УДК 34

СООТНОШЕНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ С ПРАВОВЫМ СТАТУСОМ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ КОМПАНИИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ

Морозов Илья Дмитриевич
Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова
2 курс Магистратуры Высшей Школы Государственного Аудита

Аннотация
Статья посвящена изучению вопроса об особенностях правового статуса государственных корпораций и новой организационно-правовой формы некоммерческой организации – публично-правовых компаний. Выявляются сходства и различия государственных корпораций и публично-правовых компаний. Обосновывается необходимость дальнейшего реформирования законодательства о юридических лицах частного и публичного права.

Ключевые слова: , , , ,


Рубрика: 12.00.00 ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Морозов И.Д. Соотношение правового статуса государственной корпорации с правовым статусом публично-правовой компании: общее и особенное // Современные научные исследования и инновации. 2018. № 1 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2018/01/85276 (дата обращения: 07.06.2018).

Научный руководитель: Рябова Е.В., кандидат юридических наук, доцент

Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова

Одна из тенденций современного развития мировой экономики проявляется в том, что, несмотря на тип экономики, во многих государствах важное место в системе предоставления жизненно-необходимых услуг занимают предприятия и организации, которые полностью или частично принадлежат государству. При этом в каждом из государств используется собственный подход к определению термина «государственная корпорация» («государственная компания») и формированию критериев для отнесения того либо иного юридического лица к категории «государственное».

В Российской Федерации в качестве полноправных субъектов гражданского оборота государственные корпорации получили свое легальное закрепление в 1999 г. путем принятия поправок в текст Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [5; 6] (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ). В Закон была введена специальная ст. 7.1, из которой следует, что: «государственная корпорация – это не имеющая членства некоммерческая организация, которая учреждена Российской Федерацией на основе имущественного взноса и создана для осуществления социальных, управленческих либо иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается в соответствии с федеральным законом».

Однако, с момента появления в российском законодательстве нормы, предусматривающей возможность создания юридического лица в организационно-правовой форме государственной корпорации, до 2007 г. законодателем она применялось только дважды – при учреждении Агентства по реструктуризации кредитных организаций и Агентства по страхованию вкладов. Пик массового создания государственных корпораций пришелся на 2007 г. Государство образовало шесть таких структур – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, «Внешэкономбанк», «Роснанотех» («Роснано»), «Олимпстрой», «Ростехнологии», «Росатом». В последующем ряд из них был упразднен либо реорганизован, в результате чего на конец 2017 г. в отечественной экономике функционируют шесть государственных корпораций (Агентство по страхованию вкладов, Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Внешэкономбанк», «Ростех», «Росатом», «Роскосмос») и одна государственная компания «Автодор», по своему статусу практически идентичная государственной корпорации.

Если проанализировать все озвученные в юридической литературе мнения, то мы можем выделить следующие специфические черты, присущие правовому статусу государственной корпорации, отличающие ее от корпорации, в ее обычном гражданско-правовом понимании:

- государственные корпорации наделены целым комплексом властных полномочий, в частности, правом нормативно-правового регулирования, что, как следует из общей теории права, является исключительной прерогативой государственных органов власти;

- у государственных корпораций отсутствуют учредительные документы (уставы), их функции выполняет федеральный закон. Как результат, появление парадоксальной с правовой точки зрения ситуации: юридические лица, имея одну организационно-правовую форму, осуществляют свою деятельность не на основании Гражданского кодекса РФ [1] (далее – ГК РФ), как обычные юридические лица, а в соответствии с положениями разных законов а, значит, не всегда по одинаковым правилам [11];

- реорганизация или ликвидация государственной корпорации возможна лишь на основании специального федерального закона. Правила, регламентированные в законодательстве о несостоятельности (банкротстве), в отношении госкорпораций не применяются;

- в отношении деятельности государственных корпораций действует целый ряд исключений из общих правил, которые применяются ко всем юридическим лицам. Например, на Агентство по страхованию вкладов, которое в системе обязательного страхования вкладов признается страховщиком, не распространяются общие требования о лицензировании страховой деятельности.

Если обратить внимание на представленный (далеко не полный) перечень особого правового статуса государственных, то наиболее важным элементом следует признать наделение их отдельными властными полномочиями, что никак не корреспондирует правовому статусу всех остальных юридических лиц.  Автор поддерживает точку зрения Д.В. Новака о том, что «государственные корпорации должны рассматриваться в качестве группы юридических лиц, цель создания которых – «решение общих дел». Для достижения указанной цели государство может их наделять отдельными властными полномочиями» [12].

Значение государственных корпораций в системе отечественной экономики экспертами оценивается неоднозначно. Одни их критикуют, предлагая «упразднить, преобразовать данную организационно-правовую форму в иные формы юридических лиц без наделения специальным статусом и привилегиями» [10]. Другими, напротив, озвучивается мнение об эффективности деятельности таких организаций [8]. При этом практически все из них сходятся во мнении о недостаточности правовой регламентации статуса государственных корпораций.

Мы полагаем, что растущая потребность в совершенствовании всего законодательного массива, регламентирующего правовой статус государственных корпораций, дала толчок для развития идеи о создании публично-правовых компаний и принятии специального закона, обобщающего их регулирование.

Новая организационно-правовая форма юридического лица – «публично-правовая компания» – в правовой оборот официально была введена в 2014 г. путем принятия поправок в ст. 50 ГК РФ [4], а Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации» [3] (далее – Федеральный закон № 236-ФЗ) уже были определены правовое положение указанных организаций, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации. 29 июля 2017 г. был принят Федеральных закон, предусматривающий создание первой публично-правовой компании, цель которой – осуществление защиты прав участников долевого строительства [2].

Как закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 236-ФЗ, публично-правовая компания – это унитарная некоммерческая организация, которая создается в РФ и ведет деятельность в интересах государства и общества. Для этих целей организация наделяется функциями и полномочиями публично-правового характера, т.е. властными функциями и полномочиями, которые обычно присущи органам государственной власти (см., например, ч. 5 ст. 66, ст. 125 ГК РФ). Создается публично-правовая компания либо указом Президента РФ, либо на основании Федерального закона. Кроме того, она может быть создана путем реорганизации: акционерного общества со 100-процентным участием РФ; государственной компании; некоторых государственных корпораций.

По верному утверждению О.В. Романовской, анализ Федерального закона № 236-ФЗ позволяет прийти к выводу о том, что государство активно занимается поиском форм собственного участия в предпринимательской деятельности, нацеленной на реализацию публичных функций (когда государственные ресурсы вкладываются в развитие того или иного сектора экономики, благодаря чему появляется некоторая прибыль, но которая, в свою очередь, не является самоцелью). Публичные функции с течением времени видоизменяются, что предопределяет изменение и форм участия в их реализации [13].

При этом, можем предположить, что основная цель, которую преследовал законодатель при разработке Федерального закона № 236-ФЗ, заключалась в унификации законодательного регулирования деятельности государственных корпораций, а также государственных компаний, разрозненного по специальным законам, узко направленным на регламентацию деятельности каждой государственной корпорации в отдельности [15]. Ввиду схожести конструкций, в научной среде высказывалось мнение о том, что публично-правовая компания является ни чем иным как новым названием государственной корпорации [14].

Исходя из содержания Пояснительной записки к законопроекту, следует, что публично-правовые компании должны стать тем знаменателем, к которому должны быть приведены государственные корпорации и государственные компании [7]. В том числе разработчиками законопроекта особо указывается, что согласно Плану-графику, утвержденному Председателем Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. № 6793п-13, существующие в настоящее время государственные корпорации и государственная компания «Автодор» должны быть либо преобразованы, либо реорганизованы, либо ликвидированы. Вместе с тем, согласно Плану-графику в форму публично-правовой компании предполагается преобразовать только государственные корпорации «Внешэкономбанк» и Агентство по страхованию вкладов. Но ведь этими организациями перечень государственных корпораций не исчерпывается.

В самом Федеральном законе № 236-ФЗ какие-либо уточнения, касающиеся статуса государственных корпораций, отсутствуют. В ГК РФ, несмотря на внесение изменений, связанных с введением в законодательство новой организационно-правовой формы юридического лица – публично-правовой компании, положения, относящиеся к государственным корпорациям, изменены не были. Это означает, что правовой статус государственных корпораций по-прежнему определяют: статья 7.1 Федерального закона № 7-ФЗ и федеральные законы о создании конкретных государственных корпораций.

С учетом имеющегося к настоящему времени законодательного массива, возникает вполне закономерный вопрос о соотношении государственных корпораций и публично-правовых компаний.

Первое на что следует обратить внимание, это цели создания данных юридических лиц. В соответствии с ч. 1 ст. 7.1 Федерального закона № 7-ФЗ целью создания государственных корпорация является осуществление управленческих, социальных и иных общественно полезных функций. Этим положением, по словам Ю.А. Тарасова и Г.С. Игнатенко, существенно ограничивается сфера их применения в качестве инструмента государственной экономической политики [16]. Из ч. 5 ст. 2 Федерального закона № 236-ФЗ следует, что публично-правовая компания может быть создана в случае необходимости «проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в конкретных сферах и отраслях экономики, для реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе социально-экономического развития регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера». Следовательно, публично-правовые компании нацелены на решение гораздо более широкого круга задач, чем государственные корпорации.

Для достижения поставленных целей на публично-правовые компании возлагается широкий круг правомочий. В частности, они наделяются правами по созданию филиалов и представительств, приобретению активов, созданию коммерческих и некоммерческих организаций, правом на принятие участия в российских и иностранных организациях и правом членства в ассоциациях и союзах (ч. 4 ст. 5 Федерального закона № 236-ФЗ). У государственных корпораций (равно как и государственных компаний) такие полномочия отсутствуют.

Признает различия между государственными корпорациями и публично-правовыми компаниями и законодатель. Об этом свидетельствует отсутствие цели на преобразование существующих государственных корпораций в новую форму. В ч. 4 ст. 2 Федерального закона № 236-ФЗ закреплено положение о том, что уже существующие государственные корпорации не подлежат реорганизации в публично-правовые компании. При этом новые государственные корпорации не создаются.

Однако, несмотря на наличие указанных выше и иных особенностей, большинство юристов сходятся во мнении, что публично-правовые компании по своей сути представляют собой не что иное, как новую версию такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация (с некоторым расширением их функций) [9]. Подтверждает этот вывод и факт разработки и принятия Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации», направленного непосредственно на унификацию законодательства о государственных корпорациях (государственных компаниях), повышение эффективности и прозрачности их деятельности путем введения новой организационно-правовой формы. Последние по замыслу разработчиков закона должны быть преобразованы в публично-правовые компании, но, скорее всего, будет не все так просто. Государственные корпорации, имея одну организационно-правовую форму, существенно различаются объемом прав и обязанностей, в первую очередь, в сфере выполнения государственно-властных полномочий. Наиболее яркой индивидуальностью в указанной сфере отличается корпорация «Росатом». Как верно подмечено О.В. Романовской, «при всей шлифовке статуса «Росатома» (в целях исключения ее из перечня органов государственной власти), ее публично-правовое предназначение (а точнее, ее государственный статус) не может быть скрыт витиеватыми фразами об отношении государственной корпорации к некоммерческим организациям. Исходя из этого, поиск оптимального сочетания властных и частноправовых форм участия государства в экономической сфере не исчерпан. По-видимому, публично-правовая компания – только определенный этап развития института государственного участия в экономике» [13].

Резюмируя вышеизложенное, можем предположить, что развитие законодательства о государственных корпорациях, равно как и публично-правовых компаний не закончено. При этом, неоспоримым следует признавать факт наличия специфики правового статуса таких юридических лиц, вытекающего из большого объема реализуемых ими публичных функций. В сущности, государственная корпорация (как и публично-правовая компания) должна быть отнесена к юридическим лицам публичного права, проблема заключается в том, что с точки зрения законодательства такой категории не существует. К тому же, в условиях отсутствия единообразного понимания сути «юридического лица публичного права» крайне некорректным представляется определение сущности создаваемой организационно-правовой формы через указанное понятие. То есть, отнесение Федеральным законом № 236-ФЗ публично-правовой компании к юридическим лицам публичного права не решило проблему регулирования уже фактически существующих лиц данной категории. Автор придерживается мнения о том, что функционирование в правовой системе России юридических лиц, полноценное правовое регулирование которых не может осуществляться в соответствии с нормами гражданского права, свидетельствует в пользу закрепления на законодательном уровне разделения юридических лиц на лиц частного права и лиц публичного права, с оговоркой, что статус и деятельность публичных юридических лиц должны регулироваться специальным законодательством.

Поделиться в соц. сетях

0

Библиографический список
  1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2017. № 31 (ч. 1). Ст. 4808.
  2. Федеральный закон от 29.07.2017 № 218-ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан – участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 31 (ч. 1). Ст. 4767.
  3. Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. 1). Ст. 4169; 2017. № 31 (ч. 1). Ст. 4816.
  4. Федеральный закон от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2304.
  5. Федеральный закон от 08.07.1999 № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3473.
  6. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 14.11.2017) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2017. № 47. Ст. 6846.
  7. Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Документ опубликован не был. [Эл. ресурс]. СПС КонсультантПлюс.
  8. Абрамова М.Г. Государство и бизнес: возможно ли эффективное партнерство? (на примере системы страхования вкладов в Российской Федерации) // Безопасность бизнеса. 2014. № 3. С. 11-14.
  9. Аюшеева И.З. К вопросу об организационно-правовых формах некоммерческих организаций // Власть Закона. 2016. № 4. С. 68.
  10. Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. С. 563-567.
  11. Курбатов А. Реформа гражданского законодательства: чего ожидать юридическим лицам публичного права? // Legal insight. 2011. № 1. [Эл. ресурс]. URL: https://zakon.ru/publication/reforma (дата обращения: 28.12.2017).
  12. Новак Д.В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. № 3. [Эл. ресурс]. URL: http://www.mvgp.ru/arhive/5/49/ (дата обращения: 28.12.2017).
  13. Романовская О.В. Публично-правовые компании: новеллы в системе юридических лиц // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». 2017. Т. 5. № 1(17). [Эл. ресурс]. URL: http://esj.pnzgu.ru/files/esj.pnzgu.ru/romanovskaya_ov_17_1_03.pdf (дата обращения: 28.12.2017).
  14. Семенихин В.В. Все о некоммерческих юридических лицах. М.: ГроссМедиа, 2014. [Эл. ресурс]. URL: http://www.twirpx.com/file/1626584/ (дата обращения: 28.12.2017).
  15. Серова О.А., Антропцева И.О., Иванов А.В. и др. Комментарий к Федеральному закону от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный). [Эл. ресурс]. СПС КонсультантПлюс, 2016.
  16. Тарасов Ю.А., Игнатенко Г.С. Публично-правовая компания – новая организационно-правовая форма юридических лиц в Российском законодательстве // Известия Юго-Западного государственного университета. 2016. № 6(69). С. 257.


Количество просмотров публикации: Please wait

Все статьи автора «Морозов Илья Дмитриевич»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться:
  • Регистрация