ЧИРНИНОВ А.М. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ

Ключевые слова: , , ,


ЧИРНИНОВ А.М. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ


Рубрика: 12.00.00 ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
// Современные научные исследования и инновации. 2012. № 5 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2012/05/12186 (дата обращения: 29.09.2017).

Данная статья посвящена анализу способов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектам РФ. В ней рассмотрены различные точки зрения по данному вопросу. Автор делает вывод о приоритете законодательного способа разграничения предметов ведения и полномочий, а также о положительных моментах договорного разграничения. Выдвигается тезис об особой роли договоров.

В Конституции РФ в ч.3 ст. 5 содержится один из основополагающих принципов федерализма, а именно – принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерацией. Что касается конституционно-правовых инструментов этого разграничения, то оно содержится в ч.3 ст.11. В их число, согласно этой статье, входят Конституция, Федеративные и иные договоры о разграничении предметов и полномочий.

В Конституции в 3-й главе «Федеративное устройство», в частности в статьях 71-73, содержится конституционное разграничение компетенции федерации и ее субъектов. Там отражены перечни предметов ведения Российской Федерации,  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. А в ст.73 говорится, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,  субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Федеративный договор и иные договоры. Вопрос о целесообразности использования Федеративного договора в качестве инструмента разграничения предметов ведения на сегодняшний день уже, наверное, не стоит. «Федеративный договор 1992 года как действующий источник конституционного права исчерпал себя».[1]

Безусловно, она уже с лихвой выполнила свое историческое предназначение. В 1992 г. были заключены три договора, получившие в целом родовое название – Федеративный договор. Данный документ был включен тогда в текст Конституции.

В нынешней Конституции текст Федеративного договора отсутствует. Более того, в ч.4 п.1 раздела второго Конституции сказано, что в случае несоответствия Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции.

Если обратиться к истории принятии Основного закона, «появление в ч.3 ст.11 Конституции РФ положения о Федеративных и иных договорах было связано с требованиями субъектов Российской Федерации (не только республик в составе Российской Федерации, но и краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения) включить в основной закон федеративный договор, который в то время считался основой построения федеративных отношений в России»[2].

Кроме того, «составители Конституции РФ, принимая во внимание напряженные отношения с Республикой Татарстан и Чеченской Республикой, в целях их урегулирования предусмотрели возможность разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами иными договорами, помимо федеративного»[3]. То есть, фактически, появление этих норм было обусловлено требованиями и обстоятельствами времени. Поэтому в науке конституционного права даже муссируются идеи об изъятии данных положений из ч.3 ст. 11 Конституции РФ.

Хотя Конституция и предусматривает заключение договоров, фактически в настоящее время нет оснований к их заключению. Опыт заключения нового договора с Татарстаном[4] свидетельствует, что это, во-первых, скорее исключение, нежели общая тенденция правового регулирования, т.к. это единственный подобного рода действующий договор. Во-вторых, «договор наполнен декларативными нормами, имеющими политическое значение, но практически не содержит норм прямого регулирования взаимоотношений Федерации и ее субъекта»[5].

Что касается судебной практики. В Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П[6] Конституционный суд разъяснил, что положения Конституции РФ имеют приоритет при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ. И потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается. Данные правовые позиции стали основой масштабных изменений федерального законодательства по вопросам заключения договоров и соглашений.

Как отмечает С.А. Авакьян, «большинство договоров были признаны выполнившими свою роль и утратившими силу – это сделано по взаимной воле сторон (по крайней мере, так выглядит внешне). Поскольку в Конституции есть соответствующая норма, Федеральный закон 1999 г. урегулировал вопрос и ввел достаточно жесткие правила, когда договоры появляются в дополнение к Конституции и федеральным законам, и только по тем вопросам, которые обозначены в законах»[7].

Кроме того, «в условиях, когда ст.71-73 Конституции по-новому, по сравнению с Федеративным договором, формулируют принципы разграничения предметов ведения между центром и субъектом, положений Договора, не противоречащих Конституции, остается крайне мало»[8].

В то же время Конституционный суд также отметил, что кроме Федеративного договора существуют и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. К ним относятся индивидуальные договоры с отдельными субъектами Федерации. «Предметами таких договоров могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора»[9].

Стоит также отметить, что в в ст. 26.7  ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержатся  принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий. Там сказано, что «заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий»[10].

Таким образом, возможности договоров были значительно урезаны, т.к. их использование ограничились  существенными требованиям по критерию целевого назначения.

Также, выделяются вертикальные соглашения. В соответствии с ч.2 и 3 ст.78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу части своих полномочий.  Для принципа субсидиарности этот механизм является одним из важнейших. При этом необходимо отметить, что передача полномочий должна быть осуществлена вкупе с необходимыми материальными и финансовыми средствами. Также, это не должно противоречить конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации.

Некоторые исследователи отмечают негативную роль договоров.  В.Е. Чиркин утверждает, что «договоры ведут к неравноправному положению различных субъектов, что противоречит тезису о равноправии, выраженному в статье 5 Конституции Российской Федерации 1993 года»[11].

Кроме того, договоры, являются тем фактором, который «разрушают целостность и определенность конституционно-правовой системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Подписание двусторонних договоров и соглашений противоречит принципу государственного суверенитета РФ. Оно приводит к распылению единой воли Федерации и ее составных частей, изначально выраженной в согласованном сторонами документе – Конституции и федеральном законе. Подвергаясь влиянию возникшей политической ситуации, значительная часть данных документов вступает в противоречие с Конституцией РФ и федеральными законами, содержание которых подвергается ревизии»[12]. С этим спорить достаточно трудно. Дело о «республиканском суверенитете» является тому ярким подтверждением.

Если мы обратимся к научной литературе относительно практики разграничения полномочий с помощью договоров, то существует множество исследований, в которых одними предлагается активно их использовать[13], другими – исключить данный инструмент из Конституции.[14]

В поддержку необходимости существования подобных договоров Г.А. Тэр[15] выдвигает следующие доводы:

  1. «Договоры легче изменить, чем федеральную Конституцию, поэтому такая схема придает гибкость российскому федерализму; она не допускает преждевременной конституциализации разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, позволяя экспериментировать для выявления приемлемого разграничения полномочий». В концептуальном смысле это утверждение верное. Однако с учетом новой специфики утверждения этих договоров (утверждение федеральным законом), вряд ли можно говорить о таком плюсе.
  2. «Такая схема позволяет приспособиться к специфическим проблемам и особым обстоятельствам конкретных регионов». В качестве примера можно привести уже не действующий Договор от 29.08.1995 о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия. «Основное содержание этого договора составляли нормы, посвященные организации сохранения и использования озера Байкал»[16].
  3. «Данный механизм фиксирует существенные различия между субъектами РФ, предоставляя большие полномочия тем, у кого больше административных и фискальных возможностей, в то же время, не навязывая этого бремени тем, у кого таких возможностей нет». Бесспорно, у нас в Конституции декларируется равноправие. Но только равноправие. Равенства между субъектами Российской Федерации никогда не было и не будет.

Видится очевидным, что положения гл.1 Конституции являются основополагающими и, несмотря на некоторую критику ч.3 ст.11 и предложение поменять ее, изменений не требуют. Такое качество как стабильность действующей Конституции намного важнее, чем «мнимое» стремление некоторых улучшить ее.

Федеральные законы. Кроме вышеперечисленных инструментов разграничения предметов ведения и полномочий, наряду с Конституцией и Федеративным договором, используются федеральные законы. В ч.3 ст. 11  Конституции РФ федеральные законы не указаны. Однако если проанализировать   ст. 72 и ч.2 ст.76, то можно прийти к выводу, что порядок и принципы разграничения могут устанавливаться и федеральными законами. В Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П[17] Конституционный суд РФ четко определил роль федерального закона как одной из основных правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.  «Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочий органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий» (п. 4 мотив. части).

Кроме того, Т.Я. Хабриева придерживается такой позиции, что «только в форме федерального закона конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов государственной власти».[18]

Еще стоит добавить, что в литературе выделяется судебный источник разграничения предметов ведения[19].  Однако, думается, что содержание существующих правовых позиций Конституционного суда не представляют необходимого регулятивного массива, чтобы выделять их в отдельные источники. Но отрицать их существования тоже не стоит.

Вывод: Таким образом, федеральный закон является одним из основных средств разграничения предметов ведения и полномочий. Однако сбрасывать со счетов договоры было бы неправильно.

Современное развитие федеративных отношений характеризуется приоритетом к законодательному разграничению предметов ведения и полномочий. Ни для кого не является секретом, что федеральный закон, четко «определяющий принципы, порядок и процедуры взаимоотношений между федеральным и региональным уровнем государственной власти, является гарантом стабильности федеративного устройства». Еще в далеком 2002 г. Д.Н. Козак в своей статье, опираясь на послание Президента РФ, делал акцент: «федеральными законами, именно федеральными законами и прежде всего федеральными законами»[20]. Однако это не  должно означать полный отказ от договоров.

Думается, следует согласиться с Г.А. Гаджиевым в той части, что «как только правовая система России будет наполняться качественными законами, роль договоров о разграничении полномочий должна резко снизиться, если не сказать больше: сойти полностью на нет»[21]. Да, должна снизиться. Но с учетом их специфических плюсов, полностью исключать их использование нельзя.

Видится необходимым определить по-новому роль договоров. Они должны стать вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом специфики субъекта. Жизнь всегда подкидывает новые условия, не всегда ординарные ситуации. Поэтому заключение договоров будет оправданным в тех исключительных случаях, когда оно будет обусловлено действительно значимыми особенностями субъектов Российской Федерации.

Как правильно отмечает А.Н. Чертков, «правовое равенство субъектов Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и иных обстоятельств. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Федерации»[22]. А ведь таким вариантом учета названных особенностей в некоторых случаях может и должно выступать заключение договора между Российской Федерацией и ее субъектами.

 


[1] Черепанов В.А. О мониторинге правовых основ федеративной реформы. “Конституционное и муниципальное право”, 2005, №5 С.2

[2] Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 128.

[3] Шахрай С.М. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как инструмент региональной политики федеративного государства // Договорные принципы и формы федеративных отношений в Российской Федерации: Проблемно-тематич. сб. М., 1999. С. 37 – 38.

[4]   СЗ РФ. 2007. № 31.

[5] Черкасов К.В. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. «Законодательство и экономика», 2008, № 11.// Консультант Плюс.

[6]    СЗ, 19.06.2000, № 25, ст. 2728,

[7] Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения. “Конституционное и муниципальное право”, 2007, № 8// Консультант Плюс

[8]  Саликов М.С. Источники конституционного права // Конституционное право России: учебник/отв.ред. А.Н.Кокотов и М.И. Кукушкин. – 3-е изд. пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2008. С.67

[9]    Там же. С.68

[10]  СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005,

[11]  Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.; 1998. – С.329.

[12] Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы федерализма в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. «Конституционное и муниципальное право», 2007, № 3

[13] Напр.: Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация «Конституционное и муниципальное право», 2008, № 3 // Консультант Плюс

[14]  Напр.: Чертков А.Н. Развитие договорного аспекта федеративных отношений в условиях современной России. «Конституционное и муниципальное право», 2007, № 23

[15]    Тэр Г.А. Российский федерализм – американская точка зрения // Федерализм, региональное управления и самоуправление. 2000. №1. – С.91.

[16] Соловьева Е.А. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами как черта асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. «Современное право», 2006, № 7//

[17]    СЗ РФ, 19.01.1998, № 3, ст. 429

[18] Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Федерализм. 2003. № 2. С. 6.

[19]   Миронов В.П. Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализм.  Дисс… канд.юр.наук. Екатеринбург, 2004 г.

[20] Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. N 5. С. 10.

[21]    Гаджиев Г.А. Выступление на конференции в ИЗиСП //Журнал российского права. 1998. №3

[22] Чертков А.Н. Проблема договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами “Право и политика”, 2004, № 5

 

 



Все статьи автора «loginza60RDbbpnYlCy4tIPQMc6Qw»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: