Формирование и развитие общей государственной политики в области просвещения и педагогической мысли, распределение ответственности и обязанностей на все уровни и управления сохраняет и обеспечивает целостность всей системы образования в России, а также единство системы управления ею. Научно-педагогический анализ исследований ученых (В.К. Кочисов [3], А.А. Магометов [4], Н.М. Мкртычева [5], Б.А. Тахохов [7], Е.Е. Хатаев [8], С.Р. Чеджемов [9] и др.) по проблеме развития отечественной системы управления образованием позволяет выделить отдельно те исторические периоды, когда государство и центральная власть способствовали зарождению необходимых элементов централизованного влияния на развитие образования, укреплению демократических начал в управлении образовательной системой.

Вследствие губернской реформы Екатерины II, обращенной на выявление и укрепление позиции местного самоуправления, в 1785 году была утверждена «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», как первый в истории государственного управления развернутый закон об организации городского управления. Многие российские города в это же время получили статус самостоятельной административно-территориальной единицы. В законе было отражено положение о формировании городского общественного самоуправления, но действовало оно под строгим и постоянным контролем органов государственного управления, а именно губернатора, в полномочия которого входило управление всеми основными сферами жизнедеятельности региона, в том числе и управление образовательными учреждениями. В связи с этим, пишут А.А. Магометов и С.Р. Чеджемов, формирование общественного самоуправления осуществлялось очень медленно и сложно, а его влияние было «слабо действующим» [4, с. 112]. Заботы царской России, как отмечают ученые (Р.А. Диамбекова, И.Е. Хатаев, Е.Е. Хатаев) о молодых городах не давали заметных результатов: необеспеченные городские обыватели, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, не имели никакой возможности собраться в одно градское общество и сформировать устойчивое самоуправление [8, с. 81-86].

В России наиболее судьбоносные реформы в системе образования произошли в XIX веке, когда впервые установился государственный характер управления образованием (В.К. Кочисов, С.Р. Чеджемов), и была создана структурированная более совершенная система управления образованием. Первым государственным документом, регламентирующим основные положения управления государственной системой образования России, стало утвержденное 24 января 1803 г. Распоряжение «Предварительные правила народного просвещения», которое включало в себя три главы: «О заведении училищ», «О распоряжении училищ по учебной части», «О распоряжении училищ по хозяйственной части». Принятым распоряжением устанавливалась образовательная структура на территории России, взаимосвязь и ступенчатость отдельных звеньев этой системы, иерархическая система управления, определялось содержание образования, источники финансирования и состав материальной части [3, с. 46].

Предварительными правилами, составляющие основу образовательной деятельности, был установлен принцип преемственности, заключающийся в том, что по окончании приходского училища воспитанник продолжает свое обучение в уездном училище, далее в губернском, и, наконец – в университете. Это способствовало созданию единого образовательного пространства в Российской империи. На практике новую образовательную систему закрепил «Устав учебных заведений, подведомственных университетам», утвержденный в 1804 году. Согласно приведенному уставу создавалась структурированная и последовательная система централизованного управления всеми учебными заведениями. Народное образование в России состояло из 4 уровней: приходского училища → уездного училища → гимназии → университета. Все эти уровни в административном и учебном плане были взаимосвязаны между собой. По количеству существовавших и предполагавшихся к открытию университетов территория России была разделена на шесть учебных округов: Виленский, Дерптский, Казанский, Московский, Петербургский и Харьковский. Наряду с учебными и научными функциями, на университеты возлагались и административные функции. Они должны были управлять всеми образовательными учреждениями своего округа, в связи с чем создавались училищные комитеты при советах университетов [13]. Так возникла слаженная система соподчинения образовательных учреждений от низших до высших, причем это соподчинение не ограничивалось чисто административной сферой. Устав учебных заведений, принятый в 1804 году, предопределивший не только структуру учебных заведений, но и методологию и содержание учебного процесса, устанавливал преемственность образовательных программ всех уровней: низшей, средней и высшей школы того периода. Таким образом, важнейшим достижением образовательной политики российского государства в начале XIX века стало утверждение государственного характера образовательной политики в России, а формирование центрального государственного органа, сферой компетенции которого явилось образование, стало этапом, обеспечившим системную работу и ответственность государства за обучение и воспитание всего населения.

Что касается второй половины XIX века, то в этот период, период реформ Александра II, проблемы развития народного образования занимали ведущее место: это время реформирования многих государственных структур в России, смены образовательной парадигмы, обусловленные интенсивными переменами в социально-культурной и политико-экономической сферах общества. Новая модель российского общества, складывавшаяся в острой борьбе либералов, консерваторов и радикалов, требовала адекватного решения проблем образовательной системы. Резкой критике в обществе подвергалась существовавшая школьная система. В связи с этим возникала необходимость в кардинальном преобразовании процесса школьного обучения [1,с. 79-83].

Призывы общественности сопровождались практическими действиями по созданию новых государственных и частных образовательных учреждений, сельских и городских начальных училищ, воскресных школ, гимназий, вопросами школьного строительства и т.д. Если в 1856 г. в России насчитывалось 8227 начальных училищ с общим количеством учащихся 450002 чел., то в 1863 г. было открыто 35735 училищ, где обучались 954600 учеников.

Под влиянием общественности и частных лиц, поддерживающих образовательные проекты за счет личных средств, впервые в истории России правительство было вынуждено поддержать отдельные педагогические инициативы и проекты, вплоть до разработки нового школьного устава. Так, в 1864г. были утверждены «Устав гимназий и прогимназий» и «Положение о начальных народных училищах», в соответствии с которыми элементарные школы всех ведомств были отнесены к начальным народным училищам [11]. К этому же статусу приравняли и городские и сельские школы, содержавшиеся за счет частных лиц, государственной казны и различных общественных организаций. Для руководства учебно-воспитательной деятельностью школ на местах создавались губернские и уездные училищные советы. В состав уездного училищного совета входили: два представителя от уездного земства, представитель от Министерства народного просвещения, представитель городского самоуправления, представитель от Министерства внутренних дел, представитель духовного ведомства. Из числа членов Совета избирался председатель уездного училищного совета. Уездный училищный совет руководил учебно-воспитательной деятельностью начальных школ, занимался вопросами открытия, переводом и закрытием этих школ, назначением и увольнением учителей [12]. Губернский училищный совет состоял из губернатора, председателя совета, губернского директора училищ и двух представителей от губернского земства. По сравнению с уездным училищным советом, роль губернского училищного совета была не такой значимой: он главным образом рассматривал жалобы и предложения на постановления уездных советов этой губернии.

Одним из существенных периодов реформирования образования во второй половине XIX века является период утверждения земской реформы и, соответственно, развитие земского образования. Большую роль земские учреждения сыграли в развитии школьного образования в Российской империи, они основали наилучшую для того времени модель сельской школы и способствовали ее широкому распространению. При этом на просветительско-педагогическую деятельность земств существенное влияние оказывало множество факторов, среди которых: недоброжелательное отношение со стороны официальных властей; противодействие некоторых общественных организаций, ограниченность собственных средств для развития сельских школ и т.д. По «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» земским учреждениям предоставлялось попечительское право в народном образовании «предпочтительно в хозяйственном отношении». Таким образом, материальная сторона содержания сельских школ возлагалась полностью на земские учреждения. Однако затраты на образование были причислены к разряду «второстепенных» полномочий, то есть таких, которые могли быть реализованы уже после удовлетворения обязательных полномочий (содержания помещений, службы пожарной безопасности, осуществление дорожного строительства и т. п.). Вместе с тем деятельность земств в сфере школьного образования постепенно расширялась – под их руководством функционировали многие церковно-приходские школы, а также школы сельских и волостных обществ. Поначалу новые школы открывались совместно с крестьянскими обществами, которые выделяли для школы классные комнаты или строили новое помещение, обеспечивали освещением и отоплением, сначала полностью, а потом частично выплачивали учителям жалование. Земства же снабжали школу методическими пособиями и учебниками. Позже жалование учителей и финансирование строительства школ перешли в земский бюджет. В 70-80-е годы финансирование школ земскими учреждениями осуществлялось следующим образом: «Заботу о подготовке педагогических работников, организацию педагогических курсов и проведение учительских съездов, обеспечение учителей пособиями и пенсиями, выдачу ссуд на постройку школьных помещений почти полностью взяли на себя губернские земства; содержание учителей и снабжение учащихся учебными книгами и пособиями взяли на себя уездные земства» [10]. Помимо финансовых сторон перед земскими учреждениями встали проблемы и методического характера – во-первых, надо было установить, какой тип начальной школы больше соответствует местным условиям; во-вторых, необходимо было подготовить для них педагогические кадры. Поэтому по мере роста количества начальных школ перед земствами встала задача о неотложной подготовке педагогических работников, тем более по «Положению о начальных школах» назначение на должность учителя могло осуществиться только после сдачи соответствующего экзамена претендентом на педагогическую деятельность. При каждой земской школе создавался попечительский Совет, действовавший на общественных началах, который составлял школьный бюджет и распределял материальные средства. Земская просветительско-педагогическая деятельность была эффективной, так как земства оперативно реагировали на всевозможные социальные проблемы.

К концу 70-х годов XIX столетия сложился новый тип земской школы, выделявшийся лучшей организованностью учебного дела, чем другие начальные школы. Учеба во всех земских школах, в отличие от других школ, было бесплатным и длилась три года. Авангардные земства стремились обеспечивать школы наиболее новой учебно-методической литературой и учебниками. Ученикам своих школ земства, наряду с просветительной функцией, оказывали и материальную помощь. В конце 80-х – начале 90-х годов земства организовали и подвоз учащихся в школы. По инициативе земских врачей делались попытки кормить детей в земских школах завтраком, а также оказывать материальную помощь ученикам из малоимущих семей [11].

В 1880 г. было произведено первое в России специальное статистическое исследование начального народного образования в 60 губерниях Европейской России. По размерам расходов, произведенных на содержание училищ, первое место занимали земства (в земских губерниях – 53,2% общей суммы расходов), затем сельские общества (33,7% расхода во всех губерниях и 28% в земских губерниях); на долю государственного казначейства приходилось только 12,1% всех расходов (в земских губерниях 9%), на долю частных лиц 6,4% и на другие источники 3,7%. Училищ, содержимых земствами, было 9108 (69,5% всех училищ в земских губерниях), сельскими обществами – 8674 (38% всех училищ и 15% училищ земских губерний), Министерством народного просвещения и другими правительственными учреждениями, при участии земств, сельских обществ и частных лиц, – 3182 (14% всех училищ и 8,5% училищ земских губерний), церковно-приходскими ведомствами и духовенством – 1062 (5% всех училищ и 3,3% училищ земских губерний), частными лицами – 741 (3% всех училищ и 3,7% училищ земских губерний) [12].

К началу 90-х годов активизация школьного дела в земствах выразилась и в затратах их на нужды народного образования. Только 44 земства расходовали по этой статье 10% своего бюджета, 189 земств – от 10 до 20%, 113 земств – от 20 до 30%, а 13 земств – от 30 до 40%.

По мере развития просветительской деятельности земств усиливается правительственное противодействие этой деятельности, стремление контролировать ее. В 1874 году было издано «Положение о начальных народных училищах», которое имело целью ограничить участие общественности в деле народного образования, сократить административные функции земств и уменьшить их влияние на учебную работу, в то же время, сохраняя за ними обязанность по содержанию училищ и учителей, и, таким образом, свести деятельность земств к «роли безмолвных и бесправных поставщиков материальных средств для содержания школы» [6, с.293]. Введение должностей инспекторов народных училищ призвано было укрепить эту тенденцию. Но земская школа к тому времени уже достаточно развилась и окрепла, пользовалась достаточно сильной общественной поддержкой. Это позволило ей быть до конца XIX века лучшим образцом народной школы и сыграть значительную роль в просвещении населения.

После 1917 г. старая система образования и, соответственно, система управления были ликвидированы. Советская школа строилась уже совсем на других принципах, была сформирована партийно-государственная модель управления образованием. И лишь к середине 90-х годов ХХ века стали наблюдаться тенденции децентрализации и демократизации в управлении образованием, был сделан заметный шаг на пути к комплексной разработке проблем образования.

1. Губаева Н.Г. Общественно-педагогическое движение русской администрации на Северном Кавказе (конец XIX, начало XX вв.) // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Педагогика, психология. – Тольятти, 2013. №2 (14) – С. 79-83.
2. Губаева Н.Г., Бекоева М.И. Формирование интеллигенции Терской области и ее роль в развитии образования//Современные проблемы науки и образования. 2015. №4. С. 176.
3.  Кочисов В.К., Чеджемов С.Р. История развития народного образования в Осетии. Учебное пособие / Владикавказ, 1995. – 100 с.
4. Магометов А.А., Чеджемов С.Р. Культура, интеллигенция, образование: история и теория (на материалах осетинского народа): Монография. – Владикавказ, 2014. – 183 с.
5. Мкртычева Н.М. Роль России в просвещении Северокавказских народов //Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Педагогика, психология. 2014. № 4 (19). С. 116-118.
6. Народное образование в России //Иллюстрированный энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т. 10, 2005. – 424 с.
7. Тахохов Б.А. Этнопсихология и этнопедагогика: состояние и перспективы //Вестник Северо-Осетинского государственного университета имени Коста Левановича Хетагурова. 2013. № 3. С. 73-77.
8. Хатаев И.Е., Хатаев Е.Е., Диамбекова Р.А. Истоки школьного образования на Северном Кавказе //Вестник Северо-Осетинского государственного университета имени Коста Левановича Хетагурова. 2010. № 1. С. 81-86.
9. Чеджемов С.Р. Политика российского государства и православной церкви в области образования на юге России до 1917 г. (на примере осетинского народа) //Религиоведение. 2013. № 1. С. 36-44.
10. Яковкина Н.И. История русской культуры. XIX век. – СПб.: Издательство «Лань», 2002. – 346 с.
11. ЦГА РСО-А. Ф123.Оп. 1. Д. 786. Л. 4.
12. ЦГА РСО-А. Ф12. Оп. 1. Д. 789. Л. 7.
13. ЦГА РСО-А. Ф11. Оп 55. Д. 2433. Л. 5.

Все статьи автора «Бекоева Марина Ивановна»