещения населения из центра страны на присоединившиеся земли, что способствовало изменению состава населения России, а также его этнической структуры от гомогенной к гетерогенной. Исходя из этого, к основным задачам миграционной политики на изучаемом этапе можно отнести заселение окраин государства и преодоление проблемы малоземелья [4, c.113].

Полноценная система идейных воззрений на вопросы миграционной политики России сформировалась к концу XIX века. Данная система обеспечила эффективность проводимых государством волновых переселенческих процессов, смысл которых сводился к необходимости (по политическим и экономическим причинам) заселения крайних районов переселенцами со смежных территорий, что позволяло сохранять родственные связи, обеспечивало схожесть климатических условий и этнического состава, а также не влекло чрезмерных финансовых затрат для осуществления самого переселения.

Таким образом, для дореволюционного этапа правового регулирования миграционных процессов в России характерны их центробежность и колонизационность, способствующие, в частности, сохранению и развитию вновь приобретенных территорий. Кроме того, на рассматриваемом этапе было обеспечено накопление существенного теоретического и практического опыта регулирования миграции, в основу которого было положено преимущественно экономическое стимулирование миграции.

Революция 1917 года и последовавшая за ней гражданская война, существенно нарушив течение миграционных процессов, обусловили начало нового этапа их правового регулирования – советского.

В период становления советского государства его миграционная политика базировалась на преемственности государственного регулирования при доминировании централизованного государства [5, c. 20].

В рамках данного периода переселенцам оказывались различные меры государственной поддержки: освобождение от единого сельскохозяйственного налога на определенный срок, отсрочка от воинской повинности, бесплатное выделение леса для строительства, покрытие государством части расходов на переселение, предоставление разнообразных льгот.

При этом стоит отметить, что существенным условием для получения перечисленных «привилегий» являлось вхождение переселенцев в план переселения и землеустройства, ежегодно устанавливаемый ВЦИК и СНК РСФСР. Лица, переселяющиеся вне подобного плана, под действие названных мер не попадали [1, c. 16-17].

Из сказанного следует, что для данного периода характерно изменение инструментария правового регулирования миграционных процессов: на первый план относительно экономического метода стали выходить административно-ограничительные способы воздействия, о чем свидетельствует также начало насильственных переселений и репрессивной   высылки   различных   категорий   граждан.

На начальном этапе существования советской власти наблюдалась некоторая диспропорция притока рабочей силы и промышленного роста, что требовало от государства установления ограничительных мер, направленных на сокращение миграционных потоков в отдельные регионы. Сказанное свидетельствует о наличии определенной преемственности между дореволюционным и советским этапами в части правового регулирования миграции, так как основным его направлением на обоих этапах являлось стимулирование рационального распределения населения по территории государства.

В послевоенные годы советского периода появляется новая форма перемещения населения – общественные призывы, объявляемые для восстановления народного хозяйства, сооружения объектов крупномасштабного строительства, промышленных предприятий, дорог, а также для освоения целинных и залежных земель. Общественные призывы выступали специфической формой миграционных процессов, имеющей явную идеологическую характеристику. Подобные призывы, являющиеся по своей сути добровольными, тем не менее, обеспечивались определенными мерами принуждения со стороны государства [1, c. 18-19].

Существуют основания заключить, что на советском этапе миграционная политика государства сочетала в себе меры стимулирования как материального, так и нематериального характера. Однако внимания заслуживает тот факт, что в системе миграционных процессов Российского государства в рассматриваемый период практически полностью отсутствовала внешняя миграция. Более того, в рамках данного направления были установлены жесткие административные барьеры [6, c. 24].

Помимо прочего, в послевоенные годы советского этапа регулирования миграции предпринимались попытки систематизации законодательной основы миграционных процессов. В частности, был принят закон «О правовом положении иностранных граждан в СССР» [7], закреплявший действие конституционных прав в отношении иностранных граждан и регламентировавший их ответственность за различные нарушения законодательства, включая миграционное законодательство.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в период советской власти Российское государство приобрело существенный опыт регулирования внутренней миграции административными (прямыми) и экономическими (косвенными) методами. Однако необходимо отметить, что с последующей сменой государственного строя данные методы либо оказались противоречащими новому действующему законодательству, либо не могли быть использованы ввиду кризисной экономической ситуации, что обусловило начало нового этапа регулирования миграционных процессов – постсоветского.

Постсоветский этап развития правового регулирования миграции в Российском государстве представляет собой отражение парадигмы миграционных условий, сложившихся в России после распада СССР и возникновения военно-политических конфликтов в бывших союзных республиках. Ввиду снижения интенсивности и масштабов миграции в целом произошел коренной перелом в межтерриториальном перемещении населения, начал разрушаться демографический и трудовой потенциал отдельных территорий, имела место эмиграция высококвалифицированных кадров, значительно увеличился уровень нелегальной миграции [8, c. 26].

Всё перечисленное потребовало значительной корректировки миграционной политики и, в первую очередь, ее правовой базы.

Одними из первых актов в сфере миграции на рассматриваемом этапе можно считать Постановления Правительства РФ «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» [9] и «О республиканской долговременной программе «Миграция» [10].

В указанной Программе определялись основные направления деятельности специализированного органа – Комитета по делам миграции при Министерстве труда и занятости населения, а также основные направления государственной миграционной политики, среди которых стоит назвать следующие:

-       защита прав и интересов граждан Российской Федерации, проживающих как на ее территории, так и за ее пределами;

-       управление миграционными процессами в Российской Федерации, регулирование въезда и выезда мигрантов в Россию, миграционный контроль, оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;

-       содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации путем создания законных и гуманных условий их приема и размещения;

-       оказание помощи беженцам и временным переселенцам;

-       осуществление      сотрудничества      с      международными организациями в области миграции населения.

В начале постсоветского периода наиболее остро стояла проблема вынужденной миграции, обусловленная внушительным миграционным потоком этнически русского населения из бывших союзных республик в Россию и, соответственно, необходимостью принятия решения государства относительно правового статуса таких мигрантов.

Названная выше Программа сформулировала приоритетные направления государственно-правового регулирования вынужденной миграции, принципы отношения к вынужденным переселенцам и пр. В рамках Программы выделялся ряд подпрограммы, регулировавших, в том числе, вопросы правовой защиты вынужденных мигрантов, их занятость, медико-санитарное обеспечение, организацию питания и торгового обслуживания, иные вопросы социального обеспечения.

Трудно предсказуемое на тот момент течение миграционных процессов определенным образом повлияло и на миграционное законодательство изучаемого периода. Так, О.Д. Воробьева считает, что нормативные правовые акты «начала 90-х годов принимались по факту чрезвычайной миграционной ситуации, когда на катастрофическое развитие событий уже нельзя было не реагировать, и предусматривали меры помощи той или иной категории пострадавших переселенцев» [6, с. 30-31].

Однако в этот же период в рассматриваемой сфере были приняты и основополагающие нормативные правовые акты системного характера: Закон РФ «О беженцах» [11], Закон РФ «О вынужденных переселенцах» [12], Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [13] и,  разумеется, Конституции Российской Федерации [14], принятая 12 декабря 1993 года, ч. 1 ст. 27 которой гарантировала каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства; ограничение данного права возможно только на основании закона.

В сложившихся в изучаемый период в государстве условиях особое значение обрел вопрос государственной политики России по отношению к соотечественникам – русскоязычному населению, оказавшемуся после распада СССР в новых независимых государствах. Основными нормативными актами в данной области становятся Указ Президента РФ «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» [15] и Постановление Правительства РФ «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом» [16].

Данное направление миграционной политики на рассматриваемом этапе имело своей целью недопущение массового покидания соотечественниками вновь образованных государств, а также содействие их добровольной интеграции в политическую, социальную и экономическую жизнь новых независимых государств, адаптации к местной культуре при сохранении собственной культурной самобытности.

В этот же период, в связи с открытием «железного занавеса», появляется новая форма миграционных процессов – внешняя трудовая миграция, регулированию которой был посвящен Указ Президента РФ «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» [17].

В данный период ключевым инструментом регулирования процессов миграции в России выступает программно-целевой метод, реализуемый посредством создания и реализации различных программ в миграционной сфере. Так, в рамках применения указанного метода на изучаемом этапе были приняты Федеральная миграционная программа (1994 г.) [18]; Федеральная миграционная программ на 1998-2000 годы [19].

Стоит отметить, что полноценно эффективной реализации названного метода препятствовала определенная стихийность миграционных процессов, обуславливающая ряд экономических и политических проблем, что требовало существенной гибкости миграционной политики.

Анализ перечисленных выше программ в миграционной сфере позволяет выделить наиболее общие направления миграционной политики в рамках изучаемого периода, которые могут быть сведены к следующему:

-       создание и совершенствование миграционного законодательства;

-       создание условий приема и размещения мигрантов, стимулирующих  их  активное  участие  в   процессе  адаптации  к существующему социально-экономическому положению;

-       создание и совершенствование системы иммиграционного контроля;

-       регулирование миграционных потоков;

-       преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции;

-       создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, защита прав и интересов мигрантов;

-       обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российского государства;

-       соблюдение государственных интересов при реализации миграционных программ и мероприятий;

-       регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономического развития принимающего региона, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения;

-       разработка механизмов государственного регулирования внешней трудовой миграции.

В начале рассматриваемого этапа первостепенную позицию в системе регулирования миграционных процессов занимала регламентация внешней трудовой миграции, однако с течением времени на первый план вышло противодействие нелегальной миграции, что привело к усилению роли административных механизмов, направленных на ее ограничение.

Начало современного этапа регулирования миграционных процессов в Российской Федерации принято связывать с распространением такого миграционного процесса, как репатриация, а также с утверждением в 2006 году Указом Президента РФ Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом [20].

На данном этапе Россия предприняла попытку превратить миграционную политику из пассивной в активную, инициировав переход от политики, реагирующей на происходящие миграционные процессы, к политике, направленной на формирование этих процессов в целях развития государства [1, c. 32].

Основным действующим программным актом в миграционной сфере на современном этапе является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 – 2025 годы [21], сменившая Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года [22]. Практика реализации актуальной Концепции в настоящий момент находится на стадии формирования, что не позволяет качественным образом оценить ее эффективность.

Обобщая изложенное, можно заключить, что в государственно-правовом регулировании миграционных процессов на протяжении всего процесса становления и развития сферы миграции поочередно преобладали механизмы административного (прямого) и экономического (косвенного) воздействия, эффективность которых, в частности, зависела и от внешних факторов.

Анализ исторического развития системы регулирования миграционных процессов в России дает основания полагать, что приоритетными в указанном регулировании должны оставаться экономические механизмы воздействия, в то время как меры административного ограничения должны выступать в качестве дополнительного способа воздействия. Исходя из этого, избранный Российским государством в настоящее время программно-целевой подход к осуществлению регулирования процессов миграции, включающий в себя сочетание названных механизмов воздействия, представляется наиболее сбалансированным, перспективным и адекватным современной действительности.

Поделиться в соц. сетях

0

Библиографический список
  1. Горохов Д.Ю. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации на современном этапе: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2011. – 187 с.
  2. Регент Т.М. Проблемы государственного управления миграционными процессами в России: дис. … д-ра экон. наук. – М., 2001. – 336 с.
  3. Полное собрание законов Российской Империи с 1649 г. Т.16. С 28 июня 1762 г. по 1765 г. // Президентская библиотека. – URL: https://www.prlib.ru/item/358609 (дата обращения 01.05.2019).
  4. Рыбаковский Л.Л. Исторический опыт регулирования миграции населения в России. – М., 1994. – 253 с.
  5. Тюркин М. Л. Миграционная система России: монография. – М., 2005. –368 с.
  6. Воробьева О. Д.   Миграция   населения:   Миграционная   политика.   Вып. 6. Приложение к  журналу «Миграция в России». – М., 2001. – 176 с.
  7. О правовом положении иностранных граждан в СССР: Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х (утратил силу) // Ведомости ВС СССР. – 1981. – №26. – Ст. 836.
  8. Тюркин М. Л. Историко-правовой анализ миграционной системы России, США, Франции и ФРГ. – М., 2004. – 118 с.
  9. О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам: Постановление Правительства РФ от 3 марта 1992 г. № 135 (утратил силу)  // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». – URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&n=9692&base=LAW&page=esse&from=18814-41&rnd=0.17077202366574706#07108807861157322 (дата обращения: 01.05.2019).
  10. О республиканской долговременной программе «Миграция»: Постановление Правительства РФ от 18 мая 1992 г. № 327 (утратил силу) // Информационно-правовая система «Гарант». – URL: http://base.garant.ru/1548572/ (дата обращения: 01.05.2019).
  11. О беженцах: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-I // Российская газета. – 1993. – 20 марта. – № 54.
  12. О вынужденных переселенцах: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I // Российская газета. – 1993. – 20 марта. – № 54.
  13. О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I // Российская газета. – 1993. – 10 августа.  – № 152.
  14. Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г. на всенародном голосовании) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – 04 августа. – № 31. – Ст. 4398.
  15. Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом: Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. № 1681 // Российская газета. –1994. –18 августа. – № 156.
  16. О мерах по поддержке соотечественников за рубежом: Постановление Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1064 // Собрание законодательства РФ. – 1994. – 19 сентября. – № 21. – Ст. 2383.
  17. О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы: Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 (утратил силу) // Российская газета. – 1993. – 30 декабря. – № 240.
  18. О Федеральной миграционной программе: Указ Президента РФ от 10 августа 1994 г. № 1668 (утратил силу) // Собрание законодательства РФ. – 1994. – 29 августа. – № 18. – Ст. 2065.
  19. О Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы: Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 (утратил силу) // Собрание законодательства РФ. – 1997. – 24 ноября. – № 47. – Ст. 5406.
  20. О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 (в редакции Указа Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289) // Собрание законодательства РФ. – 2012. – 17 сентября. – № 38. – Ст.5074.
  21. О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 – 2025 годы: Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 // Собрание законодательства РФ. – 2018. – 05 ноября. – № 45. – Ст. 6917.
  22. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом) (утратил силу) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». – URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?rnd=EF4BE7126299435DC73C4010BF619206&req=doc&base=LAW&n=131046&REFFIELD=134&REFDST=100014&REFDOC=310139&REFBASE=LAW&stat=refcode%3D19025%3Bindex%3D20#6tcpr6oe95g (дата обращения: 02.05.2019).


Количество просмотров публикации: Please wait

Все статьи автора «Суханова Александра Андреевна»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться:
  • Регистрация