УДК 34

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В КАЗАХСТАНЕ

Сулейманов Акиф Фирудинович
Академия Экономики и права
профессор, доктор юридических наук

Аннотация
В данной статье рассматривается один из важнейших и актуальных проблем в науке конституционного права – институт гражданского общества в Казахстане. В ней автор излагает конституционно-правовое регулирование гражданского общества и в конце статьи подводит выводы.

Ключевые слова: государство, гражданское общество, корпоративные (общественные) объединения., общество, Политическая система, правовое государство


CONSTITUTIONALLY-LEGAL BECOMING AND DEVELOPMENT OF INSTITUTES OF CIVIL SOCIETY IN KAZAKHSTAN

Suleymanov Akif Firudinovich
Academy of Economics and Law
Professor, PhD (doktor nauk)

Abstract
In this article one of major and actual problems is examined in science of constitutional right is an institute of civil society inKazakhstan. In her an author expounds the constitutionally-legal adjusting of civil society and at the end of the article tricks into conclusions.

Keywords: civil society, corporate (public) associations, legal state, Political system, society, state


Рубрика: 12.00.00 ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Сулейманов А.Ф. Конституционно-правовое становление и развитие институтов гражданского общества в Казахстане // Современные научные исследования и инновации. 2012. № 11 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2012/11/18500 (дата обращения: 04.06.2017).

Правовое государство и гражданское общество существуют в определенном единстве и  взаимосвязи. Данные понятия в юридической науке употребляются во взаимной увязке. Как и правовое государство, гражданское общество сами по себе представляют относительно автономные системы, в правовом же ключе – являются подсистемами общей и единой правовой  национальной системы. Взаимоотношения гражданского общества и правового государства в значительной степени регулируются нормами публичного права, с помощью которых государство осуществляет охрану и защиту прав и свобод граждан, а также многочисленных институтов гражданского общества.

Идеи гражданского общества и правового государства в советской науке начали разрабатываться почти одновременно, однако стоит указать, что в казахстанской  юридической науке по данной проблематике исследований не столь много. Важно отметить, что это сфера изучения не только юридической науки, но и ряда смежных наук. Представилось значимым, обращение к основным определениям понятий «гражданского общества». Так, известным философом Гаджиевым К.С. трактуется, что «Гражданское общество – это система обеспечения жизнедеятельности социальной, социокультурной и духовной сфер, их воспроизводства и передачи от поколения к поколению, система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей… Эти интересы и потребности выражаются и осуществляются через институты семьи, церкви, системы образования, научные, профессиональные объединения и ассоциации… Гражданское общество отождествляется в целом со сферой частных интересов, потребностей частных индивидов[1].

В юридически  понимаемом значении, целесообразно исходить из того, что гражданское общество не существует до государства и вне государства. Вслед за Черниловским З.М., резонно отметить, что государство, в пределах которого существует гражданское общество, оказывается должная защита интересов, жизни, безопасности. Обнаруживается прямой теоретико-государственный подход, представляется своего рода патерналистский подход в роли государства. Далее данный автор утверждает, что «…общество должно взаимодействовать с государством и влиять на его политику, сохраняя за собой верховный суверенитет в отношении к государству, его учреждениям, его ответственности, назначения на государственную службу и устранения от нее[2].

В науке сформировалось понятие «презумпции естественного права» – суть которого во взаимодействии гражданского общества и правового государства. Главный смысл и значение гражданского общества состоит в том, что через политические институты и само государство будет воплощаться минимально количество интересов и потребностей человека, гражданских прав и свобод. Гражданское общество и правовое государство должны, по нашему убеждению, реализовываться непосредственно через самоуправленческие начала по законам, основанным на принципах естественного права.

Корпоративные (общественные) объединения становятся основами стабильности новой государственности казахов, постепенно переходя в формально-правовое и институциональное состояние. Их общественная функция – некий мост между гражданским обществом, политическая воля которого проявляется в виде множества несогласованных между собой и государством. По мнению Матюхина А.А., в политико-правовом пространстве гражданское общество – политические институты – государство, корпорация выполняет функцию консолидации воли особой части гражданского общества и согласования ее  с волей государства[3].

Следует отметить, что местное самоуправление, с которого начинается гражданское общество, к сожалению, слабо урегулированная правом и мало разработанная наукой проблема.  Так, казахстанский ученый Котов А.К., анализируя раздел YIII Конституции РК «Местное государственное управление и самоуправление», считает данный раздел «примером гибкости правового регулирования норм Конституции  1995 г.». По мнению ученого, данный раздел Конституции «был сконструирован таким образом, что позволяет без многочисленных поправок в Основной Закон, варьировать модели системы местного самоуправления в диапазоне от единой системы органов управления на местах до вычленения и обособления организационно-автономного института самоуправления населения компактных сообществ; от построения этой системы на принципах единоначалия до сочетания в организации местной власти начал выборности и назначаемости»[4].

Концепция  разделения властей, взятая за основу в Конституции Республики Казахстан1993 г. обусловила   новую  концепцию структуры местных представительных и исполнительных органов, что и определяло принцип самостоятельности маслихатов и акиматов в пределах полномочий и подконтрольности местных акиматов маслихату. Местные представительные органы считаются органами государственного управления, вместе с тем, местные представительные органы избираются населением, но они считаются органами государственного управления.

По мнению Г.С.Сапаргалиева, местные представительные органы являются конституционным институтом народовластия, и вместе с тем маслихаты выступают, как субъекты государственного управления[5]. Маслихаты  же  в своей деятельности сочетают в себе нормотворческую деятельность и решение вопросов государственного управления.

До недавнего времени местное государственное управление осуществлялось местными представительными и исполнительными органами. Однако в мае 2007 года в Конституцию Республики Казахстан были внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми маслихаты признаны органами местного самоуправления. При этом за ними сохранены  полномочия, которые они осуществляли, будучи исключительно органами государства. В то же время, Конституция РК предусматривает возможность делегирования органам местного самоуправления, включая маслихаты, отдельных государственных функций. В данном вопросе согласны с   Жанузаковой Л.Т., что маслихаты являются государственно-общественными образованиями [6]. Как уже говорилось, правовой статус местных органов управления регулируется YIII разделом Конституции Республики Казахстан,  Законом РК от 23 января 2001 года. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан».

По мнению Шоманова А.Ж.  внедрение и развитие местного самоуправления в Казахстане является крайне важной задачей. Ее эффективное решение позволит достичь нескольких целей – повысить эффективность системы государственного управления, снизить коррупцию на низовых звеньях управления, способствовать развитию гражданского общества и внедрению элементов выборности в обществе[7].

В концептуальном виде внедрение системы местного самоуправления в Казахстане подразумевает решение  задач по разграничению полномочий государственного управления и местного самоуправления, создание соответствующей законодательной базы, определение механизмов действия самоуправления на местном уровне, выделение экономической базы для функционирования институтов местного самоуправления.

В Казахстане дискуссии по введению местного самоуправления берут начало с момента принятия Конституции 1995 года. Важной  остается проблема выборности акимов. Конституционно-правовая основа выборности акимов в Казахстане появилась еще в 1998 году, в соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в п. 4. ст. 87 Конституции РК, «акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом РК. Одной из проблем, препятствующих введению полноценного института выборности акимов относятся особенности их статуса, которые не закреплены в законе, а регулируются рядом подзаконных актов. Это   сроки полномочий, порядок освобождения от должности. Отметим, что в контексте унитарных государственно-правовых отношений, к которым  Г.С. Сапаргалиев относит аспект, когда «Конституция предусматривает прямые унитарные отношения между Президентом и руководителями местных исполнительных органов, сконструированных по принципу власть – подчинение, хотя Президент не является высшим представителем исполнительной власти, а местные исполнительные органы являются звеньями единой системы исполнительных органов.

Заслуживающим внимания, является мнение М.Ю. Джунусовой в исследовании содержания конституционно-правового статуса института акимов, низового звена исполнительной власти. Она  подчеркивает, что «если данная должность замещается путем выборов, то в этом случае имеют место конституционно-правовые отношения. Напротив, когда аким назначается на должность либо освобождается от нее, то в таком случае возникают административно-правовые отношения. Административно-правовыми будут и те отношения, которые  содержат в себе вертикальную зависимость, то есть речь идет о порядке назначения вышестоящих акимов нижестоящими (акимами района, акимами аульного округа)»[8].

Законодатель  осторожно подходит к введению выборности акимов в стране. Выборность акимов осуществляется поэтапно, на основе принципа неделимости и неразрывности функции исполнительной власти в унитарном государстве. Порядок избрания акима – должностного лица, имеющего двойной правовой статус представителя Президента и Правительства РК, а также статус политического государственного служащего, не позволяет выявить истинную волю избирателя. Однако эти аспекты имеют и ряд сравнительных преимуществ, к числу которых следует отнести более качественный отбор претендентов, установление сбалансированности ветвей власти на местном уровне.

Есть и иная точка зрения,  в условиях унитарного Казахстана выборы акимов – прямой путь к федерализации, который  касается акимов областного уровня. Институт акимов,  потому не эффективен, что каждый аким по отношению к подчиненным звеньям все более и более начинает со временем проявлять себя в качестве «сюзерена», обладающего абсолютными правами в пожалованной вотчине. Выборность местных руководителей предполагает и их неподотчетность  центру по большому кругу вопросов. Но, как констатирует Воронов  В., «…мы не можем похвастать, что различными уровнями управленческой администрации достигнута та степень демократической зрелости, когда можно не опасаться их безнаказанности и самоуправства, а различные институты  на местах способны без воздействия сверху стремиться к выравниванию отклонений и нарушений»[9].  Выборность акимов, по нашему мнению, прямой путь к введению местного самоуправления.

Согласно Правилам проведения выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков РК, утвержденным Указом Президента РК от 6 декабря 2004 года, «выборы акимов проводятся на территориях соответствующих административно-территориальных единиц с населением: до 5 тыс. человек – на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; свыше 5 тыс. человек – на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Косвенное избирательное право состоит в избрании акимов гражданами через своих выборщиков. Выборы акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков должны проводиться поэтапно, начиная с августа 2005 года и завершая этот процесс 2007 годом.  Кандидатуры выдвигались акимами областей на альтернативной основе, выборщиками акимов были депутаты местных представительных органов власти (маслихатов), сроком на четыре года.

Проблема реализации конституционных прав граждан на выборах органов местного государственного управления в  Казахстане заключаются в  совершенствовании избирательного законодательства, в перераспределении полномочий и ответственности между уровнями государственного управления и введения местного самоуправления.

Президентом Республики Казахстан  Назарбаевым Н.А. был издан Указ от 25 июля 2006 года, утвердивший Концепцию развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 гг. В соответствии с  данной концепцией, определена ее цель – всемерное совершенствование законодательной, социально-экономической и организационно-методической базы развития институтов гражданского общества и равноправного партнерства с государством в соответствии  с международно-правовыми инструментами в рамках международных договоров и пактов в области прав человека и человеческого измерения.

Осуществление власти по принципу ее разделения на ветви создало предпосылки для кардинального развития правовой основы организации и деятельности местных исполнительных органов. В этой связи,  ученые не сделали концептуальных выводов о том, что в современных условиях – местные исполнительные органы есть не что иное, как основной субъект местного государственного управления, поскольку они обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории (ст. 87 Конституции РК). Тогда, как местные представительные органы – маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление (ст. 86. Конституции РК).

Конституция Республики Казахстан1995 г. институировала местные представительные и исполнительные органы, как систему местного государственного управления. В условиях развития исполнительной вертикали, местные исполнительные органы власти приобретают в  роли вспомогательных органов, обеспечивающих проведение общегосударственной политики исполнительной власти на соответствующей территории.  Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» определил существенные стороны, характеризующие понятийный аппарат местных исполнительных органов, а также их отношения с соответствующими местными представительными органами. Закон,  четко определил структуру и организационные основы деятельности местной администрации.

Согласно Конституции1995 г. и последующего развития законодательства о местных представительных и исполнительных органах существенно обновлен правовой статус, организационные основы функционирования местных исполнительных органов как специфического и самостоятельного института государственной власти РК. Так,  Сапаргалиев Г.С. выделяет четыре признака маслихатов:

1) выборность;

2) представительный характер;

3) выражение воли населения;

4) осуществление их деятельности в соответствии с  законодательством и определение ими мер, необходимых для реализации воли населения.

Первые три признака характеризуют процесс формирования представительных органов, четвертый же относится к сфере их деятельности. При этом выборность  местных органов власти и их представительный характер является для многих авторов решающим фактором для отнесения их к органам местного самоуправления[10] либо отождествления местных органов государственной власти и самоуправления[11].

На основании Конституции РК (с изменениями и дополнениями от 2007 года) Президентом Республики Казахстан 4 июня2007 г. был издан Указ, где устанавливалось, что акимы районов областей и городов областного значения, а также акимы районов в городах назначаются на должность акимами соответственно областей, городов, с согласия маслихата соответственно района области, города областного значения, городов. В связи с изданием данного нормативного акта  Указ от 6 июня 2006 года «О  проведении выборов акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан» утратил силу.

Следует отметить, что Конституция не гарантирует полной самостоятельности органов местного самоуправления. В частности, ст. 89 Конституции РК  предусматривает самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом. Поэтому  местное самоуправление – это институт, возникающий вследствие делегирования части государственных дел местного значения этим органам. Отсюда можно сделать вывод о том, что принципиальной разницы между местным самоуправлением и местными представительными органами нет.

Таким образом,  можно вывести несколько выводов:

- в науке сформировалось понятие «презумпции естественного права» – суть которого заключается  во взаимодействии гражданского общества и правового государства. Главный смысл и значение гражданского общества состоит в том, что через политические институты и само государство будут воплощаться   интересы и потребности человека, гражданских прав и свобод. Гражданское общество и правовое государство должны, по нашему убеждению, реализовываться непосредственно через самоуправленческие начала по законам, основанным на принципах естественного права.

- местное самоуправление, с которого начинается гражданское общество, к сожалению, слабо урегулированная правом и мало разработанная наукой проблема;

- в концептуальном виде внедрение системы местного самоуправления в Казахстане подразумевает решение  задач по разграничению полномочий государственного управления и местного самоуправления, создание соответствующей законодательной базы, определение механизмов действия самоуправления на местном уровне, выделение экономической базы для функционирования институтов местного самоуправления;

- проблема реализации конституционных прав граждан на выборах органов местного государственного управления в  Казахстане заключаются в  совершенствовании избирательного законодательства, в перераспределении полномочий и ответственности между уровнями государственного управления и введения местного самоуправления.

- в Конституции впервые представлены нормы о местном самоуправлении и тем самым заложены предпосылки для становления и развития системы местного управления и самоуправления, государственного управления с элементами децентрализации на местах и политическим контролем со стороны местного населения в лице своих представительных органов.

 


[1] Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования // Вопросы философии. – 1991. – №7. – С. 20-29.

[2] Черниловский З.М. Гражданское общество: опыт исследования // Государство и право. – 1992. – №6. – С. 142-149.

[3] Матюхин А.А. Конституционная власть в современном Казахстане // Мысль. – 1996. – №12. – С. 23-27.

[4] Котов А.К., Котов Д.А. Устойчивость и восприимчивость Конституции // Право и государство. – 1999. – №3. – С. 4-8.

[5] Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. – Алматы, 1998. – С. 315.

[6] Жанузакова Л.Т. Конституционное право Республики Казахстан. Учебно-методическое пособие. – Алматы: Изд. «СаГа», 2008. – С. 151-154.

[7] Шоманов А.Ж. Республике Казахстан 15 лет: Достижения и перспективы Научно-практ. конф.. 28 ноября2006 г. – С. 71-79.

[8] Джунусова М.Ю. Конституционно-правовой статус акимов поселка, аула (села), аульного (сельского) округа в Казахстане: Дис. …канд. юрид. наук. – Алматы: Академия юриспруденции – Высшая школа права «Эдiлет», 2006.-С.124

[9] Воронов В.  Политические реформы – наступило время ускорения // Казахстанская правда. 1998. 10 февраля.

[10] Правовые проблемы унитаризма в Республике Казахстан. / Сапаргалиев Г., Мухамеджанов Б., Жанузакова Л., Сакиева Р. –Алматы: Жетi  Жаргы, 2003. –С.217.

[11]Алибаев А. Местное самоуправление: трудности и перспективы // Фемида. – 2001. -№1. – С. 37.



Все статьи автора «Akif»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: