УДК УДК 352.07:332.1

ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ

Евтушенко Александр Никифорович1, Андрияш Виктория Ивановна1
1Черноморский государственный университет имени Петра Могилы

Аннотация
В статье анализируются особенности взаимоотношений институтов государственной власти и местного самоуправления в условиях регионализации в Украине, с возможным переходом к региональной децентрализации, что в большей степени, чем другие модели, соответствует реализации региональных интересов Украины и способствует дальнейшему углублению демократизации общества.

Ключевые слова: глобализация, государственная власть, деконцентрация., демократизация, децентрализация, Местное самоуправление, регионализация, региональная политика, региональное управление


THE RELATIONSHIP OF GOVERNMENT INSTITUTIONS AND LOCAL GOVERNMENT IN TERMS OF REGIONALIZATION

Yevtushenko Alexander Nikiforovitch1, Andriyash Viktoria Ivanovna1
1The Black Sea State University Petro Mohyla

Abstract
The paper analyzes the characteristics of the relationship of state institutions and local self-government in terms of regionalization in Ukraine, with a possible transition to a regional decentralization, which to a greater extent than the other models, corresponds to the implementation of the regional interests of Ukraine and contributes to the further deepening of the democratization of society.

Рубрика: 23.00.00 ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Евтушенко А.Н., Андрияш В.И. Взаимоотношения институтов государственной власти и местного самоуправления в условиях регионализации // Современные научные исследования и инновации. 2014. № 9. Ч. 2 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2014/09/37499 (дата обращения: 03.06.2017).

Сегодняшний этап государственного строительства требует законодательного закрепления новой идеологии региональной политики и формирования новой архитектуры регионального управления. Видение региона исключительно как административно-территориальной единицы, а регионального управления как перманентного перераспределения полномочий между местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления является неконструктивным, не соответствует социально-экономическим и политическим реалиям сегодняшней Украины. Внутри административной традиции процессы регионализации и взаимодействия регионов рассматриваются как базовые для самовоспроизводства административного ресурса, отсюда постоянный интерес к региональной теме. Вместе с тем, региональная тематика может быть построена и на других представлениях о регионах как более масштабная пространственная структура тех или иных мировых явлений.

Проблемы взаимодействия государства и местного самоуправления, особенно в условиях регионализации, и ее влияние на систему государственного управления в Украине, постоянно находятся в центре внимания отечественных ученых, таких как, А. Бабич [1], И. Грицяк [2], В. Керецман [3], А. Кукарцев [4], В. Шарий [5] и др. Интересными для понимания проблемы является исследование методологического характера (А. Большаков [6], Ф. Брюке [7], Ж. Ведель [8], Р. Граверт [9], Г. Люхтерхандт [10] и др.) относительно европейских принципов государственного управления и регионального управления в странах ЕС.

Целью статьи является изучение влияния регионализации на процесс взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в мире и Украине. Выяснение роли регионализации в демократизации политической системы и расширении участия граждан в управлении как государством, так и конкретными территориями.

В процессе регионализации происходят изменения во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлением в направлении предоставления органам местного самоуправления все больших полномочий государственной власти. Идет процесс децентрализации государственной власти, который способствует развитию демократии, расширению самоуправления территорий и, в конце концов, наиболее полного обеспечения прав человека. При данных условиях в индустриально развитых странах все чаще как оптимальную модель демократической организации власти вспоминают о так называемом регионализированном государстве, которое возникло недавно, в конце прошлого века, но уже заняло промежуточное место между унитаризмом и федерализмом, то есть является одной из двух возможных форм сложного государственного устройства, второй формой которого есть федеративное государство [11].

С точки зрения унитаризма, регионализированное государство – это компромисс между федеративным и унитарным устройством государства. С точки зрения федерализма, регионализированное государство – фактически федерация, которая декларирует в конституции, что она унитарная. Однако эта скрытая федерация принципиально асимметрична: набор прав, полномочий и привилегий в каждой территории строго индивидуален [12]. Сегодня, как отмечает И. Грицяк «Некоторые государства только начали свой путь в направлении федерализма, другие – уже приблизились к нему вплотную. В первом случае речь идет о децентрализованных унитарных государствах таких как Дания, Нидерланды, Финляндия, Франция и Швеция, в другом – о регионализированных унитарных государствах таких как Испания, Италия, Великобритания» [13]. Итак, децентрализованное государство с местной и региональной автономией на сегодня стало господствующей формой западноевропейской государственной организации [14].

Параллельно происходит переход от территориальных общин в так называемые глобальные сообщества, от организации публичной власти, основанной на чувстве близости происхождения, землячестве, к чисто формальным, юридическим связям. В локальной организации власти это переход к все большей институционализации и бюрократизации местного самоуправления.

Институционализация местного самоуправления как одного из центральных институтов демократии является важным условием развития системы многоуровневой власти в современном государстве, поскольку местное самоуправление призвано обеспечить каждому гражданину возможность личного участия во всех делах местного значения, найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами административно-территориальных единиц [15]. Ведь самоорганизация граждан присутствует всегда, по крайней мере, в любом государственно организованном обществе. Элементы ее усиливаются или ослабевают, но самоорганизация граждан на уровне создания местной власти возможна только в тех случаях, когда государство находится в процессе организации или реорганизации, то есть когда в результате незавершенности процесса его формирования, революции и т.д. нет сильной государственной вертикали. Науке известно немного исторических примеров выбора такого пути развития. Не считая городов-государств, которые давно уже отошли в прошлое, американский вариант местного самоуправления является, чуть ли не единственным известным нам примером и то потому, что местное самоуправление в США играло решающую роль в становлении государства. Можно согласиться с А. Большаковым, что США – практически единственное государство, созданное «снизу вверх» [16].

В Украине введение местного самоуправления как демократической, децентрализованной формы организации власти на местах осуществлялось полностью авторитарными, административно-командными методами. Местные сообщества не привлекались к обсуждению возможных реформ, а ставились перед фактом, что местная власть будет организована по-новому. Для подавляющего большинства населения причины реформ, их содержание и качественные характеристики новой организации власти оставались неизвестными. Таким образом, местное самоуправление в Украине является следствием признания его целесообразности «сверху» и предоставлении определенных прав и материально-финансовых ресурсов от центральной власти территориальным общинам. Именно это в первую очередь объясняет слабость и неэффективность местного самоуправления в Украине. Во-вторых, местное самоуправление в Украине лишено главного, а именно, своей социальной основы – настоящих территориальных общин как коллективных субъектов, члены которых объединены общими интересами и самосознанием собственной целостности.

Будучи лишенным инициативы снизу, местное самоуправление начинает строиться сверху, по государственному образцу, что в конечном итоге и приводит к тому, что оно оказывается государственной властью в миниатюре с собственной бюрократией, оторванностью от нужд населения, замкнутостью, зацикленностью на самосохранении и самовоспроизводстве, а значит, неэффективным и бесперспективным. Прежде всего, следует отметить, что организация публичной власти на региональном (областном) уровне в современной Украине характеризуется чрезмерной централизацией власти и неэффективностью.

Сегодня в Украине, на уровне области, нет полноценного самоуправления, большинство властных полномочий по социально-экономическому и культурному развитию территорий сконцентрировано в местных государственных администрациях (большинство полномочий областные советы делегируют соответствующим администрациям), что противоречит принципу субсидиарности, который закреплен в Европейской хартии местного самоуправления. В частности, в части 3 статьи 4 Хартии определяется, что «муниципальные функции, как правило, должны осуществляться преимущественно теми властями, которые наиболее близки к гражданам. Наделяя той или иной функцией другой орган необходимо учитывать объем и характер задачи, а также возможность достижения эффективности и экономии» [17].

Сегодня решение значительной части местных дел на уровне района и области возлагается не на население и избранные ими демократическим путем органы, а на местные администрации и их должностных лиц. Главы администраций сегодня выполняют функции не только представителей центральной власти, но и фактически являются руководителями исполнительных органов советов, что ограничивает гарантированную Конституцией Украины и другими законами, самостоятельность местного самоуправления и позволяет органам государственной власти вмешиваться в сферу компетенции местного самоуправления. Можно согласиться с А. Кукарцевим, что «областные советы имеют в основном декоративный характер и их роль в основном сводится к предоставлению видимости легитимности деятельности облгосадминистраций, поскольку, советы фактически не решают самостоятельно никаких вопросов социально-экономического и культурного развития территорий, они не имеют материальных и финансовых ресурсов для выполнения задач и полномочий местного самоуправления» [18]. По сути мы постепенно возвращаемся к советской модели власти, которая не только ограничивает деятельность органов местного самоуправления, но и мешает становлению гражданского общества в Украине, так как уменьшает сферу свободы гражданина и его влияние, в первую очередь, на местные власти. Еще А. Токвиль писал, что «доведенная до крайности централизация имеет целью ослабить у людей общественный дух» [19].

Бездействующая территориальная община (села, поселка, города) не может удовлетворить потребности и интересы людей, благосостояние которых напрямую зависят от характера правоотношений между государственной властью и местным самоуправлением, от возможности территориальных громад решать вопросы местного значения.

Становление и усиление местного самоуправления возможно только после того, как местные жители поймут, что именно они несут ответственность за состояние дел в родном селе, поселке, городе, районе, области. В то же время, нужно отметить, что если государство и дальше будет оставлять без внимания вопросы самоуправления или тормозить его развитие, это может привести к тому, что глубинные социальные процессы потребуют его развития. Потому что именно местное самоуправление обеспечивает связь граждан с государством, возможность участия в государственном управлении [20], «независимость страны и нации» [21].

В современных условиях регионализации в мире происходит процесс децентрализации и деконцентрации государственной власти. Понятие деконцентрации и децентрализации объясняют разными моделями власти. Однако авторы словаря-справочника «Государственное управление и государственная служба» определяют, что децентрализация – это «передача части функций государственного управления центральных органов исполнительной власти местным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления, расширение полномочий нижестоящих органов за счет вышестоящих» [22]. Как видим, авторы словаря отождествляют понятие децентрализации и деконцентрации. По нашему мнению разница между понятиями заключается в том, что деконцентрация – это передача части государственных полномочий местным органам государственной власти, то есть разделение власти одного уровня, а децентрализация – это передача центром отдельных властных полномочий органам самоуправления, которые не входят в систему государственной власти. Именно на это обращает внимание и французский исследователь Ж. Ведель, который отмечает, что децентрализация – это передача прав на принятие решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти, а деконцентрация – это лишь техника управления, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей [23]. Как пишет В. Серебряников деконцентрация – это «ослабленная форма централизации, предполагает наличие местных органов, функционально и в порядке подчиненности должностных лиц зависит от правительства» [24].

В Европейской хартии местного самоуправления децентрализация государственной власти определена, как один из важных элементов развития демократии, а в некоторых странах она является значительным шагом вперед на пути ликвидации структур центрально-директивного управления [25]. Децентрализация помогает структурировать региональное пространство, приобщает регионы к экономической, социальной и политической жизни на национальном и транснациональном уровнях. Так что для Украины «децентрализация государственного управления – веление времени [26], но ее проведение требует наличия нескольких принципиальных условий: политической стабильности в государстве, достаточно высокого уровня социально-экономического развития, стабильного законодательства и институционального обеспечения, доверия субъектов к договорным отношениям [27].

Процесс регионализации, через децентрализацию, в Украине достаточно длителен по времени, он должен сопровождаться передачей не только полномочий, но и ресурсов кадрового и информационного обеспечения, как это имело место в Европе. Процесс регионализации должен проходить под контролем со стороны государства, для того чтобы уменьшить дисбалансы в развитии регионов. Именно поэтому государство при любой форме государственного устройства обязано гарантировать определенные экономические, социальные, экологические стандарты жизнедеятельности во всех регионах [28].

Одним из путей регионализации является превращение территориальных общин в ключевой субъект власти на местном уровне. Внедрение принципа субсидиарности, который предусматривает децентрализацию и деконцентрацию полномочий от центра на места.

Зарубежный опыт показывает, что практическое применение принципов субсидиарности, децентрализации и деконцентрации сформировало в Европе на протяжении ХХ века определенные формы государственного устройства, которые не только являются основой муниципальных (или местных) и региональных автономий, но и обеспечивают их эффективное функционирование. Опыт развитых демократических стран мира свидетельствует о том, что децентрализованная модель государственной власти с развитым местным самоуправлением является наиболее эффективной на современном этапе [29]. Такая модель имеет и экономическое преимущество перед централизованной формой государственной организации [30].

Итак, регионализированная модель государственной власти служит целям развития региона, улучшения инвестиционного климата и привлекательности региона и обусловлена как общими интересами жителей, так и интересами государства по развитию регионов [31]. Определенная законодательная база организации управления местным и региональным развитием в Украине есть, но она не обеспечивает должной эффективности системы управления местными и региональными делами [32]. В Украине крайне низкий уровень ответственности перед административно-территориальными субъектами. Центральное правительство в последнее время все больше сосредотачивает власть, при этом возлагая всю ответственность за провалы в реализации своих планов на местные администрации [33].

В то же время и организация самоуправления не может быть самоцелью, так как укрепление местного самоуправления в демократическом обществе может стать угрозой целостности государства, свободы граждан и дальнейшего развития других институтов гражданского общества. По мнению В. Магнуссона, в урбанизированном обществе «местное самоуправление – это неоднозначный и опасный идеал» [34], так как рост потребностей местного населения, приобретающий общегосударственный, а то и глобальный характер, перерастает границы территориальных единиц, требует комплексного решения с привлечением возможностей государственных органов, а значит, налаживанием и укреплением связей между органами государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, в современных условиях с одной стороны, возрастает роль органов местного самоуправления в реализации государственной политики на местах, стимулируется заинтересованность государственной власти в эффективности функционирования местного самоуправления, с другой – усиливается интеграция органов местного самоуправления в государственное управление, что означает потерю многими из них своей былой самостоятельности.

Например, Р. Граверт пишет, что в современной Германии (как и в других развитых странах) органы местного самоуправления тесно связаны с налоговой и финансовой системой государства, поэтому «они скорее являются частью единого целого», чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-то сделать на муниципальном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств» [35]. По мнению К.-В. Хоффманна, общины это и фундамент государства и ее члены, поэтому «они интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и за его полномочиями» [36].

Ученые отмечают, что с конца ХХ в. в странах с устоявшимися традициями местного самоуправления наблюдается процесс постепенного разрушения территориальных общин как социальной основы и первичного субъекта местного самоуправления. Процессы индустриализации и урбанизации ослабляют интересы личности по месту жительства, а это приводит к потере заинтересованности населения в решении местных вопросов. При таких условиях территориальная община лишается своего реального социально-экономического и духовно-культурного содержания.

В процессе регионализации формируется определенная региональная структура государственной власти. С политической точки зрения речь идет о развитии политико-административной структуры с учетом этнокультурных, социально-экономических и природно-географических факторов. Надо подчеркнуть, что административно-территориальное деление не является единственной юридической формой регионализации. В условиях глобализации – это может быть и экономическое, культурно-экономическое районирование и т.д. Регионализация является составной частью современного процесса реформ в Европе. Что касается Украины, то упомянутые выше процессы – это дело ближайшего будущего. Пока в Украине приоритетное значение приобретает политика формирования полноценных территориальных общин, стратегия развития регионализированного государства и дальнейшая интеграция государственного аппарата и системы местного самоуправления при сохранении организационной, правовой и материально-финансовой автономии муниципальных властей.


Библиографический список
  1. Бабич О. Реформування системи місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування: сьогодення та перспективи // Часопис Київського університету права. 2009. № 2. с. 110-116.
  2. Грицяк І. Форми державного устрою: зарубіжний досвід та перспективи України. URL: http://www.nbuv.gov.ua (дата звернення: 01.06.2014)
  3. Керецман В., Петрище П. Регіоналізація: досвід Словацької Республіки та перспективи України // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. 2004. № 4. с. 332-337.
  4. Кукарцев О. 2010 рік – Регіональні органи влади в умовах зміцнення вертикалі влади. URL: http://www.sworld.com.ua (дата звернення: 01.07.2014)
  5. Шарий В. Глобалізація та регіоналізація місцевого розвитку як основні суперечливі фактори впливу на місцеве самоврядування. URL: http://www.nbuv.gov.ua (дата звернення: 02.07.2014)
  6. Большаков А. Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институционализации // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. Москва, 2000. с. 102-118.
  7. Брюке Ф. Форми регіоналізації в Європі // Спеціальне доповнене видання Українсько-європейського журналу з міжнародного та порівняльного права. Київ, 2005. с. 128.
  8. Ведель Ж. Административное право Франции. Москва, 1973. с. 512.
  9. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Госсударство и право. 1992. № 10. с. 94-98.
  10. Люхтерхандт Г. Ценности местного самоуправления в западноевропейских демократиях // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. Москва, 1997. с. 15-17.
  11. Брюке Ф. Форми регіоналізації в Європі // Спеціальне доповнене видання Українсько-європейського журналу з міжнародного та порівняльного права. Київ, 2005. с. 128.
  12. Нагорна І. Вплив організаційної структури державного управління на процеси і реформування в країнах ЄС. URL: http://www.nbuv.gov.ua (дата звернення: 10.07.2014)
  13. Грицяк І. Форми державного устрою: зарубіжний досвід та перспективи України. URL: http://www.nbuv.gov.ua (дата звернення: 10.06.2014)
  14. Рибак А. Стан та перспективи реформування публічної адміністрації в Україні // Гілея: науковий вісник. Збірник наукових праць. Київ, 2011. Випуск 47. с. 594-602.
  15. Шарий В. Глобалізація та регіоналізація місцевого розвитку як основні суперечливі фактори впливу на місцеве самоврядування. URL: http://www.nbuv.gov.ua (дата звернення: 10.05.2014)
  16. Большаков А. Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институционализации // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. Москва, 2000. с. 102-118.
  17. Європейська хартія місцевого самоврядування. URL: http://www.zakon2.rada.gov.ua (дата звернення: 20.06.2014)
  18. Кукарцев О. 2010 рік – Регіональні органи влади в умовах зміцнення вертикалі влади. URL: http://www.sworld.com.ua (дата звернення: 01.07.2014)
  19. Токвиль А. Демократия в Америке. Москва, 1992. с. 554.
  20. Люхтерхандт Г. Ценности местного самоуправления в западноевропейских демократиях // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. Москва, 1997. с. 15-17.
  21. Драгоманов М. Историческая Польша и великорусская демократия // Собрание политических починений. Париж, 1905. Т. 1. с. 268.
  22. Державне управління та державна служба: Словник-довідник, уклад. О. Оболенський. Київ, 2005. с. 480.
  23. Ведель Ж. Административное право Франции. Москва, 1973. с. 512.
  24. Серебрянников В. Местное управление и самоуправление во Франции. Минск, 1981. с. 120.
  25. Принципи Європейської Хартії місцевого самоврядування: Навчальний посібник, за ред. М.Пітник. Київ, 2000. с. 206.
  26. Литвин В. Проблема «центр-регіон» в Україні // Урядовий кур’єр. 2002. 12 березня. с. 4.
  27. Керецман В., Петрище П. Регіоналізація: досвід Словацької Республіки та перспективи України // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. 2004. № 4. с. 332-337.
  28. Керецман В., Петрище П. Регіоналізація: досвід Словацької Республіки та перспективи України // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. 2004. № 4. с. 332-337.
  29. Бабич О. Реформування системи місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування: сьогодення та перспективи // Часопис Київського університету права. 2009. № 2. с. 110-116.
  30. Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні // Проблеми трансформації територіальної організації влади. Збірник матеріалів та документів. Київ, 2005. с. 222-237.
  31. Розвиток публічної адміністрації в Україні на основі європейського адміністративного простору. URL: http://www.adm-pl.gov.ua (дата звернення: 01.08.2014)
  32. Рибак А. Стан та перспективи реформування публічної адміністрації в Україні // Гілея: науковий вісник. Збірник наукових праць. Київ, 2011. Випуск 47. с. 594-602.
  33. Шейко Р. Децентралізація державної влади в Україні в контексті суб’єктивного сприйняття позитивних та негативних наслідків: соціологічний аналіз проблеми // SOCIOПРОСТІР: міждисциплінарний збірник наукових праць з соціології та соціальної роботи. № 1 (2) ’11. с. 29-32.
  34. Magnusson W. Urbanism, Cities and Local Self-government // Canadian Public Administration. 2005. № 2. Р. 14-18.
  35. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Госсударство и право. 1992. № 10. с. 94-98.
  36. Хоффманн К.-В. Введение к русскому изданию. Москва, 1996. с. 4-14.


Все статьи автора «Андрияш Виктория Ивановна»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: