Одним из наиболее важных факторов динамичного социально-политического и экономического развития государства является устойчивая, надежная инфраструктура. На любой стадии развития государства важно, чтобы транспортная сеть работала исправно, а управление транспортным комплексом происходило эффективно, поскольку создание системы транспортного обслуживания населения влечет увеличение инвестиционной активности в муниципальном образовании и регионе в целом, стимулирует развитие экономических процессов, а также способствует созданию комфортной среды для жизни граждан.

Транспортный комплекс города включает в себя «внутригородской пассажирский (автобус, трамвай, троллейбус), междугородный и пригородный пассажирский, грузовой, специализированный транспорт (перевозка хлеба, молока, бензина, вывоз бытовых отходов, медицинский транспорт и др.), транспортные парки или депо, гаражи, службы по содержанию трамвайных путей, контактной сети электротранспорта, вокзалы, автостоянки, заправочные станции, ремонтные и другие сервисные службы. В некоторых городах для внутригородских перевозок используется железнодорожный и водный транспорт, в крупнейших – метрополитены» [1, с. 253].

Существенное влияние на развитие системы транспортного обслуживания населения в Российской Федерации оказали экономические кризисы 2008 и 2014 годов, от влияния которых до сих пор не отправились отдельные муниципальные образования, а также процессы по отрасли в целом. Негативный эффект сказался в снижении объемов пассажирских грузоперевозок, сокращении подвижного состава, а также сокращение доли государственного финансирования системы транспортного обслуживания. В результате этого сложился серьезный структурный разрыв между определяющими потребностями населения как основного заказчика муниципальной системы транспортного обслуживания и возможностями последней.

В то же время следует указать на зависимость эффективности работы муниципальной системы транспортного обслуживания населения не только с факторами экономического характера, но и вопросами правового обеспечения ее функционирования, также объективно формирующими возможности и направления ее развития.

Правовое регулирование вопросов местного значения по организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа определено, прежде всего, возможностями системы нормативно-правового регулирования федерального уровня.

Рассмотрение положений федерального законодательства позволяет сделать вывод о возможности систематизации основных нормативно-правовых актов на три группы в соответствии с предметом их регулирования:

1)    установление полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в части обеспечения населения услугами пассажирского транспорта;

2)    определение порядка функционирования пассажирского транспорта, а также механизмов его развития;

3)    устанавливающие порядка предоставления транспортных услуг отдельным категориям населения.

К первой группе нормативно-правовых актов может быть отнесена Конституция Российской Федерации, в которой отражены вопросы разграничения полномочий между органами власти различных уровней.

Структуру полномочий органов государственной власти регионального уровня формирует Федеральный закон от 06 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепляя вопросы организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, внеуличным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси среди полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации [4].

Более структурированный подход к определению полномочий органов местного самоуправления в части организации транспортного обслуживания населения представлен в Федеральном законе от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, муниципального района, городского округа отнесены соответственно к вопросам местного значения городского поселения, муниципального района, городского округа [5].

Таким образом, данная группа нормативно-правовых актов призвана разграничить предметы ведения органов государственной власти федерального и регионального уровня, а также органов местного самоуправления. Разграничение полномочий формирует правовое пространство для исполнения обязанностей, возложенных на органы в соответствующей сфере, исключая возможность неправомерного вмешательства в деятельность, не являющуюся предметом компетенции органов иного уровня.

Вторая группа нормативно-правовых актов имеет своей целью урегулирование вопросов транспортного обслуживания населения как отдельного направления реализации государственной или муниципальной политики, формируя единые требования к определению функционально-целевых и структурно-организационных методов организации деятельности в рассматриваемой сфере.

К числу элементов данной группы, прежде всего, относится Федеральный закон «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ, который определяет основные полномочия по установлению, изменению, отмене муниципальных маршрутов, регулирует вопросы, связанные с установлением тарифной политики, сертификации и маршрутизации муниципальных маршрутов.

В части создания организационно-правовых условий реализации муниципальной политики в сфере управления пассажирскими перевозками пунктом 1 статьи 11 определено, что муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

Регулирование прикладных вопросов организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом осуществляется Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. № 112 [8].

Важное значение в структуре элементов правового механизма занимают вопросы стимулирующего характера развития транспортной системы и инфраструктуры. Большое значение в этом отношении имеет законодательство о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве [10], о концессиях [12].

Однако анализ практики применения данных положений на практике позволяет сделать вывод о недостаточности мер стимулирующего характера для формирования инвестиционных проектов, способствующих созданию транспортной инфраструктуры в целом на уровне муниципалитета. Фактически уровень обращения к концессионным соглашениям, инвестиционным контрактам, а также соглашениям о государственно-частном партнерстве остается довольно низким на уровне муниципалитетов в структуре проектов транспортного развития (Таблица 1).

Таблица 1. Статистика реализации проектов ГЧП в России в разрезе форм и отраслей общественной инфраструктуры в части создания транспортной инфраструктуры по итогам 2017 года [2]

Что касается третьей группы элементов системы нормативно-правового регулирования, можно отметить целевой характер законодательных положений, определяющих порядок предоставления транспортных услуг отдельным категориям населения. Базовый перечень направлений государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг для отдельных категорий граждан определен Федеральным законом «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ [11].

Таким образом, текущая система нормативно-правового обеспечения вопросов транспортного обслуживания населения складывается из нормативно-правовых актов общего и ведомственного уровня, при этом положения, касающиеся определения полномочий, функций и целей управления пассажирскими перевозками, а также механизмы реализации этих задач закреплены в различных документах.

Обобщение положений федерального законодательства по организации транспортного обслуживания населения, в том числе, на уровне муниципалитета, позволяет сделать вывод о необходимости системного урегулирования вопросов транспортного обслуживания населения, представляющего в настоящее время особую актуальность для муниципальной экономики. Фрагментарный характер отдельных положений законодательства не позволяет осуществлять эффективное управление транспортным комплексом в рассматриваемой сфере. Подтверждением этому являются неоднократные попытки [3, 6] урегулировать вопросы организации пассажирских перевозок в виде единого закона, определяющего основные цели, задачи, функции, механизмы, формы, стандарты а также направления развития системы транспортного обслуживания населения Российской Федерации на всей территории государства.

Также следует указать, что при характеристикесистемы правового регулирования вопросов местного значения по организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа особое значение имеет законодательство субъекта Российской Федерации, фактически позволяющее определять специфику маршрутов, возможностей иного тарифного регулирования, предоставления части льгот за счет средств регионального бюджета, а также частично аккумулировать представленные в федеральном законодательстве нормы.

Законодательным Собранием Свердловской области принят Закон Свердловской области от 21 декабря 2015 г. № 160-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Свердловской области».

Примечательно, что Законом определены полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований (на основе систематизации федерального законодательства), расположенных на территории Свердловской области, которые можно распределить на шесть основных групп:

• создание условий для предоставления транспортных услуг и организация транспортного обслуживания населения
• методическое обеспечение деятельности по предоставлению транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения;
• принятие решений по вопросам установления, изменения и отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также об изменении об изменении их вида;
• представительская функция как уполномоченного субъекта юридических правоотношений;
• осуществление регуляторных и контрольных функций по вопросам отбора и качества предоставления транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения;
• осуществление функции информирования населения о предоставлении транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения.

Таким образом, спектр полномочий органов местного самоуправления Свердловской области в части организации транспортного обслуживания населения является достаточно широким. Вместе с тем, следует указать на использование классического подхода к формированию тарифной политики на территории региона. Обзор современной практики свидетельствует о возможности более гибкого управления организацией транспортного обслуживания населения: все чаще встречаются примеры передачи государственных полномочий органам местного самоуправления в части организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном сообщении [14], а также установлению регулируемых тарифов на регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим общественным транспортом по муниципальным маршрутам в границах муниципального образования [13].

В Свердловской области практика гибкого регулирования вопросов установления регулируемых тарифов на регулярные перевозки пассажиров отсутствует, что во многом может быть связано с определенными рисками такой системы: разночтения, множественность актов, их непоследовательность и т.д. Действующий механизм позволяет решать проблемы, связанные с невозможностью установленных предельных тарифов, обеспечивать возмещение экономически обоснованных расходов, связанных с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении по муниципальным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, путем обращения в Региональную энергетическую комиссию Свердловской области [9].

Таким образом, обобщение особенностей системы правового регулирования вопросов местного значения по организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа позволяет сделать вывод о существенном влиянии федерального и регионального законодательства на процессы организации транспортного обслуживания населения в границах муниципалитетах. Текущая система нормативно-правового обеспечения позволяет обеспечить должный уровень безопасности транспортного обслуживания, однако зачастую актуальными становятся вопросы его качества в виду неэффективности механизмов формирования тарифной политики, а также рисков, которые идентифицируются на стадии заключения муниципальных контрактов на осуществление регулярных перевозок пассажиров.

Среди ключевых параметров сложившейся системы правового регулирования вопросов местного значения по организации транспортного обслуживания населения можно отметить отсутствие единого документа на федеральном уровне, позволяющем систематизировать положения об особенностях транспортного обслуживания населения как отдельной сфере транспортной политики. Также было установлено, что определяющее значение для развития прикладных параметров транспортного обслуживания населения в городском округе имеет система регионального законодательства, как основа для выработки и принятия конкретных управленческих решений на местном уровне.

Перспективным с точи зрения совершенствования системы правового регулирования вопросов местного значения по организации транспортного обслуживания населения видится разработка единого нормативно-правового акта на федеральном уровне, который позволит идентифицировать рассматриваемую область отношений как самостоятельную сферу управления, ввиду особой актуальности и продолжительной неразрешенности отдельных проблем. Также в числе возможных приоритетов можно выделить возможности адаптации гибкой модели управления обслуживанием транспортного комплекса, при которой отдельные государственные полномочий будут передаваться на местный уровень с целью повышения качества транспортного обслуживания населения в соответствии с потребностями каждого конкретного муниципального образования, при сохранении централизованного регулирования вопросов обеспечения транспортной безопасности как базового требования развития системы управления пассажирскими перевозками в Российской Федерации.

1. Васильева Е.И. Местное самоуправление и муниципальное управление: Учебное пособие для вузов. Екатеринбург, Уральский институт – филиал РАН-ХиГС, 2014. – 300 с.
2. Государственно-частное партнерство в России 2016–2017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов / Ассоциация «Центр развития ГЧП». – М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016. – 32 с.
3. О комплексном транспортном обслуживании населения в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Проект Федерального закона (подготовлен Минтрансом России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 24 августа 2018 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
5.  Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6. Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации: Законопроект № 423427-4 // Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» [Электронный ресурс]. URL: http://sozd.duma.gov.ru/bill/423427-4 (дата обращения: 03.04.2019).
7. Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4346.
8. Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом: Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 112 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 9. Ст. 1102.
9. Об утверждении предельных тарифов на перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении по муниципальным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Свердловской области: Постановление РЭК Свердловской области от 26 декабря 2016 г. № 239-ПК //Официальный интернет-портал правовой информации Свердловской области [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov66.ru (дата обращения: 10.04.2019).
10. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4350.
11. О государственной социальной помощи: Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.
12. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.
13. О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Приморского края государственными полномочиями по установлению регулируемых тарифов на регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим общественным транспортом по муниципальным маршрутам в границах муниципального образования: Закон Приморского края от 01 ноября 2018 г. № 378-КЗ // Государственная система правовой информации. Официальный интернет-портал правовой информации  [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/2500201811020014 (дата обращения: 11.04.2019).
14. О наделении органов местного самоуправления полномочиями по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном межмуниципальном сообщении: Закон Белгородской области от 14 января 2008 г. № 183// Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации  [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/469022915 (дата обращения: 11.04.2019).

Все статьи автора «Скиба Сергей Александрович»