УДК 342, 334

ПРОБЛЕМА РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

Львова Майя Ивановна
Уральский государственный экономический университет
к.э.н., доцент кафедры государственного и муниципального управления

Аннотация
Автор рассматривает специфику регулирования финансирования дефицитов бюджетов конкретных социальных фондов и выявляет проблемы обеспечения сбалансированности бюджетов социальных фондов.

Ключевые слова: внебюджетные фонды, дефицит, финансирование


THE PROBLEM OF REGULATION OF THE SYSTEM OF THE BALANCE OF THE STATE EXTRABUDGETARY FUNDS

Lvova Mayya Ivanovna
Ural state economic University, Chair of state and municipal management

Abstract
The author considers the specifics of the regulation of financing of deficits of budgets of specific social funds and identifies the problems of ensuring balanced budgets of the social funds.

Рубрика: 12.00.00 ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Львова М.И. Проблема регулирования системы сбалансированности государственных внебюджетных фондов // Современные научные исследования и инновации. 2016. № 12 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/12/74715 (дата обращения: 30.09.2017).

Ввиду своего эволюционирования современное общество осознало потребность в необходимости социальной защиты населения. Для удовлетворения этой потребности создаются внебюджетные фонды. Источниками их финансирования выступают бюджетные средства, средства предприятий, а также средства населения. В противовес традиционным бюджетам, внебюджетные фонды гарантируют строго целевое применений средств.

Важнейшим является обеспечение сбалансированности бюджетов социальных фондов. Отметим, что законодатель устанавливает общие правила решения вопросов дефицита бюджетов, для этих целей предусмотрены два основных метода: использование источников финансирования дефицита бюджета, а также метод резервирования части  бюджетных средств посредством их обособления на специальных счетах. При чем, перечень источников финансирования дефицита иных, нежели бюджеты социальных фондов, бюджетов существенно шире. В частности, для социальных фондов существует запрет на привлечение кредитов, приобретение ценных бумаг.

В результате, в отличие от публично-правовых образований, формирование источников финансирования дефицита бюджетов социальных фондов за счет заемных финансовых средств запрещено, а при нехватке финансовых средств вопросы дефицита бюджетов фондов, как правило, решаются путем предоставления соответствующих межбюджетных трансфертов. Кроме того, законодатель не установил в Бюджетном кодексе общих правил управления профицитом и дефицитом бюджетов ГВФ, что обусловило регулирование этих вопросов в законах о бюджетах конкретных фондов применительно к каждому из них.

Рассмотрим специфику регулирования финансирования дефицитов бюджетов конкретных социальных фондов.

В составе бюджета Пенсионного фонда отдельно должны учитываться суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, а также суммы дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии; суммы взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений; средства, направляемые на инвестирование; выплаты за счет средств пенсионных накоплений, а также расходы бюджета ПФР, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов и выплатой накопительной части трудовой пенсии. По существу, внутри бюджета ПФР формируется еще один отдельный бюджет по пенсионным накоплениям с обеспечением сбалансированности именно этой части поступлений в бюджет ПФР. Данное обстоятельство приводит к парадоксальной ситуации, когда в законодательном акте о бюджете ПФР устанавливается профицит бюджета Фонда в части, связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, и в то же время определяются источники финансирования дефицита бюджета Фонда в части, не связанной с формированием указанных средств, т.е. одновременно в одном бюджете имеют место разные финансовые результаты с точки зрения формирования дефицита и профицита по различным частям бюджета (в части, связанной с финансированием накопительной части трудовых пенсий, и в части, не связанной с таковым).

В настоящее время в качестве источников финансирования дефицита бюджета ПФР определяются:

- изменение остатков средств ранее сформированного финансового резерва бюджета ПФР, в том числе размещенных в ценные бумаги;

- изменение остатков средств пенсионных накоплений;

- изменение прочих остатков средств бюджета ПФР, размещенных в ценные бумаги;

- курсовая разница по средствам бюджета ПФР, по средствам финансового резерва ПФР, по средствам пенсионных накоплений;

- изменение иных финансовых активов ПФР.

Кроме того, расходы бюджета ПФР в части, превышающей средства от уплаты страховых взносов, в том числе по причине неуплаты страхователями начисленных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование за застрахованных лиц, компенсируются Пенсионному фонду за счет федеральных бюджетных ассигнований и учитываются в составе средств, предназначенных на покрытие дефицита бюджета ПФР в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете и о бюджете Пенсионного фонда. Таким образом, сбалансированность бюджета ПФР должна быть достигнута во всех составляющих его частях, в отношении которых она осуществляется, и одним из основных источников финансирования дефицита бюджета ПФР являются межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Особый интерес представляет также вопрос о направлениях и порядке использования доходов бюджета ПФР, полученных сверх установленных законом о бюджете, т.е. об управлении профицитом бюджета Пенсионного фонда. Никаких общих положений касательно данного вопроса бюджетное законодательство не содержит, и законодатель должен решить этот вопрос исключительно в ежегодных законах о бюджете ПФР. Однако в последнее время, учитывая, что практически все доходы бюджета ПФР так или иначе изначально имеют свое целевое предназначение и связаны с формированием определенных расходов, в законах о бюджетах ПФР не содержится специальных норм, посвященных определению судьбы доходов, полученных сверх установленных законом о бюджете. Законодатель в этом случае использует иной механизм обеспечения сбалансированности бюджета, установленный в п. 6 ст. 184.1 БК РФ и предусматривающий использование доходов бюджета по отдельным видам (подвидам) неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года, на цели, установленные законом о бюджете, сверх соответствующих бюджетных ассигнований и (или) общего объема расходов бюджета.

В частности, в законах о бюджетах ПФР со ссылкой на п. 6 ст. 184.1 БК РФ устанавливаются основания увеличения бюджетных ассигнований с внесением соответствующих изменений в показатели сводной бюджетной росписи бюджета Фонда, например использования средств бюджета ПФР на реализацию Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ “О негосударственных пенсионных фондах”, Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ “Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации” и Федерального закона от 30 апреля 2008 г. N 56-ФЗ “О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений”, в случае если суммы средств, поступивших в Фонд на выплаты правопреемникам умерших застрахованных лиц, и средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуальных лицевых счетов, подлежащих передаче в негосударственные пенсионные фонды, превысят годовые объемы бюджетных ассигнований, утвержденных сводной бюджетной росписью бюджета Фонда, и др.

Фонд социального страхования РФ. В целях обеспечения сбалансированности бюджета Фонда социального страхования (ФСС) законодатель использует методы финансового регулирования, подобные рассмотренным выше применительно к бюджету ПФР. Так же как и Пенсионный фонд, ФСС вправе устанавливать норматив оборотных денежных средств на начало календарного года в размере не менее 25% среднемесячных расходов на выплату пособий по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, пособий по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, ежемесячных и единовременных страховых выплат, расходов на доставку и пересылку страховых выплат, расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию и других расходов. ФСС имеет право осуществлять финансовое обеспечение норматива оборотных денежных средств Фонда за счет общих остатков средств на счетах Фонда, за исключением средств федерального бюджета и бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФФОМС), поступивших в виде межбюджетных трансфертов на исполнение государственных функций, возложенных на Фонд. Для выполнения указанной задачи Фонд осуществляет безакцептное списание денежных средств со счетов его региональных отделений в части превышения норматива оборотных денежных средств, определяемого Фондом.

В бюджете Фонда социального страхования, как и в бюджете ПФР, разница между его доходами и расходами определяется как по бюджету ФСС в целом, так и отдельно в отношении доходов и расходов по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также в отношении другой разновидности обязательного социального страхования – от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В частности, п. 2 ст. 20 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний” предусматривает необходимость отражения средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в доходной и расходной частях бюджета ФСС отдельными строками. В результате в бюджете ФСС также практически складывается два “внутренних” бюджета по разным составляющим социального страхования.

К числу источников финансирования дефицита бюджета ФСС, определяемых, как и для обычных бюджетов, методом сальдирования (остатков), законодатель относит:

- межбюджетные трансферты из федерального бюджета;

- изменение остатков средств ранее сформированного финансового резерва бюджета ФСС, в том числе размещенных в ценные бумаги;

- изменение прочих остатков средств бюджета ФСС;

- курсовую разницу по средствам бюджета ФСС, а также по средствам финансового резерва

Тем не менее, поскольку общие нормы об управлении дефицитом (профицитом) государственного внебюджетного фонда в бюджетном законодательстве не установлены, законодатель имеет возможность ежегодно изменять свои подходы к определению источников финансирования бюджета и направлений использования дополнительно полученных Фондом доходов. В частности, в 2010 г. источником внутреннего финансирования дефицита бюджета Фонда в части обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством являлся остаток средств страхового резерва по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на счетах по учету средств бюджета Фонда. Таким образом, законодатель, решая “оперативные” задачи, не вполне соблюдает в данном случае принцип целевого назначения средств по соответствующим видам социального страхования, несмотря на то, что в предыдущие годы он четко отграничивал резерв ФСС, сформированный для целей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, от иных средств бюджета ФСС.

Как уже отмечалось выше, в бюджетах всех фондов, в том числе ФСС, как правило, формируется финансовый резерв для обеспечения финансовой устойчивости фонда на всех уровнях. Порядок формирования резерва и предоставления из него средств (на возвратной основе или безвозмездно) определяется подзаконными актами, принимаемыми самим Фондом с участием иных государственных органов. Резерв создается в целях обеспечения финансовой устойчивости Фонда на всех уровнях, исходя из принципа финансовой солидарной ответственности по обеспечению застрахованных лиц государственными социальными гарантиями на территории Российской Федерации. Централизованный резерв Фонда формируется на федеральном уровне и входит в состав источников внутреннего финансирования дефицита бюджета Фонда в части остатков средств по обязательному социальному страхованию и обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Финансовый резерв ФСС формируется за счет обязательных ежемесячных перечислений отделениями (филиалами отделений) Фонда сверхнормативных остатков оборотных денежных средств; доходов, полученных от размещения временно свободных средств Фонда (за исключением доходов, полученных от размещения средств страхового резерва на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний); прочих поступлений (в том числе от реализации в установленном порядке имущества, находящегося в оперативном управлении Фонда). Средства централизованного резерва Фонда направляются на пополнение оборотных денежных средств отделений Фонда; финансирование расходов, производимых на федеральном и региональном уровнях в соответствии с целевыми статьями внутриведомственной росписи расходов (включая денежное содержание и расходы на содержание аппарата Фонда); финансирование общероссийских мероприятий по обязательному социальному страхованию; финансирование иных расходов согласно закону о бюджете ФСС.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. В вопросах формирования и сбалансированности бюджета ФФОМС значительным образом отличается от ПФР и ФСС. Это объясняется особенностями статуса ФФОМС, являющегося единственным фондом, не связанным непосредственно со страховой деятельностью в сфере социального страхования, и фактически осуществляющего исключительно задачи бюджетного регулирования и поддержания финансовой стабильности системы территориальных фондов ОМС. Именно на ФФОМС возлагается задача обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создания условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования. В связи с этим для бюджета ФФОМС устанавливаются только количественные ограничения по дефициту (профициту) бюджета в целом, без специального выделения каких-либо его составляющих, как у ПФР и ФСС.

Однако, так же как у ПФР и ФСС, в бюджете ФФОМС осуществляется резервирование части финансовых средств в виде нормированного страхового запаса, правовой режим и максимальный размер которого определяются ежегодными законами о бюджете ФФОМС и подзаконными актами.

Законодательно определенными источниками финансирования дефицита бюджета ФФОМС являются изменения остатков средств бюджета ФФОМС, а также средства нормированного страхового запаса.

Таким образом, исследование проблем регулирования сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов показало: во-первых, отсутствие должного правового регулирования базовых положений об управлении дефицитом (профицитом) бюджетов ГВФ на федеральном уровне, а также об управлении финансовыми резервами ГВФ; во-вторых, необходимость обеспечения баланса доходов и расходов внутри бюджета фонда по отдельным направлениям и, в связи с этим, определения дефицита (профицита) в зависимости от тех или иных составляющих одного и того же вида социального страхования или различных видов социального страхования, осуществляемых фондом; в-третьих, обязательное наличие внутреннего финансового резерва фонда для обеспечения устойчивости его бюджета; в-четвертых, в связи с отсутствием должного законодательного регулирования, возникновение в ряде случаев не ограниченного федеральным или региональным законодателем усмотрения исполнительных органов ГВФ в отношении дополнительно полученных доходов и направлений использования средств финансовых резервов; в-пятых, существенную финансовую зависимость сбалансированности бюджетов ГВФ от межбюджетных трансфертов из федерального или региональных бюджетов (в отношении территориальных фондов).


Библиографический список
  1. Кривошеева В. А. Проблемы функционирования внебюджетных государственных фондов России на современном этапе // Молодой ученый. — 2015. — №9. — С. 642-644.
  2. Власова Н.Ю., Кочкина Е.М., Молокова Е.Л. Нормативно-правовой и кластерный анализ процесса интернационализации российской системы высшего образования Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Экономика и менеджмент. 2016. Т. 10. № 2 . С. 142-151.
  3. “Бюджетный кодекс Российской Федерации” от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.07.2016)
  4. Роик В.Д. Социальный налог и социальное страхование: борьба идеологий переходит в практическую плоскость // Пенсия. 2000. N 6. С. 73.
  5. Перова Г.С. О различиях между налогами и страховыми взносами в Пенсионный фонд РФ // Законодательство. 1998. N 8. С. 45.


Все статьи автора «Львова Майя Ивановна»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: