УДК 342.6:342.25

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В СТРУКТУРНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ УКРАИНЫ

Андрияш Виктория Ивановна1, Евтушенко Александр Никифорович2
1Черноморский государственный университет имени Петра Могилы, кандидат политических наук, доцент
2Черноморский государственный университет имени Петра Могилы, доктор политических наук, профессор

Аннотация
В статье анализируются особенности процессов централизации и децентрализации в государственном управлении Украины, которые обусловлены политическими решениями и зависят от них. Рассмотрены различные модели распределения полномочий между иерархическими ступенями в государственном управлении и охарактеризованы различные подходы к разделению властей и ресурсов между противоречивыми интересами участников управленческого процесса.

Ключевые слова: государственное управление, деволюция, деконцентрация., дерегуляция, децентрализация, дивестиция, Местное самоуправление, органы государственного управления, централизация


CENTRALIZATION AND DECENTRALIZATION IN THE STRUCTURAL ORGANIZATION OF THE PUBLIC ADMINISTRATION IN UKRAINE

Andriyash Viktoria Ivanovna1, Yevtushenko Alexander Nikiforovitch2
1The Black Sea State University Petro Mohyla, Political Science, Associate Professor
2The Black Sea State University Petro Mohyla, Doctor of Political Sciences, Professor

Abstract
The paper analyzes the characteristics of the processes of centralization and decentralization in government of Ukraine, which are caused by political decisions and depend on them. Different models of the distribution of powers between the hierarchical levels in the government and described the different approaches to the separation of powers and the allocation of resources between the conflicting interests of members of the management process.

Рубрика: 23.00.00 ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Андрияш В.И., Евтушенко А.Н. Централизация и децентрализация в структурной организации государственного управления Украины // Современные научные исследования и инновации. 2014. № 12. Ч. 3 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2014/12/40840 (дата обращения: 02.06.2017).

На современном этапе основной задачей демократического государства является создание условий для реализации прав и свобод его граждан, при этом создание таких условий зависит от системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. В государстве существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне (обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы и т.п.), а есть проблемы, реализация которых (обеспечение определенного уровня жизни населения) осуществляется на местном уровне в конкретных территориальных общинах. Именно здесь должны быть созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод граждан.

Концептуальные проблемы децентрализации государственного управления рассматривались различными отечественными и зарубежными учеными, такими как: В. Малиновский [1], А. Оболенский [2], А. Бабич [3], В. Павличенко [4], А. Матвиенко [5], К. Линев [6; 7] и др.

Целью статьи является концептуальное определение понятия децентрализации и характеристика процесса децентрализации государственного управления в Украине, который, как показывает опыт реформ в постсоциалистических странах, свидетельствует, что именно децентрализация, как реальное изменение практики управления государством играет важную роль в демократизации общества.

Развитие эффективной системы управления на всех уровнях государственной власти возможно лишь при условии оптимального, рационального соотношения централизации и децентрализации, а в современной Украине нужно такое соотношение, которое соответствовало бы, тем целям и задачам, которые руководство страны ставит перед государственным управлением [8].

Децентрализация является необходимым компонентом процесса демократизации в стране, потому что означает передачу (делегирование) государственно-властных полномочий органам, которые избираются местным населением. Децентрализация создает более благоприятные условия для непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, освобождая государственные органы от их решения и позволяя им сконцентрироваться на стратегических вопросах развития страны, тщательном планировании и организации различных программ на республиканском уровне [9].

Относительно централизации в управлении, то она подчеркивает замкнутость системы управления, поскольку оно строится из центра в направлении «сверху вниз» с четким соблюдением принципов единства и четкости распорядительства. Особенностями централизации при этом являются: увеличение количества уровней в управленческой иерархии, сосредоточение принятия большинства решений на верхних уровнях управления, ограничения участия органов управления низших уровней в принятии решений [10].

По мнению В. Малиновского, «централизация – форма организации государственного управления, при которой большинство властных полномочий сосредоточено в едином центре, а управленческая система представляет собой вертикальную структуру, построенную на принципе субординации» [11]. По мнению А. Оболенского, «централизация – сосредоточение управления в одном месте, в одних руках, в одном центре, создание иерархической структуры управления, в которой преобладают вертикальные связи и верхние уровни имеют полномочия по принятию решений, а принятые ими решения является обязательным, необходимо для низших уровней» [12]. Таким образом, централизация в государственном управлении обеспечивает организующий момент в функционировании органов государственной власти, направляет их деятельность в русло реализации единой государственной политики.

В Украине с момента получения независимости происходит противоборство тенденций централизации и децентрализации. Наличие на региональном и (суб)региональном уровне органов местного самоуправления и органов государственной власти тому подтверждение. Согласно Закону Украины «О местном самоуправлении в Украине» районные и областные советов делегируют целый ряд полномочий (из-за отсутствия исполнительного органа), соответствующим местным государственным администрациям. Такое положение не отвечает принципам демократизации потому что развитием областей и районов в Украине занимаются не органы местного самоуправления (областные и районные советы), а органы государственной власти (областные и районные государственные администрации).

Понятно, что «разумная централизация» допустима (и нередко целесообразна) по определению, поскольку часть конкретных правоотношений не может не строиться на основе властеподчинения. Здесь, прежде всего, речь идет об исполнении органами местного самоуправления делегированных государством полномочий» [13].

В тоже время исследования подтверждают, что чрезмерная централизация, приводит к локализации решений на вершине государственной пирамиды, подавляет инициативу местных органов исполнительной власти в выработке управленческих механизмов, практически не учитывает интересы отдельных регионов, территориальных общин, коллективов, организаций, и кроме того не может обеспечивать эффективности и конструктивности управления в целом [14]. Усиление централизации вследствие отсутствия надлежащего взаимодействия между органами исполнительной власти разных уровней, порождает дезинтеграционные тенденции в разных сферах общественной жизнедеятельности [15].

Децентрализация подчеркивает открытость системы управления для решений «снизу» и предусматривает плюрализм, ответственность за собственные действия, уход от бюрократизации, заорганизованности т.д. Многие локальные решения могут приниматься на средних и низших уровнях организационной иерархии без ущерба для интересов системы, которая функционирует как единое целое, потому что «какой сильной не была бы власть в центре, она никогда не сможет стать демократической в полном смысле этого слова, если не будет опираться на инициативу граждан и их самостоятельность. Именно такой порядок укрепляет основы государственности, стабилизирует политическую систему, обеспечивает единство и целостность страны» [16].

При децентрализации происходит делегирование полномочий и ответственности от центральных органов власти органам местного управления, наделение их соответствующими полномочиями для обеспечения населения управленческими услугами. Такая форма децентрализации государственной власти используется во Франции, это или вертикальная децентрализация при которой все полномочия по представительству интересов центральной власти передаются одному чиновнику, или горизонтальная, при которой на местном уровне существуют нескольких центров власти, когда обязанности распределяются по отраслевому принципу и деконцентрация, когда выполнение государственных услуг и ответственность за их выполнение возлагается на местные органы, но полномочия при этом остаются за высшими органами государственной власти [17]. Децентрализация благодаря приближению государственного управления к гражданам страны повышает степень участия населения в принятии управленческих решений, которые влияют на их жизнь. Таким образом решения принятые в условиях децентрализации в большей мере соответствуют потребностям граждан, так как учитывают местные условия.

Децентрализация государственного управления в Украине, касается установления необходимой финансовой базы местного самоуправления и в настоящее время в условиях интегрирования Украины в европейское сообщество, самостоятельность местного самоуправления приобретает особую значимость. Потому что ни одно государство не может считаться демократическим, если оно не имеет самодостаточного местного самоуправления, которое является примером локальной демократии и представляет одну из фундаментальных основ конституционного строя страны.

Децентрализация государственного управления – это процесс передачи ответственности за планирование и реализацию ресурсного обеспечения, распределения и других компонентов социального управления от центральных органов государственной власти к региональным, местным органам государственной исполнительной власти и органам местного самоуправления. Как подчеркивает Ю. Тихомиров, децентрализация управления – это процесс расширения и укрепления прав и полномочий административно-территориальных единиц или низших органов и организаций при одновременном сужении прав и полномочий соответствующего центра [18].

Обоснование необходимости децентрализации, по мнению Ж. Веделя, носит двоякий характер. Во-первых, децентрализация, передавая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управления делами, имеет преимущества демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в местных масштабах, чем в общенациональном. Во-вторых, децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление [19].

Формы децентрализации могут быть различными, например, децентрализация политическая, административная или фискальная, и осуществляться она может по-разному: с помощью деконцентрации или деволюции. По мнению Г. Брэбана децентрализация и деконцентрация – это два разных вида перемещения властных полномочий из центра на места [20]. Исследователь А. Черкасов считает, что децентрализация – это передача центром отдельных властных полномочий местным органам власти, а деконцентрация – это предоставление полномочий чиновникам, назначаемым из центра, или дробление власти одного уровня [21]. Зато Ж. Ведель под деконцентрацией понимает «организационную технику, состоящую в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб» [22]. Понятно, что деконцентрация лишь способ организации властвования внутри государства. Реформы деконцентрации власти имеют управленческое направление, то есть аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются.

При деконцентрации властные полномочия не делегируются обществу, а происходит некое перераспределение власти от вышестоящих органов государственной власти к нижестоящим. Передача компетенции на более низкие уровни в рамках единой централизованной администрации согласно иерархии (перераспределение полномочий внутри системы государственной власти согласно иерархии), то есть передача функций управления от центральных органов власти нижестоящим государственным структурам [23]. Как справедливо замечает французский исследователь Р. Драго «деконцентрация подразумевает наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц» [24].

Формы децентрализации отличаются своими особенностями, политическими последствиями, к которым они приводят, и условиями достижения успеха, например:

-        в случае деконцентрации центральное правительство рассредоточивает целый ряд своих функций, таких как планирование и финансирование, среди региональных филиалов, сохраняя за собой общий контроль и право принятия решений;

-        в случае деволюции центральное правительство передает определенные полномочия и функции нижним уровням правительства. Основная цель в данном случае заключается в приближении правительства к населению, повышении его прозрачности и подотчетности. В этих условиях местное правительство действует в общих политических рамках, установленных центральным правительством, но функционирует автономно в плане реализации своих функций [25].

Итак, деволюция, как форма децентрализации предусматривает передачу полномочий от центральных государственных органов, автономно функционирующим и демократическим образом сформированным органам местного управления. Как правило, это касается системы предоставления соответствующих услуг населению: коммунальных, охраны правопорядка, здравоохранения, образования и т.д. Местные органы управления самостоятельно принимают решение о предоставлении определенных услуг населению и финансирования своей деятельности. В условиях деволюции органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, имеют больше автономии при принятии решений на (суб)региональном уровне [26].

Примером деволюции является Великобритания, где она носит региональный характер и ассоциируется с делегированием центральным правительством полномочий отдельным частям Королевства при полном сохранении суверенитета Центра. В Великобритании при деволюции происходит распределение финансов из центра в регионы, через соответствующие программы. Британские ученые определяют деволюцию в двух вариантах – законодательная, когда органам региона предоставляется право издавать законы и – административная, когда органы соответствующих субнациональных единиц получают право реализовывать законы и политику разрабатываемой центром, но приспосабливает ее к местным условиям [27].

В Великобритании также существует еще такая форма децентрализации, как дивестиция, то есть прямая передача планирования и исполнительных функций от институтов власти – негосударственным организациям, но она несвязанная прямо с деятельностью органов местного самоуправления [28]. Дивестирования означает, что планирование и административная власть или другие функции передаются в добровольческие, частные или общественные организации. Она часто проводится с частичной передачей административных функций, в сочетании с дерегуляцией или частичной приватизацией [29].

Согласно определений можно сделать следующие выводы: во-первых децентрализация – это делегирование полномочий центральных органов государственной власти местным государственным органам; во-вторых децентрализация – это делегирование полномочий центральных органов государственной власти органам местного самоуправления.

По нашему мнению децентрализация означает, что в рамках централизованного государства создаются самостоятельные единицы как носители местного самоуправления, общины, коммуны, регионы, которые представляют интересы территориальных общин, или их объединений [30]. В рамках местных и региональных образований им передаются функции нормотворчества и управления. То есть «целью децентрализации власти есть четкий и сбалансированное распределение полномочий, ресурсов и ответственности между центральными органами государственного управления и местного самоуправления» [31]. Именно такая децентрализация сегодня нужна Украине, потому что позволяет обеспечить достаточный уровень административной самостоятельности органов местного самоуправления, создает эффективную систему взаимодействия органов местного самоуправления и общественности с центральной властью.

Таким образом, в результате децентрализации органы местного самоуправления получают правовую и экономическую возможность самостоятельно решать подавляющее большинство своих дел и проблем и предоставлять гражданам, проживающим на территории общины, качественные публичные услуги [32]. В этом случае местное самоуправление получает государственно-общественный характер как институт государственной власти. Получая государственные полномочия, местное самоуправление имеет законодательно закрепленную ответственность перед государственной властью, а исходя из этого местные вопросы получат государственное значение, по мнению А. Зинченко является «залогом утверждения в государстве демократических стандартов управления» [33].

Подтверждением этого является то, что во-первых, система местного самоуправления – это один из основных механизмов реализации государственной политики в социальной сфере (образование, здравоохранение, культура и т.д.), жилой, коммунальной, транспортного обслуживания населения, благоустройства территорий а так же в других областях; во-вторых, органам государственной власти как центрального, так и регионального уровней далеко не безразлично решение большинства вопросов местного значения так как от их решения зависит экономическая и политическая ситуация в стране [34].

В современных условиях украинское государство объективно должно способствовать развитию института местного самоуправления, который в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Таким образом, местное самоуправление – это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а также решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.

Децентрализация государственного управления в Украине обусловлена объективными и субъективными факторами. Ее роль постоянно растет, что составляет общую закономерность рационального, конструктивного и эффективного управления. Среди причин проведения децентрализации в системе государственного управления определяют:

-     эффективность: повышение административной и экономической эффективности распределения ограниченных ресурсов в связи с лучшим пониманием местных потребностей;

-     прозрачность: четко прослеживается связь между средствами, выплаченными налогоплательщиками, и услуг, обеспеченных на местном уровне;

-     субсидиарность: тщательность повышается, если обеспечивать подчинение демократически избранных должностных лиц своим избирателям;

-     мобилизация: широкая коллективное участие местного населения в деятельности местных учреждений должна укреплять процессы принятия решений и развития демократии.

Соотношение централизации и децентрализации в государственном управлении обусловлено политическими решениями и зависит от них. Различные модели распределения полномочий между иерархическими ступенями в государственном управлении характеризуют подходы к разделению властей и распределения ресурсов между противоречивыми интересами участников управленческого процесса. Политика децентрализации является эффективным социально-политическим способом управления конфликтами в пределах нелинейной иерархии. Итак главными задачами и ожидаемым результатом проведения политики децентрализации государственного управления в Украине являются:

-     четкое разграничение сфер деятельности, функций и ответственности между центральным, региональным и местным уровнями власти;

-     выделение соответствующих финансовых ресурсов и согласование процедур бюджетного процесса для эффективного предоставления государственных услуг;

-     совершенствование прозрачной процедуры принятия решений органами государственной власти и органами местного самоуправления с привлечением граждан к управлению государством;

-     определение услуг, которые предоставляет каждый из уровней власти, четкое распределение собственных и делегированных полномочий, устранение несоответствия между полномочиями по принятию решений и ответственностью за предоставление услуг;

-     разработка коммуникационных и информационных стратегий взаимодействия различных уровней власти с общественностью [35].

Одной из важнейших задач децентрализации власти в Украине является также изменение конституционно-правового характера районных и областных советов, в первую очередь – переход от централизованной к субсидиарной региональной политике в вопросах бюджета, налогообложения, проблем, связанных с организацией власти на местах. Построение дееспособных самодостаточных громад, которые могут взять на себя ответственность за решение собственных вопросов.

Таким образом, централизация и децентрализация обозначают явление, действия, форму организации или характеристику действий по управлению. Как явление – это определенное состояние отношений между субъектом и объектом управления, отражающей распределение полномочий и ответственности в принятии решений относительно внутренних отношений и внешних связей системы. Децентрализация государственного управления в широком смысле характеризует отношения государства с гражданским обществом и человеком, а в узком – между органами государственной власти и органами местного самоуправления.


Библиографический список
  1. Малиновський В. Словник термінів і понять з державного управління. Вид. 2-ге, доп. і виправл. К., 2005. 254 с.
  2. Державне управління та державна служба : [словник-довідник] / [уклад. О. Ю. Оболенський]. К. : КНЕУ, 2005. 480 с.
  3. Бабич О. Співвідношення централізації і децентралізації в системі державного управління // Часопис Київського університету права. 2011. № 2. С. 109-113.
  4. Павліченко В. Децентралізація державної влади – реальний крок до територіального розвитку. URL:http://www.viche.info/journal/1314/ (дата звернення 12.09.2014)
  5. Матвієнко А. Місцеве самоврядування як ключовий суб’єкт децентралізації влади. URL: http:/ / http://www.viche.info(дата звернення 02.10.2014)
  6. Линьов К. О. Централізація, децентралізація та нелінійність у державному управлінні : автореф. дис. … канд. наук з держ. упр. : спец. 25.00.02 “Механізми держ. упр.”. К., 2004. 20 с.
  7. Линьов К. Принцип субсидіарності у державному управлінні. URL: http://www.academy.gov.ua/ej1/index.htm(дата звернення: 15.10.2014)
  8. Линьов К. Принцип субсидіарності у державному управлінні. URL: http://www.academy.gov.ua/ej1/index.htm(дата звернення: 15.10.2014)
  9. Практика организации местного само-управления в зарубежных странах. М.: Ресурс, 1990. 120 с.
  10. Афоніна С. Децентралізація влади – право на самоврядування. URL: http://chernovtsy.justice.cv.ua (дата звернення: 20.10.2014)
  11. Малиновський В. Словник термінів і понять з державного управління. Вид. 2-ге, доп. і виправл. К., 2005. 254 с.
  12. Державне управління та державна служба : [словник-довідник] / [уклад. О. Ю. Оболенський]. К. : КНЕУ, 2005. 480 с.
  13. Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление в государствах-участниках содружества независимых государств: теория, практика и тенденции развития: автореферат дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Л. Т. Чихладзе; Рос. ун-т дружбы народов. – М. : РУДН, 2013. – 42 с
  14. Бабич О. Співвідношення централізації і децентралізації в системі державного управління // Часопис Київського університету права. 2011. № 2. С. 109-113.
  15. Державне управління : навч. посіб. / А. Мельник, О. Оболенський, А. Васіна, Л. Гордієнко; За ред. А. Мельник. К., 2003. 343 с.
  16. Євтушенко О. Державна влада і місцеве самоврядування в політичній системі суспільства. Миколаїв, 2010. 516 с.
  17. Ведель Ж. Административное право Франции / [пер. с фр. под ред. М. А. Крутоголова]. М., 1973. 512 с.
  18. Тихомиров Ю. А. Публичное право : учебник. М., 1995. 496 с.
  19. Административные реформы в России: история и современность / [под общей ред. Р. Н. Байгузина]. М., 2006. 644 с.
  20. Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 87.
  21. Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. 160 с.
  22. Ведель Ж. Административное право Франции / [пер. с фр. под ред. М. А. Крутоголова]. М., 1973. 512 с.
  23. Євтушенко О. Державна влада і місцеве самоврядування в політичній системі суспільства. Миколаїв, 2010. 516 с.
  24. Драго Р. Административная наука / Под ред. : Лазарев Б.М., Пер. : Энтин В.Л. М., 1982. 245 с.
  25. Малиновський В. Трансформація адміністративно-територіального устрою України: проблеми і перспективи // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України : В 2 ч. / За заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва. К., 1999. Вип. 2. Ч. ІІ. С. 211-218.
  26. Євтушенко О. Державна влада і місцеве самоврядування в політичній системі суспільства. Миколаїв, 2010. 516 с.
  27. Bradley A. Constitutional and Administrative Law. L., 1986. 552 p.
  28. Павліченко В. Децентралізація державної влади – реальний крок до територіального розвитку. URL:http://www.viche.info/journal/1314/ (дата звернення 12.09.2014)
  29. Децентралізація підвищить конкурентноспроможність регіонів. Матеріали дебатів «Децентралізація підвищить конкурентоспроможність регіонів». URL: http://debaty.org/ua/topics/decentralization_reform.html (дата звернення 27.09.2014)
  30. Євтушенко О. Проблеми децентралізації державної влади і місцеве самоврядування в Україні // Гілея. Історичні науки. Філософські науки. Політичні науки : Наук. вісник : зб. наук. праць / Нац. пед. ун-т ім. М.П. Драгоманова, Українська АН. К. : Вид-во НПУ ім. М. П. Драгоманова, 2009. Вип. 29. С. 323-329.
  31. Євтушенко О. Демократизація державної влади і місцевого самоврядування на принципі субсидіарності: досвід Німеччини // Наукові праці : [науково-методичний журнал]. Миколаїв : Вид-во МДГУ ім. П. Могили, 2008. Т. 93. Вип. 80. Серія Політичні науки. С.76-81.
  32. Матвієнко А. Місцеве самоврядування як ключовий суб’єкт децентралізації влади. URL: http:/ / http://www.viche.info(дата звернення 02.10.2014)
  33. Знаменщиков Р. Принципы федерализма в России и Германии (сравнительное конституционно-правовое исследование) : автореф. дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституционное право; муниципальное право». Тюмень, 2003. 23 с.
  34. Євтушенко О. Державна влада і місцеве самоврядування в політичній системі суспільства. Миколаїв, 2010. 516 с.
  35. Линьов К. О. Централізація, децентралізація та нелінійність у державному управлінні : автореф. дис. … канд. наук з держ. упр. : спец. 25.00.02 «Механізми держ. упр.». К., 2004. 20 с.


Все статьи автора «Андрияш Виктория Ивановна»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: