УДК 338.2

АНАЛИЗ МЕТОДИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ К НОРМАТИВНОМУ ФИНАНСИРОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ НА ПРИМЕРЕ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ (ПО МАТЕРИАЛАМ СУБЪЕКТОВ РФ)

Харинова Ирина Васильевна
НОУ ВПО «Московский институт экономики, политики и права»
бакалавр по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление»

Аннотация
Статья представляет авторский анализ методических подходов к нормативному финансированию государственных и муниципальных услуг. Проблемы финансирования, его особенности раскрываются на примере дошкольного образования с использованием материалов различных субъектов РФ.

Ключевые слова: государственные и муниципальные услуги, дошкольное образование, нормативное финансирование, субъекты РФ


ANALYSIS OF METHODOLOGICAL APPROACHES TO THE NORMATIVE FINANCING OF STATE AND MUNICIPAL SERVICES BY THE EXAMPLE OF PRE-SCHOOL EDUCATION (BASED ON THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION)

Harinova Irina Vasilevna
Moscow Institute of Economics , Politics and Law
bachelor of training "State and municipal management"

Abstract
This article represents the author's analysis of the methodological approaches to the normative financing of state and municipal services. Problems of financing, its features are revealed on the example of pre-school education , using materials of different subjects of the Russian Federation.

Keywords: early childhood education, normative financing, state and municipal services, subjects of the Russian Federation


Рубрика: 08.00.00 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Харинова И.В. Анализ методических подходов к нормативному финансированию государственных и муниципальных услуг на примере дошкольного образования (по материалам субъектов РФ) // Современные научные исследования и инновации. 2015. № 10 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2015/10/58621 (дата обращения: 20.11.2016).

Финансовое обеспечение образовательной деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений должно осуществляться на основе региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности. Данные нормативы  в соответствии  со  статьей  41 Закона Российской Федерации «Об образовании», должны были определяться по каждому виду и категории ДОУ, уровню образовательных программ в расчете на одного воспитанника.

Однако закон предоставлял возможность их определения и на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами, осуществляющими управление в сфере образования, образовательных учреждений норматив финансового обеспечения образовательной деятельности должен был учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.

Органами местного самоуправления могли быть установлены нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с подпунктом 6.1 пункта 1 статьи 29 Закона «Об образовании»).

С 1 сентября 2013 года требования к установлению нормативов финансирования в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» несколько изменились, однако на данный момент в региональной практике соответствующих изменений в нормативных правовых актах произведено не было.

Вне зависимости от порядка определения нормативов финансирования объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания ДОУ, определяемый на основе нормативных затрат, не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели сводной бюджетной росписью бюджета публично-правового образования и бюджетными росписями главных распорядителей средств бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период. В то же время учреждения образования и других социально- культурных отраслей по существующей с советского периода времени традиции рассматриваются как «пассивные получатели бюджетных средств, не создающие национального дохода». При этом на протяжении свыше семи десятилетий «в отрасли образования более последовательно, чем в материальном производстве применялся внеэкономический, командно-распределительный механизм» [13].

В советской экономической литературе господствовало представление о внеэкономическом воспроизводстве системы обучения, на практике это выливалось в безвозмездный способ организации образования, при котором учебные заведения выполняли директивные задания вышестоящих органов по обучению, а затраты на эти цели возмещались из бюджета [6;7].

Применение сметного метода приводило к получению обоснованных размеров финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, однако при этом было невозможно (или затруднительно) использовать экономию по одному из направлений расходов при недостаточности средств на другом направлении расходов. Сметный метод не позволял эффективно использовать средства и не стимулировал к их экономии.   Реформирование такого механизма не привело к полному возмещению затрат образовательных учреждений на оказание образовательных услуг до сих пор. Однако следует признать, что новые подходы к финансовому обеспечению зачастую повторяют старые советские [8].

Логика нормативного финансирования дошкольных учреждений, формально сменившего сметный порядок, строится в настоящее время следующим образом: нормативно-правовое определение образовательной услуги (объема образовательной деятельности дошкольных учреждений), предоставляемой населению безвозмездно за счет средств бюджета [2;9].

Необходимость определения совокупной образовательной услуги вызвана тем, что  в  настоящее  время  отсутствуют  четкие  параметры  именно образовательной деятельности дошкольных учреждений, выраженные в количестве часов (в день, неделю, месяц, год).

В данной ситуации одной из основных задач должна стать разработка «базисного учебного плана дошкольного учреждения», что позволит определить виды и размеры расходов на реализацию образовательной программы.

Нормативно-правовое определение социальной услуги, предоставляемой населению безвозмездно за счет средств бюджета. Необходимо выделить виды и объемы услуг социального характера, используя как инструменты систему минимальных государственных стандартов и нормативов минимальной обеспеченности [10].

Нормативно-правовое определение условий и размеров обязательной платы родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях.

Таким образом, изменение подходов к финансовому обеспечению по существу сведено к стандартизации услуги в целях её оказания в минимально допустимом объеме (отсюда использование таких инструментов, как минимальные государственные стандарты и нормативы минимальной обеспеченности).

В результате формального введения нормативного финансирования на практике возникает противоречие: сначала определяется общий объем бюджетных ассигнований, а уже потом под него «подгоняются» нормативные затраты. Хотя по логике сам требуемый объем бюджетных ассигнований должен определяться на основе объемных показателей проектов государственных (муниципальных) заданий и нормативных затрат, затем (если требуемые средства превышают бюджетные возможности) необходимо корректировать объемные показатели заданий, а сами нормативные затраты при этом должны оставаться неизменными» [4].

Тем самым ситуация с определением нормативных затрат (ранее именовавшихся нормативами финансирования) фактически не отличается от прежней, когда нормативы финансирования определялись, исходя из «возможностей бюджета», имея достаточно отделенное отношение к объективно необходимым затратам на оказание государственных (муниципальных) услуг [11].

Нередко установление нормативов финансирования производится лишь формально, а реальное финансирование государственных и муниципальных учреждений дошкольного образования производится в размерах, отличных от рассчитанных по нормативам финансирования.

Даже в соседних муниципальных образованиях (не говоря уже о соседних субъектах Российской Федерации), установленные нормативы финансирования могут значительно отличаться, тогда как значительных отличий в размерах затрат на оказание услуг в сфере дошкольного образования в одной и той же местности быть не должно. Исходя из того, что ДОУ финансируются за счет средств муниципальных бюджетов без получения субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, региональные нормативы финансирования дошкольного образования в практике исследованных нами регионов отсутствуют. За исключением городов Москва и Санкт-Петербург, нормативы финансирования устанавливаются на муниципальном уровне.

Анализ методик расчета нормативов финансирования в сфере дошкольного образования свидетельствует, что утвержденные в ряде муниципальных образований методики расчета нормативов финансирования имеют как определенные сходные черты, так и существенные отличия. При этом значительная часть муниципальных образований утверждает значения нормативов финансирования при отсутствии какой-либо методики их расчета. Именно таким образом производится утверждение нормативов  финансирования  в  городе  Москва  –  утверждаются  лишь   значения нормативов финансового обеспечения. Однако при этом утвержденные в городе Москва нормативы финансового обеспечения принципиально отличаются от иных, используемых на практике в регионах России, так как утверждаются отдельно нормативы на «обучение, воспитание и развитие» и нормативы на «уход и присмотр».

Методики так или иначе предусматривают постатейное определение затрат на оказание услуг в сфере дошкольного образования. В методиках имеет место определение затрат в расчете на одного воспитанника  ДОУ, которое может осуществляться различными способами. Распространенным является деление общего размера затрат, определенных на группу воспитанников, на нормативное количество воспитанников в группе.

Нормативы финансирования при этом могут на практике определяться в расчете на 1 месяц с дальнейшим перерасчетом на 1 воспитанника в год, в расчете на 1 день. Под видом нормативов финансирования фактически чаще всего производится расчет фонда оплаты труда на основе штатного расписания и тарификации с последующим определением по коэффициентам, рассчитанным без какого-либо правового или методического обеспечения, ряда иных расходов на оказание услуг в сфере дошкольного образования в качестве доли от расходов на оплату труда.

Вторая группа муниципальных образований осуществляет формальное утверждение размеров нормативов финансирования при отсутствии какой-либо утвержденной методики их определения. При этом говорить об обоснованности таких нормативов и их размеров не представляется возможным в связи с отсутствием официально утвержденной методики расчета данных нормативов (следует лишь отметить, что вследствие особого финансового положения города Москвы  в современной России утвержденные нормативы значительно превышают нормативы финансирования в других регионах).

Кроме того, весьма проблематичным и спорным является подразделение расходов на «реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования», «обучение, воспитание и развитие» и «уход и присмотр». Более того, собственно образовательная деятельность в соответствии с действующими нормативными документами может осуществляться лишь весьма непродолжительный период времени [12].

Так, в соответствии с пунктом 12.9. СанПиН 2.4.1.2660-10 Санитарно- эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях для детей раннего возраста от 1,5 до 3 лет непосредственно образовательная деятельность должна составлять не более 1,5 часа в неделю (игровая, музыкальная деятельность, общение, развитие движений). Продолжительность непрерывной непосредственно образовательной деятельности составляет не более 10 мин [3].

Для детей постарше продолжительность образовательной деятельности в дошкольных учреждениях несколько больше, но все равно невелика. Так, согласно пункту 2.10. СанПиН 2.4.1.2660-10 максимально допустимый объем недельной образовательной нагрузки, включая реализацию дополнительных образовательных программ, для детей дошкольного возраста составляет:

  • в младшей группе (дети четвертого года жизни) – 2 часа 45 мин.;
  • в средней группе (дети пятого года жизни) – 4 часа;
  • в старшей группе (дети шестого года жизни) – 6 часов 15 минут;
  • в подготовительной (дети седьмого года жизни) – 8 часов 30 минут.

Отсутствие обоснованного разделения услуг «обучение, воспитание и развитие»  и  «уход  и  присмотр»,  их  тесная  взаимосвязь,  привели  к  тому,  что,  в частности, в городе Москва Постановлением Правительства Москвы от 19.06.2012 №  294-ПП  «О  внесении  изменений  в  постановление  Правительства  Москвы  от 31 августа 2011 г. № 407-ПП» нормативы финансового обеспечения оказания государственных услуг в расчете на одного воспитанника в год в государственных образовательных учреждениях города Москвы, реализующих основные общеобразовательные программы дошкольного образования, были принципиально изменены с 1 июля 2012 года.

Такое изменение нормативов посреди года доказывает отсутствие обоснованности разграничения фактически существующих затрат в сфере дошкольного образования на деятельность по «предоставлению дошкольного образования (включая обучение и воспитание) и деятельность по «содержанию детей (присмотр и уход за детьми). Отметим также, что в рамках этих нормативов в городе Москва уже не осуществляется финансовое обеспечение деятельности по развитию детей.

В тоже время, несмотря на наличие различных нормативов по услугам в сфере дошкольного образования, затраты в государственных учреждениях по-прежнему рассчитываются «котловым» способом, отсутствует разделение затрат на затраты  на «обучение, воспитание и развитие» и «уход и присмотр». Ситуация еще сильнее осложняется с учетом проводимого в субъектах федерации (например, в г. Москве) массового присоединения дошкольных учреждений к общеобразовательным школам с созданием так называемых образовательных комплексов. В рамках таких комплексов, как правило, отсутствует разделение затрат на оказание услуг по различным образовательным программам, имеет место перекрестное субсидирование различных услуг.

При этом в создании образовательных комплексов есть рациональное звено, так как позволяет полнее обеспечить удовлетворение запросов общества и семьи в получении качественного образования на основе реализации принципов непрерывности и преемственности обучения на всех его ступенях (при наличии комплекса, реализующего программы дошкольного, общего и дополнительного образования для детей от 1,5 до 18 лет). Отмечается, что экономическая эффективность процессов создания образовательных комплексов «выражается в рациональном использовании финансовых средств, позволяющем рассматривать образование как непрерывную управляемую систему на принципах оптимальности в принятии экономических решений в вопросах формирования кадрового потенциала (полноценная нагрузка учителя, возможность профессионального сотрудничества), создания единой материально-технической базы; большие возможности для реализации образовательных потребностей школьников и для реализации педагогических возможностей учителей» [5].

Согласно статье 12 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ примерные основные образовательные программы разрабатываются с учетом их уровня и направленности на основе федеральных государственных образовательных стандартов. Следовательно, лишь после принятия примерных образовательных программ дошкольного образования можно будет обоснованно разделить реализацию образовательной программы дошкольного образования и присмотр, и уход за детьми в дошкольной образовательной организации, что позволит повысить обоснованность формирования нормативов финансового обеспечения реализации основной образовательной программы дошкольного образования.

Примечание – Согласно статье 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» примерная основная образовательная программа – учебно-методическая документация (примерный учебный план, примерный календарный учебный график, примерные рабочие программы учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов), определяющая рекомендуемые объем и содержание образования определенного уровня и (или) определенной направленности, планируемые результаты освоения образовательной программы, примерные условия образовательной деятельности, включая примерные расчеты нормативных затрат оказания государственных услуг по реализации образовательной программы.

Обратим внимание, что ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых), находящихся в ведении Минобрнауки России федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности,  содержит  лишь  одну  услугу  в  сфере  дошкольного  образования – «реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования» с единицей измерения показателя объема – «количество воспитанников, посещающих дошкольные образовательные учреждения (чел.)» [1]. Соответственно и муниципальные задания на оказание услуг содержат, как правило, единственную услугу в сфере образования.

Таким образом, проведенный анализ позволяет прийти к выводу об отсутствии в региональной практике единых подходов к определению нормативов финансирования. Нередко в качестве нормативов используются сложившиеся размеры финансирования дошкольных учреждений в расчете на одного ребенка. Более того, можно говорить об имитации нормативного финансирования и попытках лишь формально выполнить требования законодательства при отсутствии научно обоснованных подходов к определению размеров нормативов финансирования. Какие-либо качественные изменения в параметрах оказания услуг в сфере дошкольного образования не наблюдаются, при этом отсутствует опыт учета в нормативах финансирования качества оказания услуг.

Переход на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках бюджетной реформы требует разработки методики расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, обеспечивающей практическую реализацию установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации принципа эффективности использования бюджетных средств.

При этом отдельные расходы (оплата труда, расходы на питание) рассчитываются на одного воспитанника, а остальные расходы при их планировании не увязываются с количеством воспитанников, определенным в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. Более того, бюджетные расходы по всем статьям КОСГУ никоим образом не увязаны с качеством обеспечиваемого дошкольного образования. На практике может учитываться лишь продолжительность пребывания воспитанников в дошкольном учреждении и другие различия, связанные с содержанием, а не образованием воспитанников.

Следует отметить, что существующая законодательная и нормативная база не регулируют услугу в сфере дошкольного образования как таковую, а лишь общие требования к ее оказанию, наполняемость групп, уровень оплаты труда работников, оказывающих эту услугу. Понятие услуги в сфере дошкольного образования нельзя отождествлять только с собственно образовательным процессом для получения ребенком определенного объема стандартных знаний и умений, тем более, что объем услуги не эквивалентен полученным ребенком знаниям и умениям.

Поэтому фактически в основу определения объемов финансового обеспечения государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования необходимо положить все те же производственные показатели деятельности дошкольного учреждения: длительность пребывания ребенка, предельная наполняемость групп, численность различных категорий персонала, имеющаяся материальная база, то есть те показатели, которые и раньше определяли размеры сметного финансирования учреждения дошкольного образования.

На практике, учитывая, что услуги в сфере дошкольного образования оказываются в основном лишь государственными и муниципальными образовательными учреждениями, которые финансируются учредителем – собственником их имущества (соответственно, органами власти или органами местного самоуправления), в стоимость услуги включается и затраты на содержание самого учреждения. Тем самым нормативное финансирование в сфере дошкольного образования по сути сводится к традиционному сметному финансированию (но с расчетом удельных затрат), не позволяя получить теоретически ожидаемые от использования данного метода эффекты. В связи с этим актуальным является разработка методики расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, предусматривающей расчет нормативов затрат по различным направлениям затрат и обеспечивающей их обоснованное определение.


Библиографический список
  1. Корректирующие коэффициенты, отражающие объективные характеристики групп образовательных организаций, учитывающие особенности учреждений (факторы), к составляющим нормативных затрат на 2014 год для учреждений, подведомственных Минобрнауки России : [утв. зам. министра образования и науки Российской Федерации 27.12.2012     №      АП-151/04вн.]    /        ИА    “ГАРАНТ” –       Режим доступа:http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70509350/#ixzz35IAzfjXh (дата обращения: 17.10.2013).
  2. Межбюджетные отношения в российском образовании: проблемы модернизации: Принципы долевого нормативного финансирования учреждений дошкольного образования. / под. ред. Л. И. Якобсона. – М.: ГУ-ВШЭ, 2002. – С. 24-25.
  3. Об утверждении СанПиН 2.4.1.2660-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях»: [постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 июля 2010 г. № 91] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа: http://base.consultant.ru (дата обращения: 07.03.2012).
  4. Чагин К. Г. Нормативное финансирование выполнения госзаданий АУ: «правила игры» в отношении федеральных учреждений [Электронный ресурс] / К. Г. Чагин // Руководитель автономного учреждения. – 2012. – № 2: ИА “ГАРАНТ”. – Режим доступа: http://www.garant.ru (дата обращения: 07.12.2011).
  5. Чернобай Е. Крупные образовательные комплексы столицы как новые возможности для достижения новых образовательных результатов [Электронный ресурс] / Е. Чернобай // УГ Москва. – 2013. – № 07. – Режим доступа: http://www.ug.ru/archive/49836 (дата обращения: 11.04.2014).
  6. Шегаев И.С. ТОС как форма местного самоуправления: методы повышения гражданской активности (политологический аспект) // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. – 2013. – № 3. – С. 354-358.
  7. Шегаев И.С., Полозов А.Г. Новейший политологический глоссарий: основные категории, понятия, термины. – М.: Перо, 2015. – 242 с.
  8. Шегаев И.С. О некоторых факторах образовательного процесса // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. – 2013. – № 10. – С. 218-219.
  9. Шегаев И.С. О новой проблеме муниципальных служб: реализация пилотного проекта // Мир современной науки. – 2013. – № 3 (18). – С. 72-75.
  10. Шегаев И.С. Проблемы становления и развития института местного самоуправления в условиях современной России: автореферат дис. … кандидата политических наук: 23.00.02 / Московский государственный областной университет. – Москва, 2013. – 23 с.
  11. Шегаев И.С. Проблемы становления и развития института местного самоуправления в условиях современной России. Диссертация кандидата политических наук. Московский государственный областной университет (МГОУ). – Москва, 2013. – 150 с.
  12. Шегаев И.С. Институт местного самоуправления как инструмент формирования публичной политики в условиях современной России // Армия и общество. – 2013. – № 2 (34). – С. 71-74.
  13. Щетинин, В. П. Экономика образования: учебное пособие / В. П. Щетинин, Н. А. Хроменков, Б. С. Рябушкин. – М.:  Российское педагогическое агентство, 1998. – С. 129.


Все статьи автора «Isa1989»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться:
  • Регистрация