ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Вопросы теоретического осмысления сущности административного судопроизводства в Российской Федерации занимают значительное место в виду изменения нормативно-правовых механизмов регулирования административного судопроизводства, разработки системы комплексного решения возникающих проблем, единых стандартов и правил их применения.

В настоящее время в действующем законодательстве отсутствует прямое указание на содержание административного производства как особого рода явления. Законодатель, развития правовые основы данного вопроса, исходил из общей логики, принципов и традиций отечественной системы права, в которой при урегулировании иных видов судопроизводства (гражданского, уголовного, конституционного), отсутствует единое нормативно закрепленное определение, позволяющее раскрыть содержание рассматриваемого определения. Вместе с тем, на этапе разработки законопроекта КАС РФ ряд ученых отмечали целесообразность правовой интерпретации понятия «административное судопроизводство» [20, с. 592].

В современной юридической науке, посвященной вопросам развития законодательства об административном судопроизводстве в Российской Федерации, неоднократно предпринимались попытки раскрыть содержание данного определения, однако следует указать на существенное различие имеющихся подходов, большая часть которых связана с раскрытием той или иной стороны административного судопроизводства как явления современной правовой системы России.

Прежде всего, на современном этапе административное судопроизводство зачастую отождествляется с производством по делам об административных правонарушениях. Такая позиция выражена в работах И.М. Галия, где содержание административного судопроизводство рассматривается через призму «рассмотрения судами административных дел в порядке, установленном нормами административно-процессуального законодательства» [8, с. 42].

Существует и иной, более расширенный подходов, в соответствии с которым предмет административного судопроизводства может быть рассмотрен как со стороны административного правонарушения, так и со стороны административных споров о законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц [9, с. 177]. Такой подход раскрыт в работах А.Б. Зеленцова [9], М.С. Студеникиной [20], П.П. Серкова [19], Е.С. Васильевой, В.К. Нехайчик [7], А.А. Петрухина [17] и др.

Также сформирован подход, в рамках которого административное судопроизводство и производство по делам об административных правонарушениях представляются как отдельные правовые институты.

В работах О.В. Панковой встречается указание о различии предметов административного судопроизводства и дел об административных правонарушениях: по мнению юриста, дела об административных правонарушениях в своей природе опираются на иные механизмы, имеют особую административно-процессуальную форму, в связи с чем их отождествление видится некорректным [16, с. 346].

В современной научно-теоретическое литературе также распространен подход, в соответствии с которым административное судопроизводство рассматривается как форма судебного (принудительного) восстановления субъективных публичных прав граждан и организаций. А.В. Мартынов указывает, что «административное судопроизводство играет роль важной процессуальной формы реализации административного процесса» [13, с. 273]. В то же время отмечается, что рассмотрение судопроизводства по делам об административных правонарушениях в качестве элемента системы административного судопроизводства было бы неверным.

Именно такой подход распространялся в правовой системе России до принятия КАС РФ, поскольку положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) [11], непосредственно регулирующие процедуру производства по делам об административных правонарушениях, не свидетельствовали о том, что данное производство является административным судопроизводством. Вместе с тем, в рамках арбитражного процессуального законодательства было установлено, что что арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, включая дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях [5].

В контексте указанного вопроса значимой является позиция
С.В. Щепалова, который подчеркивает значимость признания административного судопроизводства в качестве производства в суде по делам об административных правонарушениях. По мнению исследователя, рассматриваемая категория дел, сущность которой происходит из публичных правоотношений, охватывается в настоящее время гражданской процессуальной формой, применяющейся в соответствии с правовыми традициями для их рассмотрения [23, с. 30].

М.В. Баглай, в свою очередь, подчеркивает правовое контекст сущности административного судопроизводства, отмечая, что оно по своей природе представляет собой «комплекс установленных процессуальных правил, закрепленных в КоАП РФ» [6, с. 256].

Особая позиция представлена авторами научных комментариев к ст. 118 Конституции Российской Федерации, которые были изданы до введения в действие КАС РФ. В соответствии с изложенной позицией, административное судопроизводство приравнивалось исключительно к процедурам, предусмотренными для судебного производства по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами. С момента принятия Конституции РФ в науке сложилось твердое убеждение, что гражданское судопроизводство определяется Гражданским процессуальным кодексом, уголовное – Уголовно-процессуальным кодексом, административное – Кодексом об административных правонарушениях [12].

Также административное судопроизводство принято рассматривать в качестве одного из основных элементов системы административного процесса. В частности, М.А. Штанина отмечает, что «для каждого вида административного процесса свойственны свои административные производства. В сфере административного судопроизводства можно выделить судопроизводство по делам об оспаривании нормативных правовых актов; по делам об оспаривании решений, действий либо бездействия органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц и др.» [3].

Таким образом, обобщая сложившуюся практику теоретической интерпретации содержания понятия «административное судопроизводство», можно отметить что действующие нормативно-правовые акты прямо не закрепляют сущность правового явления, при этом в научно-теоретической литературе сложился комплекс подходов, общим для которых является отражение той или иной стороны административного судопроизводства.

Исходя из предпосылок теоретического осмысления содержания административного судопроизводства можно отметить, что основной его целью является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий [10].

Обеспечить достижение данной цели возможно лишь посредством конкретных установок и механизмов. В статье 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указаны следующие задачи административного судопроизводства:

1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;

2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;

3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;

4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений [10].

Задачи административного судопроизводства, как и содержание самой природы рассматриваемого явления, получили широкую степень обсуждения в научной литературе, поскольку их содержание наиболее полным образом раскрывает содержание административного производства как явления и определяет основные направления деятельности в рамках рассматриваемого процесса.

По мнению В.Н. Андриянова, ключевой задачей административного судопроизводства является «утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления» [4, с. 522]. Данная позиция широко отражена в научных трудах, рассмотрение сущности административного судопроизводства подчеркивает достоверность данного вывода.

При этом перечень задач дополняют также «защита охраняемых законом прав и интересов граждан и организаций; единообразное и правильное применение законодательств; содействие правовыми средствами укреплению законности в Российской Федерации как правовом государстве» [4, с. 522].

Наряду с установлением основной целей и задач административного судопроизводства, важно определить основные принципы, которые позволяют охарактеризовать основу реализации административного судопроизводства в России. «Под принципами права следует понимать исходные нормативные руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений» [21, с. 239].

Исходя из основной задачи административного судопроизводства, базовым видится принцип активной роли суда в административном судопроизводстве. Исполняя функцию защиты и восстановления прав и свобод граждан, суд должен исполнять не только формальную функцию регистрации поступивших заявлений, но и быть активно вовлеченным в решение возникшей проблемы, иметь доступ к ресурсам, позволяющим запросить достоверную информацию о фактах нарушения прав человека или организации. «Именно административное судопроизводство должно изменить юридическое неравенство сторон, существующее в материальном административном правовом отношении, в процессуальное равенство, которое должно иметь место в административном судопроизводстве» [4, с. 522], – отмечает В.Н. Андриянов.

На необходимость беспрекословного исполнения принципа разделения властей в ходе административного судопроизводства указывает и
А.В. Мартынов [13, с. 274].

Приведение более систематизированного перечня основных принципов возможно на основании системообразующего критерия. Так, например, по процессуальной принадлежности принципы административного судопроизводства в судах общей юрисдикции подразделяются на два вида:

• принципы, общие для административного и гражданского судопроизводства (можно сказать, что эти принципы присущи всем процессуальным отраслям);
• принципы, характерные только для административного судопроизводства [18, с. 72].

Первую группу составляют принципы, действие которых направлено на регулирование отношений в каждой процессуальной отрасли, то есть они не связаны со спецификой предмета регулирования. К их числу можно отнести равенство всех участников перед законом и судом, диспозитивность, гласность, состязательность сторон, независимость судейского состава, презумпция невиновности и пр.

Вторую группу принципов, характерных только для административного судопроизводства, выделяют скорее условно, поскольку их исходное содержание определено специальным документом, регулирующим указанную область правоотношений – КАС РФ.

Таким образом, систематизация основных принципов осуществления административного судопроизводства производится законодателем. В соответствии со статьей 6 КАС РФ принципами административного судопроизводства являются:

1) независимость судей;

2) равенство всех перед законом и судом;

3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;

4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;

5) гласность и открытость судебного разбирательства;

6) непосредственность судебного разбирательства;

7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда [11].

Таким образом, в действующем нормативно-правовом пространстве закреплен действительный механизм реализации прав граждан на защиту своих интересов в отношениях с публично-правовыми образованиями. Разработанная система принципов дополняет систему целей и задач и составляет эффективную основу для практического воплощения механизмов административного судопроизводства, направленных на защиту, охрану и восстановление конституционных прав, свобод и интересов граждан и организаций.

Наконец, важным остается вопрос рассмотрения функционального предназначения административного судопроизводства. Во многом решение этого вопроса происходит из самой природы, сущности явления, рассмотренных ранее. Также функциональное предназначение определяется совокупностью целей и задач административного судопроизводства как особого правового механизма защиты прав. Базовой функцией административного судопроизводства выступает рассмотрение, а также разрешение административных дел.

Более широкий взгляд на проблему определения функций административного судопроизводства изложил Д.В. Уткин: «Функция осуществления правосудия, контрольно-надзорная функция в сфере организации и действия органов публичной власти; функция осуществления административного нормотворчества; функция нормоконтроля; функция обеспечения режима законности в области формирования и осуществления государственного управления и местного самоуправления; функция применения правовых норм, устанавливающих право человека и гражданина на судебную защиту от действий (бездействия) и незаконных решений органов публичной власти; функция толкования административно-правовых норм; функция формирования органов административной юстиции в стране» [22, с. 10-11].

Несколько иной взгляд представлен в диссертации Т.В. Пешковой, определяющей более емкий перечень основных функций административного судопроизводства:

1) функция осуществления правосудия;

2) функция осуществление судебного контроля;

3) функция осуществления административного нормотворчества и нормоконтроля;

4) функция применения правовых норм;

5) пресекательная функция;

6) функция предупреждения [18, с. 68-69].

Анализ структуры функционального предназначения административного судопроизводства позволяет сделать вывод о том, что в его структуре выделены как те из них, которые направлены на превентивное воздействие нарушения права гражданина, так и те, которые осуществляют собственно восстанавливающую роль и включают непосредственно процесс восстановления прав гражданина или организации, ставших объектами неправомерного действия/бездействия или поведения публичного лица.

Таким образом, определение целей, задач, принципов административного судопроизводства позволило сделать вывод о том, что в настоящее время сущность административного судопроизводства не закреплена на нормативно-правовом уровне, в то время как в теоретической литературе отсутствует единство взглядов на его природу и место в правовой системе. Вместе с тем, неизменным и неоспариваемым остается предназначение административного производства, признание его высокой ценности в рамках построения правового государства и создания правового механизма защиты прав граждан.

Главной целью административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Изучение представленной совокупности элементов является важным этапом теоретического осмысления содержания административного судопроизводства, позволяет определить границы и специфические особенности исследуемого явления.

1. Административное право: Учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов – М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2019. – 566 с.
2. Административное судопроизводство: учебное пособие / отв. ред. В.В. Лавров. – Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2017. – 212 с.
3. Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. М.А. Штатиной. – М.: Издательство Юрайт, 2017. – 364 с.
4. Андриянов В.Н. Сущность и принципы административного судопроизводства: узаконенная модель // Известия БГУ. 2015. №3. С. 519-525.
5. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2018 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 139 М.: ИНФРА-М, 2011. – 767 с.
7. Васильева Е.С., Нехайчик В.К. Концепция административного судопроизводства в механизме административно-правового воздействия // Административное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 38-43.
8. Галий И.М. К вопросу о концептуальных основах административного правосудия // Российский судья. 2007. С. 40-43.
9. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 68-79.
10. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Конституция Российской Федерации: комментарий / под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 501.
13. Мартынов А.В. Понятие и сущность административного судопроизводства в Российской Федерации // Вестник ННГУ. 2015. №5-6. С. 273-281.
14. Немцева В.Б. Роль кодификации в развитии судопроизводства по «Административным делам» // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2015. №3 (44). С. 216-220.
15. Ноздрачев А.Ф. Административное судопроизводство как формирующийся институт административного права // Административное                                                           судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. – Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. – Вып. 7. – Воронеж: Издательство ВГУ, 2013. С. 455-467.
16. Панкова О.В. К вопросу о роли судебной реформы в механизме административно-правового регулирования // Проблемы административного и административно-процессуального права: сб. науч. тр. Москва, 2005.
17. Петрухин А.А. Судебно-административная юрисдикция: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. – 173 с.
18. Пешкова Т.В. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации: диссертация на соискание научной степени кандидата юрид. наук. Воронеж, 2014. – 247 с.
19. Серков П.П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Российский судья. 2012. № 12. С. 5-9.
20. Студеникина М.С. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. По материалам научно-практической конференции, Москва, 28 мая 2001 г. М., 2001. С. 176-183.
21. Теория государства и права: учебник для бакалавров / под ред. В.К. Бабаева. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2016. – 715 с.
22. Уткин Д.В. Административное судопроизводство в современном правовом государстве: автореферат дис. на соискание научной степени кандидата юрид. наук. Воронеж, 2004. – 24 с.
23. Щепалов С.В. К вопросу о совершенствовании процессуальной формы административного судопроизводства // Рос. юстиция. 2014. № 8. С. 29-32.

Все статьи автора «Зверева Тамара Викторовна»