СОЦИАЛЬНЫЕ ПРАВА ЧЕЛОВЕКА В ПРОЕКТАХ КОНСТИТУЦИИ РФ 1993 Г.

В период конституционной реформы в России (1990-1993 гг.) был составлен целый ряд проектов Конституции. Эти проекты были подготовлены различными общественными движениями, депутатскими группами, отдельными группами специалистов. Среди проектов Конституции РФ можно выделить две группы. Первая группа – официальные проекты Конституции РФ, вокруг которых и велась основная работа. К ним относятся проект Конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией съезда народных депутатов РФ [1, с.2-38], и проект Конституции (Основного Закона) РФ, подготовленный по инициативе Президента РФ [2, с.38-63]. Впоследствии президентский проект дорабатывался и был одобрен Конституционным совещанием [3]. Последующему исследованию будет подвергнут первый вариант президентского проекта.

Ко второй группе относятся авторские альтернативные проекты Конституции РФ. Поскольку таких проектов было большое количество, то мы остановимся на некоторых из них, отвечающих следующим критериям: во-первых, в проектах нашли воплощение интересы различных социальных групп, общественных движений, политических партий; во-вторых, проекты получили серьезный общественный резонанс; в-третьих, исследуемые проекты обладали целостной структурой; и, в-четвертых, проекты Конституции РФ были опубликованы в СМИ. Таким образом, представляется обоснованным остановиться на исследовании следующих авторских альтернативных проектов: проект Администрации Президента РФ, подготовленный рабочей группой под руководством С.М. Шахрая – проект Конституции РФ «Вариант «0» [4]; проект группы А.А. Собчака – С.С. Алексеева, который был поддержан Российским движением демократических реформ (РДДР) [5, с.14-15]; проект, подготовленный группой ученых кафедры государственного права Саратовского юридического института под руководством В.Т. Кабышева [6]. Депутаты-коммунисты предложили три проекта новой Конституции. Первый из них – это проект инициативной группы народных депутатов РСФСР «Коммунисты России» появился в 1990 г. под названием «Конституция (Основной закон) РСФСР» [7]. В 1992 г. появился проект под названием «Конституция (Основной закон) РСФСР», имевший «хождение» в Верховном Совете РФ как проект народного депутата РФ Ю.М. Слободкина, и считался проектом РКРП [8, с.94-106]. И третий являлся проектом фракции «Коммунисты России» в Верховном Совете РФ и считался проектом КПРФ [9], который практически не отличался от документа 1990 г., и его весьма трудно назвать новым вариантом. Обращение к наследию конституционной реформы 1990-1993 гг. позволит выявить основные направления научной мысли в области закрепления социальных прав человека в конституционных проектах этого периода.

Проект Основного Закона Конституционной комиссии провозгласил Российскую Федерацию социальным государством. Политика такого государства должна быть направлена на создание условий достойной жизни и свободного развития человека; такое государство обязуется проводить в жизнь определенную социальную политику, направленную на обеспечение защиты достойной и свободной жизни людей.

Условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, зафиксированы в праве на достаточный уровень жизни, психического и физического здоровья. Согласно статье 11 Пакта об экономических, социальных и культурных правах [10], любому человеку должны быть обеспечены достаточное питание, одежда и жилище, условия его жизни должны непрерывно улучшаться. Утверждая «основное право каждого человека на свободу от голода», Пакт обязывает государство принимать необходимые меры для улучшения методов производства и распределения продуктов питания, более эффективного использования природных ресурсов. Конвенция МОТ «Об основных целях и нормах социальной политики» [11, С. 1321 - 1329] устанавливает, что при определении прожиточного минимума принимаются во внимание такие основные потребности семей трудящихся, как продукты питания и их калорийность, жилище, одежда, медицинское обслуживание и образование. Право на обеспечение достаточного уровня жизни и улучшение условий жизни включает в себя также право на наивысший достижимый уровень психического и физического здоровья, которое, согласно статьи 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, государства должны обеспечивать путем: сокращения мертворождаемости и детской смертности; улучшения всех аспектов гигиены и лечения эпидемических, профессиональных и иных болезней и борьбы с ними; создания условий, которые бы обеспечивали всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни. Здесь следует помнить, что в период конституционной реформы, когда Россия находилась в тяжелом положении, возник дефицит лекарств, распространялся СПИД. Поэтому, представляется, что проекты новой Конституции должны были включать эти положения международных актов о правах человека. К сожалению, в проектах мы этого не находим.

Признание Конституционной комиссией России социальным государством означало, что политика Российской Федерации должна быть направлена на создание условий для достойной жизни. Поэтому понятие «социальное государство» напрямую связано с правом на достаточный уровень жизни. Вместе с тем, помимо проекта Конституционной комиссии, в преамбуле президентского проекта, проекта РДДР и саратовского проекта говорилось о достойной жизни, достойном уровне жизни всех. Статья 1 проекта Конституционной комиссии провозгласила Россию социальным государством и, далее, в статье 9 раскрывалось содержание этого определения. Так, социальными задачами Российской Федерации проект назвал обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности; достижение благосостояния человека и общества. Государство охраняет труд и здоровье людей, определяет прожиточный минимум, устанавливает минимальный уровень заработной платы, обеспечивает поддержку семье, материнству, отцовству и детству, инвалидам и пожилым, развивает систему социальных служб, устанавливает государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. По проекту государство также должно проводит гуманную демографическую политику, создавать необходимые условия для культурного развития, обеспечивать экологическую безопасность и рациональное природопользование. Коммунистические проекты выделили специальную главу, посвященную социальной политики государства. Проект РКРП записал, что РСФСР проводит социальную политику, направленную на обеспечение социальной справедливости, а также установил важные материальные гарантии прав граждан: 1) минимальные размеры заработной платы, стипендий учащимся и пенсий устанавливаются с таким расчетом, чтобы был обеспечен достойный человека и обоснованный достигнутой величиной общественного богатства уровень жизни; 2) рост реальных доходов населения стимулируется (в том числе путем снижения цен), а их регулирование государство осуществляет путем установления экономически и социально обоснованных налогов на доходы и на наследство (ст. 16). Проект КПРФ посвятил отдельную статью основным социальным функциям государства, некоторые из которых можно сформулировать следующим образом: государство проводит политику, направленную на улучшение условий труда, вытеснение тяжелого физического труда; развивает систему бесплатного медицинского обслуживания; создает систему санаторно-курортных, профилактических и спортивно-оздоровительных учреждений, доступных для всех граждан; обеспечивает школьникам бесплатные завтраки и обеды, бесплатное пользование общественным транспортом; устанавливает денежные пособия многодетным семьям и матерям, имеющим малолетних детей; устанавливает систему пенсионного обеспечения граждан в размерах, достаточных для обеспечения достойной жизни и др. (ст. 19). Проект Саратовского юридического института установил в РСФСР государственные системы народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, гарантирующие удовлетворение на общественно-необходимом уровне важнейших социальных потребностей граждан, содержание нетрудоспособных, социальную защищенность малообеспеченность слоев населения (ст. 62). Закон устанавливал льготы для лиц, нуждающихся в особой социальной защите (ст. 12). Таким образом, президентский проект, проект С.М. Шахрая, проект РДДР не определяли Россию как социальное государство. А саратовский проект, проекты КПРФ и РКРП утвердили Россию социалистическим государством.

Одним из аспектов обеспечения достаточного уровня жизни является предоставление каждому права на жилище. Хотя Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и не выделяет право на жилище в качестве самостоятельного субъективного права, однако включает обеспеченность жильем в право человека на достаточный жизненный уровень. Проект Конституционной комиссии (ч. 1 ст. 40), проект «Вариант «0» (ч. 1 ст. 14), проект КПРФ (ст. 50) и проект Ю.М. Слободкина (ст. 34) закрепляли право на жилище и положение о том, что никто не может быть произвольно лишен его. Президентский проект (ст. 45) и проект РДДР (ч. 1 ст. 14) утвердили лишь следующее положение относительно права на жилище: «В России принимаются необходимые меры по обеспечению каждой семьи благоустроенным жильем путем возмездной или безвозмездной передачи в собственность граждан квартир и домов, построенных за счет государства и органов местного самоуправления, предоставления малоимущим в пользование за доступную плату жилья из государственных и муниципальных фондов, а также в других установленных законом формах». Здесь говорится лишь о том, что государство содействует в получении жилья гражданам, а не о гарантиях конкретного права. Интересен в этом плане проект КПРФ, в котором даже в преамбуле провозглашалась гарантированность государством, в частности, бесплатного здравоохранения, бесплатного получения жилья и низкой квартирной платы. Разработчики некоторых проектов включили в текст будущей Конституции РФ серьезные гарантии права на жилище. Во-первых, норма о том, что государство содействует развитию индивидуального и кооперативного жилищного строительства (ст. 50 проекта КПРФ, ст. 34 проекта РКРП). Проект Конституционной комиссии уменьшил обязанности государства по сравнению с коммунистическими проектами, записав, что государство и органы местного самоуправления лишь поощряют жилищное строительство и создают иные условия (не написано какие) для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40). Во-вторых, гарантии на справедливое распределение и бесплатное предоставление квартир из государственного фонда всем нуждающимся гражданам РФ по установленным санитарным нормам (ч. 3 ст. 40 проекта Конституционной комиссии; ст. 50 проекта КПРФ; ст. 34 проекта РКРП). Подобную норму содержал и проект С.М. Шахрая (ч. 2 ст. 14). В-третьих, доступная плата за квартиру и коммунальные услуги (ч. 3 ст. 40 проекта Конституционной комиссии; ст. 50 проекта КПРФ; ст. 34 проекта РКРП). Хочется отметить заслуживающую самой высокой оценки норму проекта РКРП, в которой специально говорилось о молодежной политики, государственных программах поддержки молодых семей, которые, в частности, должны предусматривать получение такими семьями жилья на льготных условиях (ст. 18). Проект РКРП также закрепил, что находящиеся в пользовании граждан жилые помещения государственного и общественного жилищного фонда могут передаваться или приобретаться в личную собственность (ст. 34). Вызывает определенное недоумение отсутствие в тексте проекта Саратовского юридического института права на жилище. Вместе с тем, нельзя не признать, что другим социальным правам в данном проекте уделялось немалое внимание.

Важное место в системе социальных прав занимает право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которое можно рассматривать как составляющее права на достаточный уровень жизни. Право на охрану здоровья реализуется через сеть бесплатных медицинских учреждений, содержащихся за счет государства или благотворительных фондов. Бесплатные медицинские учреждения, существующие преимущественно на государственные средства, составляют основу системы здравоохранения в таких странах, как Швеция, Куба, Вьетнам, Китай, Испания и др. Правда, способы государственного финансирования в разных странах применяются различные. Куба, Вьетнам, Китай, например, используют бюджетное финансирование медицинских учреждений. А в России в настоящее время создан внебюджетный Фонд медицинского страхования с обязательными отчислениями в него из средств юридических лиц. Право на охрану здоровья реализуется также и через систему охраны труда. Каждая организация обязана создать своим работникам такие условия труда, которые бы обеспечивали этим последним сохранение трудоспособности и здоровья. Президентский проект и проект С.М. Шахрая закрепили право граждан на квалифицированную медицинскую помощь, бесплатное и платное медицинское обслуживание, а также медицинское страхование (ст. 47 президентского проекта; ч. 1 ст. 17 проекта С.М. Шахрая). О бесплатной и страховой медицине говорил и проект РДДР (ч. 2 ст. 14). Проекты КПРФ и РКРП также посвятили свои статья решению рассматриваемого вопроса. Эти проекты закрепили право граждан на охрану здоровья, т.е. на бесплатную (проекты не говорят вообще о платных услугах в сфере медицины) квалифицированную медицинскую помощь через систему государственных учреждений здравоохранения (ст. 48 проекта КПРФ, ст. 32 проекта РКРП). Проект Конституционной комиссии отдельно говорил о бесплатной медицинской помощи в государственных и местных учреждениях за счет средств соответствующих бюджетов, однако, подобная формулировка не исключала наличия и платного медицинского обслуживания (ч. 1 ст. 37). В свою очередь, проект Саратовского юридического института в статье 38 закрепил право граждан на охрану здоровья, т.е. на бесплатное пользование государственными учреждениями здравоохранения, а также на платное медицинское обслуживание. Таким образом, в отличие от коммунистических проектов, саратовский проект предусмотрел и платное медицинское обслуживание. Конституционные проекты закрепили, что государство берет на себя обязанности по финансированию федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, поощряет деятельность, способствующую укреплению здоровья каждого, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ч. 2 ст. 37 проекта Конституционной комиссии; ст. 47 президентского проекта; ч. 1 ст. 17 проекта С.М. Шахрая). Авторы саратовского проекта предусмотрели реализацию в РСФСР государственных программ развития здравоохранения (ст. 38). А проект КПРФ добавлял к этому, что государство принимает меры, направленные на повышение качества медицинских услуг. Специально оговаривалось, что детям, инвалидам и пенсионерам предоставляются бесплатные путевки в государственные лечебно-оздоровительные и лечебно-спортивные учреждения; выдаются бесплатные лекарства по рецептам врачей для больных детей дошкольного и школьного возраста, а также инвалидов и пенсионеров. А проект РКРП закрепил, что право на охрану здоровья обеспечивается путем развития и совершенствования техники безопасности и производственной санитарии, проведения мероприятий по охране окружающей среды (ст. 32). Проект Конституционной комиссии (ч. 3 ст. 37) и проект С.М. Шахрая (ч. 2 ст. 17) предусмотрели, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет ответственность по закону.

Таким образом, можно сказать, что законодательное закрепление экономических и социальных прав нацелено на обеспечение достойной жизни человека. А «право человека на достойную жизнь, – как пишет Ю.А. Дмитриев, – в современных условиях может рассматриваться… как комплексный конституционно-правовой институт, как принцип правового статуса человека и гражданина, а также как одна из основ конституционного строя страны» [12, с.62].

Исследование проблемы социальных прав показало, что наиболее полно указанные права нашли отражение в проекте Конституционной комиссии, проекте С.М. Шахрая и коммунистических проектах. По проблеме социального государства обозначились три группы проектов: проект Конституционной комиссии ввел термин «социальное государство», остальные либеральные проекты не вводили этого термина. А коммунистические проекты и саратовский проект предлагали термин «социалистическое государство». Окончательное влияние на текст Конституции РФ при решении этого вопроса оказал проект Конституционной комиссии.

Что касается права на достаточный уровень жизни, то это формула не получила отражение в Конституции России 1993 г. Это существенный недостаток Основного Закона нашей страны. Однако в статье 7 Конституции РФ специально говорится о достойной жизни, и это рассматривается как цель государства, но не как право на достаточный жизненный уровень. Однако, вместе с тем, закреплено право на гарантированный минимальный размер оплаты труда. При закреплении права на жилище и права на охрану здоровья, решающее значение на окончательный текст Конституции РФ оказал проект Конституционной комиссии. В Конституции РФ значительно уменьшено содержание (объем) социальных прав по сравнению с международными стандартами прав человека. Подобное изложение социальных прав в тексте отечественной Конституции привело к ухудшению состояния прав человека. Сопоставление социальных прав с международными стандартами позволило выявить, что указанные права достаточно полно представлены в конституционных проектах. Представляется, что в большей степени соответствуют Всеобщей декларации прав человека, Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах проекты Конституционной комиссии, С.М. Шахрая, КПРФ и РКРП. Анализ проектов Конституции РФ показал, что большинство из них заимствовали общие положения российской Декларации прав и свобод человека и гражданина. По нашему мнению, при разработке социальных прав авторы президентского проекта и проекта РДДР не в полной мере учли достижения российского законодательства в области прав человека.

1. Проект Конституции, подготовленный Конституционной комиссией съезда народных депутатов Российской Федерации // Проекты Конституции Российской Федерации. М.: Верховный Совет Российской Федерации. 1993. URL: http://constitution.garant.ru (дата обращения: 13.03.2019)
2. Проект Конституции (Основного Закона) РФ, подготовленный по инициативе Президента РФ // Проекты Конституции Российской Федерации. М.: Верховный Совет Российской Федерации. 1993. URL: http://constitution.garant.ru (дата обращения: 13.03.2019)
3. Проект Конституции РФ, одобренный Конституционным совещанием. // Рабочая трибуна. 1993. 21 июля; URL: http://constitution.garant.ru (дата обращения: 13.03.2019)
4. Проект Конституции РФ «Вариант «0», подготовленный рабочей группой под руководством С.М. Шахрая. // Федерация. 1992. № 16; URL: http://constitution.garant.ru (дата обращения: 13.03.2019)
5. Проект Конституции РФ, подготовленный по решению Политсовета Российского Движения демократических реформ (Проект группы А.А. Собчака – С.С. Алексеева (РДДР)). // Федерация. 1992. № 16; URL: http://constitution.garant.ru (дата обращения: 13.03.2019)
6. Проект Саратовского юридического института им. Д.И. Курского «Конституция (Основной Закон) РСФСР». Ноябрь. 1990 г.
7. Проект инициативной группы народных депутатов РСФСР «Коммунисты России» «Конституция (Основной Закон) РСФСР». // Советская Россия. 1990. 24 ноября.
8. Проект РКРП «Конституция (Основной Закон) РСФСР» (автор Ю.М. Слободкин) // Конституция Российской Федерации (альтернативные проекты). М., 1993. Т. I.; URL: http://reformam-net.narod.ru (дата обращения: 13.03.2019)
9. Проект Конституции РФ, подготовленный группой народных депутатов РФ. (Проект депутатской фракции «Коммунисты России» Верховного Совета РФ). // Правда. 1993. 05 июня; URL: http://constitution.garant.ru (дата обращения: 13.03.2019)
10. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах // Ведомости Верховного Совета СССР, 28.04.1976, N 17, ст. 291.
11. Конвенция МОТ № 117 1962 г. «Об основных целях и нормах социальной политики» // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 – 1990. Т. II.- Женева: Международное бюро труда, 1991.
12. Дмитриев Ю.А. Право человека на достойную жизнь как конституционно-правовая категория // Конституционный строй России. Вып. III. M., 1996.

Все статьи автора «Конева Елена Михайловна»