УДК 336.6

МЕХАНИЗМЫ И ПРОЦЕДУРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК И ОСОБЕННОСТИ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ

Сорокина Надежда Павловна
Новосибирский государственный технический университет

Аннотация
В статье рассмотрены механизмы и процедуры государственных и муниципальных закупок, а также особенности их применения в соответствии с российским нормативным регулированием.

Ключевые слова: аукцион, государственные закупки, закупки, конкурс, котировка, торги


FEDERAL AND MUNICIPAL PROCUREMENT MECHANISMS AND PROCEDURES AND ITS APPLICATION

Sorokina Nadezhda Pavlovna
Novosibirsk State Technical University

Abstract
The article reviews federal and municipal procurement mechanisms and procedures and its application under the current legislature.

Рубрика: 08.00.00 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Сорокина Н.П. Механизмы и процедуры государственных и муниципальных закупок и особенности их применения // Современные научные исследования и инновации. 2015. № 7 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2015/07/56664 (дата обращения: 19.11.2016).

В России все способы определения государственного партнера при осуществлении закупок определяются и регламентируются федеральным законом №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд». Есть две крупных категории механизмов определения поставщика или способов размещения государственного заказа: с проведением торгов и без проведения торгов, или также их называют конкурентные и неконкурентные.

Конкурентные механизмы закупок – аукционы или конкурсы, – это способы определения государственного партнера с наличием нескольких претендентов, конкурирующих за выполнение одного и того же заказа. Под конкурсом понимается способ определения поставщика, при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта. А под аукционом понимается способ, при котором победителем признается участник, предложивший наименьшею цену контракта. Эффективность данных видов торгов также оценивается по-разному: для конкурса эффективность обычно определяется степенью удовлетворения потребности – на сколько закупка соответствует желаемому качеству по желаемой цене; для аукционов же эффективность –понятие, базирующееся на таких показателях как, экономия денежных средств, скорость получения закупки, стоимость проведения закупочной процедуры и др.

Неконкурентные механизмы государственных закупок предполагают только одного участника и, соответственно, исполнителя государственного заказа. В таком случае государством разрабатывается метод определения цены контракта, которая удовлетворит его, как заказчика и не разорит поставщика или подрядчика – равновесная цена. Виды неконкурентных торгов: запрос котировок, запрос предложений и закупки у единственного поставщика.

Анализ статистических данных из разных источников говорит о том, что самыми популярными на сегодняшний день механизмами закупок в России (к которому заказчики прибегают чаще всего) являются именно неконкурентные механизмы: закупка у единственного поставщика, запрос котировок и запрос предложений в сумме составили в 2014 году около 90% от всего числа заказов. Однако, на неконкурентные способы закупок в 2014 году в денежном выражении приходилось «всего» около 35% закупок для государственных и муниципальных нужд. Остальной объем денежных средств приходится на такие конкурентные механизмы, как открытый аукцион (а именно, на электронный – по подсчетам автора – 98% от всех аукционов) и на различные конкурсы (например, на открытый конкурс приходится 75% денежных средств всех конкурсов).

Открытый конкурс

Самый распространенный конкурентных способ осуществления государственных закупок – открытый конкурс, так как в нем может принять участие любой поставщик или производитель. Извещение об открытом конкурсе и конкурсная документация публикуются в единой информационной системе и, при необходимости, в СМИ, все требования к предмету закупки и поставщикам, а также критерии выбора победителя и процедура конкурса излагаются в конкурсной документации. Все желающие участвовать в конкурсе, подают заявки, оформленные согласно опубликованным требованиям, специальной экспертной комиссии конкурса в электронном виде и на бумажных носителях. На публичной процедуре вскрытия предложений оглашаются все участники конкурса и их ценовые предложения, так что все участники узнают предложения и условия своих конкурентов, именно поэтому такая процедура конкурса считается открытой. Но, если на конкурс была подана только одна заявка, он считается несостоявшимся и вся процедура выбора поставщика начинается заново с изменением некоторых условий заказа.

Для определения победителя конкурса – будущего государственного партнера – конкурсная комиссия изучает и оценивает все поданные заявки и определяет участника, подавшего самое выгодное предложение. Позже с ним проводятся переговоры о заключении контракта, но если по какой-то причине победитель конкурса не может выполнить государственный заказ по заранее оговоренным условиям или, если переговоры между победителем и заказчиком не могут состояться или заходят в тупик, организатор конкурса переходит к переговорам с поставщиком, сделавшим следующее по цене предложение.

Однако, процедура открытого конкурса очень не удобна из-за своей потребности в ресурсах и длительности, ведь подготовка конкурсной документации, публикации ее в открытых источниках, ожидание участников конкурса и выбор победителя комиссией (проходит в несколько этапов) занимает слишком много времени – от 20 дней (минимальный срок с момента объявления конкурса до вскрытия конвертов) до нескольких месяцев. Также для участников представляет значительное неудобство подача заявок в письменном виде и в установленной форме, так как зачастую далеко не все участники в состоянии собрать всю необходимую информацию в установленные сроки и подать ее требуемом виде – высока степень ошибок в документации, из-за которых участника к конкурсу не допускают.

Закрытый конкурс

Правила закрытого конкурса в целом такие же, как и открытого, но отличаются процедурой публикации информации о проведении конкурса и процедурой выбора участников. Если в открытом конкурсе может принять участие любой правомочный поставщик, узнавший о проведении конкурса в СМИ, то приглашение к участию в закрытом конкурсе нигде не публикуется, в нем могут участвовать только те поставщики, которые удовлетворяют требованиям заказчика и которых пригласил заказчик.

Извещение о закрытом конкурсе публикуется в единой информационной системе или на официальном сайте закупок в сети Интернет не менее чем за 30 дней до выбора победителя, а конкурсную документацию участник получает только по официальному запросу у заказчика, при условии соответствия требованиям заказчика. Сведения о результатах закрытого конкурса также не публикуется и даже могут быть не известны остальным участникам конкурса, кроме победителя.

Закрытый аукцион

Особенность закрытых аукционов заключается в том, что одни участники не знают заявок других участников, так как они подаются в запечатанных конвертах и не публикуются в доступных источниках в дальнейшем, тогда как в открытых аукционах каждая заявка становится известной всем участникам. Извещение о проведении закрытого аукциона, документация об аукционе, изменения, внесенные в нее, а также разъяснения документации не подлежат опубликованию в СМИ и размещению в Интернете. Заказчики не позднее, чем за 30 дней до окончания срока подачи заявок на участие в аукционе направляют в письменной форме приглашения принять участие в закрытом аукционе лицам, которые удовлетворяют требованиям закона, имеют доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, и способны осуществить надлежащую поставку предмета аукциона. Критерий выбора победителя, как и во всех аукционах – минимальная или максимальная цена покупки или продажи.

Закрытые аукционы, как и закрытые конкурсы, обычно проводятся, если предмет закупки составляет государственную тайну, известен только ограниченному кругу лиц или является ценностью Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ. Таким образом, можно сказать, что закрытые способы определения поставщика чаще всего используются для снижения рисков заказчика, в первую очередь связанных с возможным сговором участников, но это приводит к ограничению конкуренции и снижению эффективности.

Открытый аукцион

Самый распространенный способ выбора государственного партнера в мире. Контракт на выполнение госзаказа, объявляемый по средствам открытого аукциона, называется лотом. Ставки на аукционе могут быть дискретными (с определенным шагом цены) и непрерывными (когда шаг изменения цены может быть любым). Открытый аукцион может состоять из нескольких раундов, на каждом из которых участники имеют возможность делать новую ставку. Если по завершению раунда новые ставки не сделаны, аукцион завершается.

Открытый аукцион позволяет участвовать в «состязании» на исполнение государственного или муниципального заказа любому желающему, который подаст заявку через Интернет – на сайтах специальных торговых площадок, имеющих государственную лицензию, – или принесет документацию с заявкой организатору конкурса в требуемом виде в назначенный срок. До развития технологий и организации специальных торговых площадок в сети Интернет открытые аукционы требовали личного присутствия участников и организаторов (или их представителей) в одном месте в одно время. Это было сопряжено с понятными затратами ресурсов, но все же их требовалось гораздо меньше, чем при проведении открытого конкурса. Открытый аукцион после предварительной подготовки мог пройти всего за один день на одной торговой площадке. В качестве гарантии участия предполагаемых исполнителей госзаказа в аукционе обычно берется невозвратный денежный взнос, залог или иное обеспечение заявок. Однако с введением в России контрактной системы в сфере госзакупок по закону №44-ФЗ, залог участников стал возвратным – электронный площадки возвращают участникам не только их залоги, но и полученный с них доход, если таковой имеется. Основным критерием определения победителя аукциона является цена – победителем признается участник, предложивший самую низкую цену исполнения государственного или муниципального контракта.

Электронный аукцион – открытый аукцион в электронной форме – самый распространенный на сегодняшний день вид проведения государственной закупки, так как с развитием технологий он является самым простым. Требования к участникам электронного аукциона едины и точны, предмет закупки включен в специальный перечень, установленный Правительством Российской Федерации, а критерии определения победителя имеют количественную и денежную оценку.

Как понятно из названия аукциона, он проводится полностью в электронной форме на сайтах электронных торговых площадок, отобранных и одобренных Правительством Российской Федерации.

Электронными торговыми площадками для обеспечения государственных заказов, прошедшими государственную аккредитацию Минэкономразвития России, 1 января 2010 года были выбраны всего пять площадок в стране, а  на сегодняшний день их около тридцати пяти, среди них: Сбербанк АСТ, торговый портал Fabrikant.ru, ЭТП B2B-Center, электронная площадка uTender, электронная площадка «Аукционный тендерный дом» и многие другие. Полный список торговых площадок, их групп и объединений можно увидеть на официальном сайте Ассоциация Электронных Торговых Площадок (www.aetp.ru,). Также существуют специализированные торговые площадки, например, площадки по реализации имущества (например, Сбербанк-АСТ Продажа имущества банкротов), региональные (электронная площадка «Аукционы Сибири»), федеральные (Сбербанк АСТ, ЭТП «ММВБ», РТС-тендер) и международные торговые площадки и торговые системы (China Bidding Ltd., dgMarket, Ua-Tenders.com и другие).

В момент начала аукциона участник может сделать ценовое предложение в рамках текущего шага аукциона, не превышающее начальную (максимальную) цену контракта, воспользовавшись специальной формой на сайте. В дальнейшем предложения от одного участника могут поступать неограниченное число раз.

Торги считаются завершенными, если через десять минут с момента начала торгов или последнего ценового предложения от участника не поступило предложения, предусматривающего более низкую цену. Как и во всех аукционах, победителем признается участник, предложивший самую низкую цену контракта. Также выявляется участник, сделавший следующее после победителя лучшее предложение по цене, чтобы в случае отказа победителя от исполнения госзаказа, его последователь считался победителем.

С наступлением 2011 года подавляющее число государственных закупок перешло в формат электронных аукционов. Безусловно, электронная форма проведения торгов является передовой тенденцией и помогает эффективно бороться с коррупцией, исключить возможность сговора между участниками торгов, обеспечить экономию бюджетных средств [1-2]. В итоге, уже в 2012 году все аукционы для определения государственных партнеров стали делить только на электронные и закрытые, игнорируя открытые аукционы в «бумажной» форме. По итогу 2014 года на электронный аукцион приходится 99,7% всех проводимых аукционов, как для государственных, так и для муниципальных нужд.

Сравнительная характеристика особенностей проведения электронных аукционов и прочих видов определения государственного партнера представлена в таблице 1. [3-5]

Таблица 1 -  Отличия электронных аукционов от других видов торгов

Характеристики Электронный аукцион Запрос котировок Открытый конкурс
Подача предложений Многократная/ в электронной форме Однократная/ на электронных или бумажных носителях Однократная/ обычно на бумажных носителях
Обязательства заказчика и победителя торгов Юридически закреплены (на основе электронной цифровой подписи) Отсутствуют Юридически закреплены
Относительный объем документообо-рота Минимальный, подается один раз при регистрации на электронной торговой площадке Небольшой, но может подаваться на бумажных носителях Значительный, подается отдельно на каждый конкурс
Время на проведение От 7 дней От 7 дней От 1 месяца

Таким образом, можно выделить следующие преимущества электронных аукционов перед другими механизмами закупок:

-        экономия бюджетных средств на организацию и проведение торгов, а также прозрачность процесса закупок и снижение риска коррупции за счет проведения основных этапов аукциона в открытом электронном формате в сети Интернет;

-        широкий доступ к государственному заказу для мелких и средних предприятий, что расширяет рынки сбыта для производимых ими товаров и оказываемых услуг;

-        короткие сроки проведения и др.

Далее представлены краткие характеристики и особенности неконкурентных способов определения государственных партнеров или механизмы организации государственных закупок без проведения торгов.

Запрос котировок

Определение государственного партнера методом запроса котировок представляет собой запрос цены исполнения государственного или муниципального заказа от всех желающих (как в конкурсе или аукционе – ожидание заявок) но также от некоторых «особенных» поставщиков. Особенность заключается в том, что хотя извещение о проведении запроса котировок и размещается в открытом доступе для всех желающих (в единой информационной системе и СМИ), а число участников не ограниченно, но организатор заказа вправе направить запрос котировок нескольким участникам (не менее чем трем), если ему известно, что эти заказчики в состоянии выполнить заказ в надлежащей форме.

Для проведения запроса котировок у государственного или муниципального заказчика существует ограничение по сумме – начальная (максимальная) цена контракта должна быть не более 500 тыс. руб., а годовой объем закупок путем запроса котировок не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика и не более чем 100 млн. руб. в год.

Способ запроса котировок – самый простой и быстрый из неконкурентных процедур. В этом случае не нужно разрабатывать конкурсную документацию и критерии оценки заявок, а поскольку чаще всего закупается серийная продукция, оценка котировочных заявок, с учетом всех согласований, происходит примерно за 5-7 дней. Победителем признается участник, предложивший самую низкую цену контракта или тот из участников с одинаковыми минимальными ценами, кто подал заявку быстрее других.

Этот способ определения государственного партнера обычно используется в тех случаях, когда речь идет о серийной, стандартной продукции, например, о компьютерах, канцелярских товарах, горюче-смазочные материалах, некоторых видах строительных работ, аренде помещений и т. д., т.е. когда существует рынок товаров работ или услуг, являющихся предметом закупки. Требования заказчика должны быть достаточно общими и соответствовать характеристикам товара, представленным в едином государственном реестре товаров, но существует исключение, когда госзаказ производится на исключительный товар, а именно – на гуманитарную или медицинскую помощь.

Главным недостатком способа запроса котировок является возможность заинтересованных лиц влиять на исход закупки, так как цены на товар обычно известны организаторам до окончания срока приема заявок, и недобросовестные заказчики могут привлечь к участию в запросе котировок «своих», предупредив их заранее о цене.

Запрос предложений

Также как и при прочих способах определения государственного поставщика, вся информация о проведении торгов в форме запроса предложений (извещение, конкурсная документация, условия поставки, порядок определения победителя и т.д.) публикуется на единой информационной площадке или в СМИ и доступна неограниченному числу лиц. Однако, существует особенность определения победителя запроса предложений: победителем признается участник, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным требованиям к предмету закупки.

С помощью запроса предложений повторно закупают товары и услуги, конкурсы по которым не состоялись должным образом или контракт не был исполнен а полном объеме, в таком случае запрос предложений осуществляется на необходимый заказчику «остаток» товара или выполнения работы. Также запрос предложений осуществляется при закупке специализированных лекарственных препаратов, в количестве, необходимом одному больному при обосновании этой необходимости медицинской комиссией, и изделий народных художественных промыслов, образцы которых были ранее зарегистрированы в едином реестре государственных товаров.

Этот вид определения государственного поставщика может считаться самым коротким, потому что с публикации извещения до определения победителя проходит в среднем 5 дней.

Размещение заказа у единственного поставщика

При закупке из единственного источника заказчик направляет предложение о заключении контракта и ведет переговоры только с одним поставщиком. Также как в случае запроса котировок,  при организации закупки у единственного поставщика существует ограничение по сумме – не более 100 тыс. руб. в квартал по одноименным товарам, работам или услугам от одного государственного или муниципального заказчика, при этом они не должны превышать 5% стоимости всех закупок заказчика за год и 50 млн. руб. в год. Кроме того, при осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) необходимо обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные его условия.

Закупка у единственного поставщика может применяться государственным или муниципальным заказчиком специально при соблюдении описанных условий и в следующих случаях:

-        если предмет закупки относится к сферам деятельности субъектов естественных монополий, а также услуг центрального депозитария;

-        закупка или услуга, оказание которой может осуществляться только органом исполнительной власти или осуществляется поставка вооружения и военной техники и др.

Значительным плюсом закупок у единственного поставщика является то, что  целесообразно закупать продукцию у одного поставщика при незначительных суммах закупок, когда расходы заказчика на поиск и отбор поставщиков будут гораздо больше, чем цена приобретаемой продукции.

Однако на практике существует и еще один способ закупки у единственного поставщика: в случае, если объявленный конкурс или электронный аукцион не состоялся (признан не состоявшимся по причине присутствия всего одного участника).[6, 7] В 2013 году более 50 % всех торговых процедур были признаны несостоявшимися (по данным официальной статистики), и договоры заключались с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по максимальной цене без какой-либо экономии средств. По новому законодательству о контрактной системе у субъекта нет права заключить контракт, если для участия в торгах не подано ни одной заявки или ни одна из поданных заявок не соответствует требованиям документации о торгах. В этом случае придется проводить повторные закупочные процедуры. Если же подана одна заявка для участия в торгах или по результатам рассмотрения заявок только одна из них допущена к участию в конкурсе либо аукционе, заключить контракт возможно, но это необходимо согласовать с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.[9-10]

Создатели закона о контрактной системе предполагали, что приведенные выше ограничения позволят сократить количество закупок у единственного поставщика и повысить конкуренцию в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, что приведет к более эффективному расходованию бюджетных средств. В результате, по итогу 2014 года было признано несостоявшимися всего около 30% конкурсных процедур, однако закупки у единственного поставщика по-прежнему составляют максимальную долю среди всех закупочных процедур – более 85% по количеству объявленных процедур и более 35% по их стоимости [8, 11].


Библиографический список
  1.  О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс] : федерал. закон РФ : от 05.04.2013 №44-ФЗ // КонсультантПлюс : справ.-правовая система, разд. Законодательство. М., 1997 – 2015.
  2. Государство изживает проблемы в госзакупках [Электронный ресурс] // Независимый портал об осуществлении государственных закупок.  Режим доступа: http://www.zakupkihelp.ru/archives/5382. Загл. с экрана.
  3. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс] : федерал. закон РФ : от 21.07.2005 №94-ФЗ : (ред. от 02.07.2013, утр. силу) // КонсультантПлюс : справ.-правовая система, разд. Законодательство. М., 1997 2015.
  4. Антонов В. И., Киселева О. В. Зарубежный опыт регулирования размещения государственного заказа и возможность его использования в российской практике [Электронный ресурс] // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 3. Режим доступа: http://www.science-education.ru/109-9274.
  5. База данных государственных закупок и государственных контрактов Российской Федерации [Электронный ресурс] : Режим доступа: http://www.roscontract.ru/leftmenu1_8.html.
  6. Ахметова Л. Я. Система государственных закупок [Электронный ресурс] // Информационный портал бухгалтерского учета, налогообложения и аудита. Режим доступа: http://www.audit-it.ru/news/finance/207237.html. Загл. с экрана.
  7. Тесля П. Н. Эпидемия морального риска: уроки финансового кризиса / П. Н. Тесля // Дайджест-финансы. – 2013. – № 12. – С. 60-71.
  8. Тарасевич Л.С., Гребенников П.И., Леусский А.И. Микроэкономика : учебник . М. : Юрайт-Издат, 2007. 391 с.
  9. Финансовые инструменты для реального сектора: от оперативного финансового планирования до венчурного инвестирования : монография / А. Ю. Рыманов, К.К. Авдеев, П. Н. Тесля, Т. Ю. Трифоненкова, Е. В. Костяева, Е. А. Приходько. – Новосибирск. – Изд-во НГТУ, 2012. – 136 с.
  10. Рыманов А. Ю. Анализ системы государственных закупок // Экономический анализ: теория и практика. – 2014. – № 16 ( 367). – С. 40-44.
  11. Терехин Р. Пять жульнических схем проведения тендера на госзакупки, [Электронный ресурс] // Официальный сайт журнала Forbes. Режим доступа: http://www.forbes.ru/svoi-biznes-opinion/master-klass/61590-5-zhulnicheskih-shem-provedeniya-tendera-na-goszakupki/.


Все статьи автора «statmansh»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться:
  • Регистрация