УДК 33

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА

Матвеева Надежда Алексеевна
Институт нечётких систем
старший научный сотрудник

Аннотация
Данная статья посвящена особенностям государственного регулирования железнодорожного транспорта.

Ключевые слова: государственное регулирование, железнодорожный трансопрт


ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА

Matveeva Nadezhda Alekseevna
Institute of Fuzzy Systems
Senior Researcher

Abstract
This article is devoted to the peculiarities of state regulation of rail transport.

Рубрика: 08.00.00 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Матвеева Н.А. Особенности государственного регулирования железнодорожного транспорта // Современные научные исследования и инновации. 2011. № 8 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2011/12/5541 (дата обращения: 02.06.2017).

Государственное регулирование деятельности системы российских железных дорог является составной частью общей задачи регулирования деятельности и реформирования естественных монополий /1/. В Российской Федерации на железнодорожный транспорт приходятся все основные объемы перевозок, а средняя дальность осуществляемых им перевозок в три-пять раз больше, чем в Западной Европе. Доля железных дорог в валовом внутреннем продукте страны составляет более 6%. Железные дороги по-прежнему являются ведущим видом транспорта России – на их долю приходится свыше 39% грузооборота с учетом трубопроводного транспорта и около 40% пассажирооборота. В российских условиях железные дороги незаменимы и еще долгое время не будут иметь альтернативы при перевозках массовых грузов на дальние расстояния. Велико значение железных дорог России в развитии межгосударственных связей со странами СНГ и международных перевозках. Общая эксплуатационная длина стальных магистралей СССР в 1991 году составляла 147,5 тыс. км. После распада СССР к Российской Федерации отошло почти 60% общей железнодорожной сети (87,5 тыс. км). Разорванной оказалась и материально-техническая база, в частности ремонтный сервис, локомотиво- и вагоностроение. Густота железнодорожной сети России составляет0,51 кмна100 км, что значительно ниже густоты железных дорог не только развитых стран, но и большинства бывших союзных республик СССР (на Украине -2,76 км, в Белоруссии -2,77 км, Латвии -3,6 км, Грузии -2,2 км, Узбекистане -0,79 км). Очевидно, что в России необходимо строительство новых железнодорожных линий, особенно для освоения крупных месторождений топлива и сырья на востоке страны.

В последние годы развитие отрасли железнодорожного транспорта сталкивается с целым рядом серьезных организационно-экономических проблем. Снижение объемных показателей работы этой важнейшей отрасли народного хозяйства оказалось даже большим, чем в экономике в целом. Так, грузооборот в 90-е гг. снизился почти вдвое, лишь немногим меньшим было и снижение пассажирооборота. Отсутствие эффективного механизма регулирования и контроля на федеральном и региональном уровнях не способствовало повышению эффективности железнодорожного транспорта, устранению затратной практики хозяйствования и негативно повлияло на качество предоставляемых услуг. С 90-х гг. наблюдается значительное сокращение количества перевезенных пассажиров (таблица 1). В последнее время этот показатель стабилизировался, и ежегодное число перевезенных железной дорогой пассажиров составляет около 1,3 млрд. человек.

Таблица 1

Год

11990

11993

11994

11995

11996

1…

12000

12001

22002

22003

22004

22010

Кол-во пассажиров (млн. чел.)

33143

22324

22062

11833

11663

1…

11471

11338

11419

11306

11270

11301

За период с1990 г. снижение пассажирооборота (под пассажирооборотом понимается перевозка пассажиров с учетом расстояний, на которые они перевезены) было не столь значительным, как снижение количества перевезенных пассажиров (таблица 2), что свидетельствует о росте средней дальности поездок.

Таблица 2

Год

11990

11993

11994

11995

11996

1…

1…

12000

22002

22003

22004

22010

Пассажирооборот

(млрд.пасс./км)

2274

2272

2227

1292

1181

1…

1…

1141

1167

1158

1153

1157

Данные об объемах перевозок не отражают качественного уровня предоставляемых российской железной дорогой транспортных услуг. Движение поездов характеризуется низкой средней скоростью по сравнению с железными дорогами зарубежных стран, недостаточным качеством обслуживания, несоблюдением графика движения и недостаточностью поездов в некоторых направлениях. Основные показатели грузоперевозок по российским железным дорогам после резкого снижения в начале 90-х годов также стабилизировались, а с конца 2008г. объем грузов постоянно растет в среднем на 5-10 % (таблица 3).

Таблица 3

Год

11990 11993 11994 11995 11996 1… 12000 12001 22002 22008 22009 22010

Объем грузов

(млн. т)

22523 11608 11195 р1214 1131 1…  1020  1205  1373  1434  1510 11664

Грузооборот

(млрд. т./км)

 2140  1348  1058  1028  911  …  835  947  1047  1058  1084  1163

Анализируя структуру перевозок по видам грузов, можно отметить за прошедшие полтора десятка лет существенно изменилась структура перевозимых грузов: значительно вырос удельный вес топливных продуктов (уголь и нефтяные) с 30% до 40%. В прочие вошли грузы цветной металлургии, машиностроения, товары народного потребления и продовольственные товары. Значителен объем перевозимых минерально-строительных материалов, но анализ показывает, что это грузы внутрирайонного местного назначения. В их состав входит и цемент (15% от 226 млн. т в 2008г.), который возится транспортом на значительно более далекие расстояния, чем земля, песок, щебень, гравий и другие подобные грузы, однако даже его среднее расстояние немногим более500 км. Изменения в средних расстояниях перевозок за последнее время объяснимы: российская готовая продукция «замыкается» в своих границах (расстояние перевозок черных металлов снизилось более чем на500 км, удобрений – на 240, нефтепродуктов – на 220, лесных – на 250). Увеличение же расстояния доставки угля на энергетические и промышленные предприятия (почти на300 км) можно объяснить нарушением связей с казахстанскими углями и замену их на сибирские. В дальнейшем и объемы угля и средние расстояния их перевозки предположительно возрастут при выборе варианта замены газа на уголь на генерирующих мощностях.

Вариант перевозок грузов, рассчитанный на2012 г, также показывает, что структура грузов и в последующие пять лет практически не изменится: угольные грузы – 23,5%, нефтяные – 16,2%, продукты черной металлургии -15,2%, лесные – 4,4%, удобрения – 3 %, цемент – 2 %. Необходимо отметить, что основной рост объема перевозок произошел за счет увеличения доставки нефти и нефтепродуктов (объемы перевозки увеличились на 2,5 млн. т), черных металлов (на 2 млн. т), каменного угля (на 1,5 млн. т). Объем международных грузоперевозок в 2004-2005 гг. составлял около 30% от общего объема грузоперевозок. Динамика роста объемов международных перевозок представлена в таблице 4.

Таблица 4

Год 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Объем грузов
(млн. т)

178 227 217 224 253 274 318 334

Экспортные грузоперевозки составляют 76% от общего объема грузоперевозок в международном сообщении, около 20% – импортные, 4% -транзитные (таблица 5).

Таблица 5

Экспорт, млн. т

Импорт, млн. т

Транзит, млн. т

2009 г.

201,9

72,1

18,7

2010 г.

250,0

68,0

16,0

Железнодорожный транспорт и далее будет оставаться ведущим видом транспорта страны, однако темпы его развития могут быть меньшими, чем автомобильного, трубопроводного и воздушного, ввиду их недостаточного развития в нашей стране. Кроме того, следует учитывать усиливающуюся конкуренцию на транспортном рынке, технический прогресс и некоторые недостатки железных дорог. К таким недостаткам следует отнести, прежде всего, капиталоемкость сооружения железных дорог и относительно медленную отдачу авансируемого капитала (6-8 лет, а иногда и больше).

Железные дороги являются крупными потребителями металла. Кроме того, железнодорожный транспорт является весьма трудоемкой отраслью, производительность труда в которой ниже, чем на трубопроводном, морском и воздушном транспорте (но выше, чем на автомобильном). В среднем, на один километр эксплуатационной длины железных дорог России приходится почти 14 человек, занятых на перевозках, а в США – 1,5 человека при близких по размерам объемах транспортной работы.

К недостаткам российских железных дорог, особенно при организации интермодальных перевозок следует отнести низкую пунктуальность и надежность, плохое планирование графика, негибкость предлагаемых услуг и относительно высокие тарифы. Вместе с тем хорошая техническая оснащенность и прогрессивные технологии железных дорог России позволяют оставаться им вполне конкурентоспособным видом транспорта.

При решении проблем совершенствования управления железнодорожным транспортом необходимо, прежде всего, учитывать особое стратегическое значение железных дорог в такой стране как Россия. Огромные размеры территории нашей страны обусловливают необходимость рассматривать данный вид транспорта не только с позиций его экономической, социальной и политической значимости, но и с точки зрения обеспечения обороноспособности страны. В связи с этим государство, безусловно, должно осуществлять необходимый контроль над функционированием всего железнодорожного комплекса. Государственная монополия на железнодорожные перевозки, несомненно, имеет целый ряд преимуществ. К ним прежде всего следует отнести возможность обеспечения приоритета государственных интересов в процессе управления железнодорожным комплексом, а также компенсации убытков отдельных направлений деятельности отрасли (например, пригородных пассажирских перевозок) за счет бюджетных ассигнований. Государственная монополия гарантирует равные права при пользовании услугами железных дорог в любой точке страны, возможность осуществления единого диспетчерского управления движением на железных дорогах. Государство не должно допустить транспортной разобщенности регионов, и его роль особенно велика при использовании железных дорог для обеспечения обороноспособности страны.

Вместе с тем государственная монополия на железнодорожные перевозки имеет и определенные недостатки, из которых наиболее важными являются следующие: отсутствие гибкой системы тарифообразования; невозможность либо большая сложность привлечения внешних долгосрочных источников финансирования процесса воспроизводства и развития новых направлений услуг; убыточность отдельных секторов услуг железнодорожного транспорта; необходимость компенсации государством транспортного обеспечения отдельных регионов и предприятий; отсутствие необходимого разнообразия услуг, предоставляемых железнодорожным транспортом; сложность реорганизации железнодорожного транспорта, невозможность выделения нерентабельных подразделений; низкая эффективность государственных инвестиций в новые проекты, связанные с реорганизацией железнодорожного комплекса. В то же время, несмотря на явные недостатки монополии, невозможно полностью отказаться от государственного контроля на железнодорожном транспорте, но необходимость его структурной реорганизации объективно необходима /2/.

Сокращение объемных показателей работы железнодорожного транспорта, снижение уровня его поддержки со стороны государства, переход на широкомасштабное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых привели к тому, что после 2002г. тарифы на перевозки грузов росли значительно быстрее, чем цены на промышленную продукцию. В результате этого транспортные расходы тяжелым бременем легли на предприятия промышленности и другие отрасли народного хозяйства. Перевозочная деятельность на федеральном железнодорожном транспорте продолжала оставаться убыточной. Основные показатели финансово-экономической деятельности российских железных дорог даже в последние годы оживления российской экономики не имеют устойчивой положительной тенденции (таблица 6).

Таблица 6

Наименование показателя  2007 г.  2008 г.  2009 г.  2010 г.
Выручка, млн руб.  270139  350832  463718  617514
Себестоимость, млн руб.  214616  300809  443617  564023
Прибыль до налогообложения, млн руб.  44949  28177  -37185  21864
Прибыль после налогообложения, млн руб. 31438 9582 -49276 11352

К перечисленным проблемам добавилась проблема сокращения инвестиций в техническое перевооружение отрасли, которые с 1992г. снизились не менее чем в три раза /3/.

Эксплуатационная протяженность российских железных дорог на начало 2011г. составила 85,5 тыс. км. Около 10% общей длины железных дорог составляют 113 малоинтенсивных железнодорожных линий. Для осуществления перевозок российские железные дороги имеют свыше 20 тысяч единиц локомотивного парка (10634 тепловоза, 9319 электровозов и 7739 секций электропоездов и дизель-поездов), более 625 тысяч грузовых и более 26 тысяч пассажирских вагонов.

В очень тяжелом положении находится путевое хозяйство. Состояние путевой инфраструктуры характеризуется высокой степенью износа: на начало 2011г. протяженность дефектных рельсов составила около 2% общей протяженности железнодорожных путей. Большинство действующих локомотивов и вагонов выработали по отдельным параметрам свой ресурс в среднем на 70%. Износ тепловозов составляет 84,1%, грузовых вагонов -74,6%, электровозов – 73,9%, дизель-поездов – 72,5%, электропоездов -68,0%, пассажирских вагонов – 58,6%. Кроме того, существующие типы эксплуатируемых пассажирских вагонов морально устарели, не отвечают современным требованиям комфортности и требуют больших затрат на содержание и ремонт. В такой ситуации достаточно сложно обеспечивать безопасность перевозок, если стремиться к тому, чтобы сохранить их объемы.

В реальной действительности наблюдается замкнутый круг: объемы перевозок по железным дорогам все последние годы вплоть до 2006г. сокращались, что сопровождалось соответствующим падением доходов последних, а, следовательно, и ухудшением их общего финансово-экономического положения. Эти обстоятельства диаметрально противоположны ситуации, способствующей снижению уровня транспортных расходов. Некоторые положительные сдвиги в работе отрасли были достигнуты в последние годы, что явилось отражением общей ситуации в стране. Так, в 2009г. отправлено на 7,2% больше грузов по сравнению с уровнем 2008г., товарооборот на железной дороге за2009 г. на 10,2% превысил показатель 2008г.

Вместе с тем негативные тенденции в функционировании железнодорожного транспорта продолжают существовать, в результате чего накопилось много разного рода проблем. К числу наиболее острых относится проблема тарифного регулирования. С одной стороны, государство выдвигает требование снижения тарифов на железнодорожные перевозки, и в этом находит отражение одна из основных стратегических целей хозяйствования в отрасли, имеющая важное значение для экономики в целом. С другой стороны, к концу 90-х годов в результате быстрого роста грузовых железнодорожных тарифов они приблизились к уровню, характерному для зарубежных железных дорог, в связи с чем проблема тарифной политики превратилась не только в социально-экономическую, но и в определенной степени в политическую. Это обстоятельство обусловливает особую значимость взвешенной и стабильной тарифной политики в этой отрасли. Как известно, уровень тарифов не пересматривался в течение сорока послевоенных лет, и только в процессе формирования рыночных отношений и связанной с этим либерализацией цен возникла необходимость более тщательного и объективного учета транспортных издержек в цене промышленной продукции, прежде всего со стороны товаропроизводителей. В результате тариф стал оказывать определяющее влияние как на объемы производства, так и на направления доставки грузов.

В 2003-2006 гг. под давлением ряда макроэкономических факторов, связанных с особенностями функционирования железных дорог, ситуацию с тарифами удалось в определенной мере стабилизировать и общий уровень действующих грузовых тарифов был снижен на 5%, а по перевозкам минерального сырья, строительных материалов, каменного угля, лесоматериалов, сельскохозяйственной продукции, энергетических сжиженных газов, нефтепродуктов – на 25-50%. Однако, ограниченные возможности такого мобилизационного по своей сути подхода не являлись альтернативой серьезным структурным преобразованиям в системе хозяйствования в отрасли железнодорожного транспорта. В связи с этим в конце2005 г. было принято решение о повышении тарифов, что было связано со значительным ростом цен (до 60%) на потребляемую железными дорогами продукцию. Другой причиной явилась острая необходимость осуществления инвестиционных программ, направленных на развитие, модернизацию и обновление материальной базы железнодорожного транспорта.

В настоящее время осуществляется государственное ценовое регулирование федерального железнодорожного транспорта, включающего 17 железнодорожных дорог.

Тарифное регулирование деятельности железнодорожного транспорта должно способствовать решению целого ряда актуальных задач. Во-первых, необходимо сохранить единое экономическое пространство страны; во-вторых, регулирование будет способствовать обеспечению баланса экономических интересов государства, предприятий железнодорожного транспорта и пользователей предоставляемых ими услуг; в-третьих, создаются объективные предпосылки для снижения общественно необходимых затрат на услуги транспорта и повышения качественных характеристик работы железных дорог.

На условия перевозки пассажиров и грузов оказывают влияние многообразные факторы, поэтому важно разработать принципы, на основе которых, должно осуществляться государственное тарифное регулирование железнодорожных перевозок /4/. К числу наиболее важных из них относятся следующие: структура и система построения тарифов должны быть едиными на всей территории страны, при этом тарифы должны обеспечивать возмещение экономически обоснованных затрат и получение экономически обоснованной прибыли; должны быть обеспечены равные условия доступа потребителей к услугам железнодорожного транспорта; должны применяться единые тарифы для однотипных грузов и одинаковых условий договора перевозки; система построения тарифов должна соответствовать рыночным условиям хозяйствования, т.е. в перспективе по мере развития и углубления рыночных отношений и конкуренции будет осуществляться постепенный переход от регулируемых государством тарифов к свободным ценам на перевозки; следует осуществить поэтапный переход к полной компенсации убытков железнодорожного транспорта от перевозок пассажиров на дальние расстояния за счет изменения порядка оплаты льготного проезда пассажиров и повышения эффективности деятельности отрасли; все потребители услуг железнодорожного транспорта должны иметь открытый доступ к информации об уровне, изменениях и правилах применения тарифов.

Проблема тарифного регулирования может быть успешно решена в рамках проведения структурной реформы в железнодорожной отрасли, осуществляемой в соответствии с программой структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением правительства Российской Федерации № 384 от 18 мая 2001г. Основной целью структурной реформы провозглашены: повышение объема и качества услуг железнодорожного транспорта, рост его эффективности и инвестиционной привлекательности. Главными условиями достижения этой цели следует считать создание условий для внедрения рыночных механизмов в организацию деятельности и дальнейшее развитие железнодорожного транспорта, что позволит создать условия для возникновения конкуренции и снижения на этой основе стоимости перевозок для товаропроизводителей. Важнейшей задачей, как уже указывалось, является обновление производственно-технической базы отрасли и создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций.

Правительством Российской. Федерации принята Программа структурной реформы железнодорожного транспорта, которая предполагает проведение реформирования отрасли в три этапа.

Первый этап (2001-2002 гг.) включает следующие основные положения: разработку проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, необходимых для реализации программы структурной реформы на железнодорожном: транспорте; развитие конкурентного сектора в сфере железнодорожных перевозок, в том числе создание грузовых компаний-операторов, владеющих собственным подвижным составом; создание условий для не дискриминационного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта пользователей услуг, оказываемых на железнодорожном транспорте; инвентаризацию имущества предприятий железнодорожного транспорта; разделение на железнодорожном транспорте функций государственного регулирования и хозяйственного управления, создание открытого акционерного общества «Российские железные дороги»; формирование в рамках открытого акционерного общества «Российские железные дороги» самостоятельных структурных подразделений для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте.

На втором этапе (2003-2005 гг.) реформы предусмотрено: реорганизация открытого акционерного общества «Российские железные дороги»  путем выделения  в дочерние акционерные общества самостоятельных структурных подразделений, осуществляющих отдельные виды предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте; поэтапное сокращение перекрестного субсидирования; создание условий для повышения уровня конкуренции в сфере грузовых и пассажирских перевозок; переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах; создание условий для приобретения компаниями-операторами магистральных локомотивов; привлечение инвестиций для развития железнодорожного транспорта.

На третьем этапе реформирования железнодорожного транспорта (2006-2011 гг.) предусмотрено продолжение привлечения инвестиций для развития железнодорожного транспорта путем продажи пакетов акций дочерних обществ открытого акционерного общества «Российские железные дороги» и других акционерных обществ, созданных на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала. Развитие конкуренции в железнодорожных перевозках, по мнению разработчиков Программы, приведет к росту качества и ассортимента услуг и к повышению эффективности железнодорожного транспорта, увеличению его доступности.

Реализация программ структурной реформы и развития отрасли должна была позволить к 2005г. добиться коренного улучшения технико-экономических показателей: оборот вагона 6,8 суток, средний вес поезда 4100т, среднесуточный пробег локомотива 600км, увеличение производительности труда в два раза, снижение себестоимости перевозок на 25% и повышение их доходности на 30%. Правительство России намерено было до конца 2005 года завершить основные мероприятия по реформе железнодорожного транспорта. План реформирования был включен составной частью программы социально-экономического развития страны на 2003-2005 годы. На первом этапе реформирования предполагалось разделить функции государственного регулирования и хозяйственного управления на железнодорожном транспорте и создать ОАО «Российские железные дороги». В рамках ОАО «РЖД» было запланировано формирование самостоятельных структурных подразделений для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности: дальних пассажирских перевозок и пригородного сообщения, специализированных грузовых перевозок, услуг по ремонту технических средств и производству запасных частей и других видов деятельности. На первом этапе предполагалось также провести приватизацию госпредприятий, входящих в потенциально конкурентный сектор и не связанных непосредственно с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ на железнодорожном транспорте. На втором этапе предполагалось реформировать ОАО «Российские железные дороги» путем создания дочерних акционерных обществ, осуществляющих отдельные виды предпринимательской деятельности (грузовые перевозки, ремонт и т.п.). В качестве дочернего общества ОАО «РЖД» предполагалось создание федеральной пассажирской компании с региональными дирекциями. С учетом административно-территориального деления государства намечено создание АО – пригородных пассажирских компаний с участием региональных и муниципальных органов власти. В ходе реформы государство должно было разработать механизм финансовой поддержки пассажирских перевозок, обеспечить равный доступ к инфраструктуре железнодорожного транспорта независимых транспортных организаций, а также создать условия для укрупнения независимых компаний-перевозчиков и повышения доли принадлежащего им парка вагонов. К концу второго этапа запланирован рост до 50% парка грузовых вагонов, находящихся в распоряжении указанных компаний.

В результате проведения реорганизации структуры российских железных дорог в соответствии с постановлением правительство Российской Федерации № 585 от 18 сентября 2003 года было образовано ОАО «Российские железные дороги» – коммерческая организация, учредителем которой является Российская Федерация. Общество организует свою деятельность на основании законодательства Российской Федерации. Главные цели деятельности общества, согласно его Уставу, – обеспечение потребностей государства, юридических, и физических лиц в железнодорожных перевозках, работах и услугах, оказываемых железнодорожным транспортом, а также извлечение прибыли.

Несмотря на положительную оценку проходящей в России реформы железнодорожного транспорта со стороны мирового бизнес-сообщества: Европейской Конференцией Министров Транспорта (ЕКМТ) и Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), которые отметили, что в России удалось создать на железнодорожном транспорте структуру, которая живет и развивается по законам рынка, говорить о достижении запланированных к 2011г. результатов реформ не представляется возможным. Рентабельность ОАО «РЖД» минимальна, а износ основных средств близок к критическому. За первое полугодие недополучено 10,5 млрд. руб. доходов от перевозок. План выручки от подсобно-вспомогательной работы выполнен на 95,3% (недополучено более 1,2 млрд. руб.). Компании нужны огромные инвестиционные ресурсы, а ее рыночные позиции ухудшаются. ОАО «РЖД» продолжает терять рынки высокодоходных грузов, испытывает конкурентное давление на международных транспортных рынках, внутреннем рынке труда и капитала. Растет отставание в области науки и технологий. Управленческая структура, корпоративная культура и система мотивации персонала давно не соответствуют требованиям времени. По мнению главы ОАО «РЖД» Владимира Якунина существует риск, что к концу третьего этапа реформ общество превратится в малоэффективную компанию, предоставляющую капиталоемкие услуги инфраструктуры и выполняющую низкорентабельные грузоперевозки. Такая внутренняя оценка качества реформирования отрасли свидетельствует о сохранении актуальности и научной значимости проблемы государственного регулирования железнодорожной отрасли как естественной монополии.

Государство продолжает в ходе реформ нести ответственность за устойчивое функционирование всей системы железнодорожного транспорта, эффективность его работы и управляет ходом реформ. Важное место в государственном регулировании занимают вопросы разделения: функций государственного управления, осуществляемых Министерством транспорта Российской Федерации, и хозяйственной деятельности, связанной с собственно оказанием услуг железнодорожного транспорта ОАО «РЖД»; основных, непосредственно связанных с перевозками, и неосновных видов деятельности; естественно-монопольного, конкурентного и потенциально конкурентного сектора в системе железнодорожного транспорта. При этом в монопольном секторе должен быть усилен государственный контроль, а там где это возможно, необходимо стимулировать развитие конкуренции.

Экстерриториальность железных дорог должна быть обязательно сохранена, но в то же время должно быть предусмотрено обеспечение доступа к производственной инфраструктуре для всех потенциальных участников процесса получения услуг на недискриминационной основе.

Принципиально важным обстоятельством представляется тот факт, что начнут строиться, а затем функционировать полностью частные железные дороги. В этой ситуации государство будет вынуждено находить новые подходы к регулированию монопольного по своей сути, но уже преобразованного сектора экономики.

Для реализации всех этих больших и сложных планов необходимо разработать и осуществить ряд практических мероприятий. Прежде всего, реформирование железнодорожного транспорта требует совершенствования правовой базы отрасли. Это объясняется тем обстоятельством, что действующие нормативные акты в ряде случаев противоречат друг другу и ограничивают возможности проведения необходимых структурных преобразований. К наиболее серьезным проблемам, требующих внесения изменений в законодательство, можно отнести: концессии на железнодорожном транспорте, не предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации; лицензирование отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте, связанных с предоставлением услуг инфраструктуры; льготы по размеру арендной платы за земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, формирование перечня имущества, подлежащего льготированию в соответствии с 30-й главой Налогового кодекса Российской. Федерации и др. Еще одна норма, которую необходимо ввести в федеральное законодательство, состоит в исключении возможности совмещения хозяйственных и государственных функций в федеральном органе государственной власти для того, чтобы привести его в соответствие с законом о конкуренции и потребностями реформирования отрасли. Существенное значение имеет совершенствование налогового законодательства, в частности, необходимо принять поправки, устраняющие двойное налогообложение пассажирских компаний по оборотным налогам. Кроме того, необходимо сохранить налоговую базу соответствующих регионов при проведении структурных преобразований. Тем самым со стороны регионов будет обеспечена политическая поддержка реформ. Внесение в действующее законодательство этих, и других, изменений дадут возможность сформировать необходимую правовую базу для реализации планов по структурному реформированию железнодорожного транспорта.

Как уже указывалось, принципиально важным направлением реструктуризации является концептуальное разделение государственных и хозяйственных функций управления в системе железных дорог. К государственным функциям по управлению железнодорожным транспортом необходимо отнести следующие: прогнозирование и планирование развития железнодорожного комплекса, транспортно-экономических связей, а также потребностей внутреннего и внешнего рынков транспортных услуг; разработку предложений по совершенствованию и дальнейшему развитию нормативно-правовой базы; проведение единой научно-технической и нормативной политики; контроль над безопасностью движения; сертификацию, стандартизацию и лицензирование; регулирование в области перевозок для государственных нужд и социально-значимых перевозок пассажиров. Значительная часть этих функций в перспективе может быть передана либо другим ведомствам, либо общественным организациям, либо регулироваться непосредственно правовыми нормами. В системе железнодорожного транспорта должны быть выделены в качестве структурных подразделений виды деятельности, являющиеся естественно-монопольными и потенциально конкурентными. В монопольном секторе будет осуществляться государственное регулирование тарифов, а в конкурентном – их поэтапная либерализация по мере развития конкуренции на рынке пассажирских и грузовых перевозок. Постепенное сужение сферы тарифного регулирования станет значительным стимулом для инвесторов вкладывать средства в развитие железнодорожного транспорта.

Наряду с проведением мероприятий по реструктуризации системы железнодорожного транспорта необходимо продолжение уже проходящих в настоящее время процессов по рационализации его структуры. Главным направлением этой работы является продолжение вывода из структуры федерального железнодорожного транспорта и передача в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства, акционирование и приватизация общестроительных организаций, ремонтных заводов, предприятий торговли и общественного питания, а также других предприятий и объектов непрофильного назначения, непосредственно не связанных с перевозками. Доходы от продажи, сдачи в аренду или распоряжения каким-либо иным способом имущества, принадлежащего предприятиям железнодорожного транспорта, а также средства от приватизации должны быть направлены на инвестиционные цели. Можно выделить ряд приоритетов инвестиционной политики в отрасли, в том числе: создание адекватной безопасной инфраструктуры, при этом особое внимание должно быть уделено производству основных услуг; создание современной надежной и экономичной в плане потребления энергии системы использования путей и подвижного состава; внедрение и использование информационных систем управления для контроля за перевозками, бронирования билетов и распределения доходов, а также эффективной системы финансового контроля; инвестирование в инфраструктуру для развития конкуренции между железными дорогами на рынках с низким уровнем конкуренции с другими видами транспорта.

При решении проблемы государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта важное значение имеет использование зарубежного опыта в этой области. Как показывает анализ, в экономически развитых странах применяются разнообразные методы управления и государственного регулирования. Общая ситуация характеризуется тем, что в Европе и США железные дороги, как правило, теряют свою долю на транспортном рынке за исключением пригородных и высокоскоростных пассажирских перевозок. Финансовая ситуация на европейских железных дорогах продолжает ухудшаться, инвестиции недостаточны, общее положение неустойчиво. Юго-Восточная Азия, особенно Индия и Китай, – немногие регионы, где железные дороги незаменимы для массовых перевозок пассажиров и грузов независимо от дальности. В Японии развитие скоростных пассажирских перевозок замедлилось, но их объем на короткие расстояния все еще растет, а диверсификация услуг железных дорог дает ощутимые финансовые результаты.

В США железные дороги с момента их сооружения являются частными, тарифы на их услуги регулируются межштатными комиссиями. Дороги выполняют в основном грузовые перевозки, так как пассажирские нерентабельны. Занимающаяся ими корпорация «Амтрак» получает дотации от государства. Правительство укрупняет американские железные дороги для усиления их позиций в конкурентной борьбе с другими видами транспорта. Американские специалисты считают нецелесообразным деление единой железной дороги на компании по перевозкам и управлению инфраструктурой, поскольку связь между этими видами деятельности исключительно тесная.

В Европе реформирование железнодорожного транспорта направлено, с одной стороны, на изменение правового статуса железнодорожных компаний, которые ранее были государственными и некоммерческими, с другой – на создание коммерческих фирм для пассажирских и грузовых перевозок. При этом Германия, Франция, Испания и Голландия сохраняют единство перевозок и инфраструктуры, а Швеция и Финляндия разделили их. Основные положения документов ЕС (директива 91/440, документ 1893/91) сводятся к тому, что оздоровление экономики железных дорог возможно только при усилении их позиций на транспортном рынке и при создании таких условий, чтобы нерентабельные отрасли железнодорожного хозяйства, выполняющие социально значимые и понятные всем функции, получали поддержку заинтересованных сторон, в том числе государства. Швеция первой в Европе провела реформу железных дорог, и эта модель имеет свои особенности. В основу реформы положено разделение сфер инфраструктуры и эксплуатации. Государственные железные дороги Швеции (SJ) разделены на две компании: ведающую вопросами развития и содержания инфраструктуры (BV) и занимающуюся собственно эксплуатацией (SJ). Железные дороги остаются государственной собственностью, но работают на коммерческой основе. Компания BV несет ответственность за управление инфраструктурой и текущее содержание ее объектов, а также за реконструкцию и модернизацию сети за счет государственных дотаций. Это является выражением ответственности государства за состояние железнодорожной инфраструктуры. Эксплуатационная компания SJ формально не приватизирована, но работает как самостоятельное предприятие с извлечением прибыли из своей деятельности. SJ имеет право устанавливать тарифы и определять порядок использования ресурсов. В первый послереформенный год финансовое положение железных дорог Швеции значительно улучшилось. Факт отделения региональной сети линий от основной также оценен положительно.

В Германии реструктуризация железных дорог начата в январе 1994г., причем ей предшествовал ряд важных событий. В 1993г. вопросы тарифообразования были выведены из-под административного контроля со стороны министерства транспорта. Исключение составляют пассажирские тарифы в пригородных сообщениях. Формальной приватизации сопутствовала реорганизация, предусматривавшая: разделение транспортных и нормативных функций с передачей последних Федеральному бюро железных дорог (ЕВА); распределение транспортных задач по управлениям DBAG; поэтапное отделение вопросов содержания и развития железнодорожной инфраструктуры от эксплуатации. Следует отметить, что не все проведенные в ходе реформы в Германии мероприятия принесли ожидаемые результаты, однако в целом ее можно считать успешной.

Реформа в Нидерландах была начата в январе 1994., первый ее этап аналогичен немецкой модели. На железных дорогах Нидерландов (NS) тоже разделены функции содержания инфраструктуры и эксплуатации. NS преобразованы в холдинговую компанию и разделены на следующие управления: реконструкции и содержания сети; управления движением; сигнализации и связи; два эксплуатационных (пассажирских и грузовых перевозок); станционного хозяйства; управления имуществом. Сохраняется ответственность государства за состояние и развитие железнодорожной сети, вопрос выделения инфраструктуры из холдинга NS решится только в 2006г., тем не менее, имеются факты, подтверждающие стремление ряда компаний пользоваться железнодорожной сетью для перевозок.

Организационные изменения на Федеральных железных дорогах Австрии (ЦВВ) были начаты в январе 1994г., однако реформы здесь были не такими глубокими, как в Германии или Нидерландах. ЦВВ формально приватизированы и выступают как не зависящая от бюджета государства хозяйственная единица. Инфраструктура и эксплуатация разделены экономически, но не организационно. Ответственность за пригородные перевозки возложена на федеральные земли, но без перечисления им соответствующих средств как это имело место в Германии. В целом результаты первых послереформенных лет недостаточно впечатляющи.

В 1995г. Государственные железные дороги Финляндии (VR) преобразованы в акционерное общество, капитал которого остается в государственной собственности (инфраструктура железных дорог осталась в ведении министерства транспорта). VR разделены на два управления: инфраструктуры, пассажирских и грузовых перевозок. Последнее сохраняет до2006 г. монополию на эксплуатационную деятельность, после чего будет возможен выход на сеть третьих лиц. Реальных результатов, достаточных для оценки эффективности реформы, еще нет.

В начале 1997г. во Франции начата реформа железных дорог, которая в сравнении с рассмотренными моделями представляется более ограниченной. Разделены функции содержания инфраструктуры и эксплуатации. Инфраструктура передана в ведение вновь созданной государственной организации RFF, одновременно списаны старые долги в размере 135 млрд. франков. Национальное общество железных дорог Франции (SNCF) занимается только организационной стороной грузовых и пассажирских перевозок и должно платить RFF за пользование инфраструктурой. Часть этих средств возвращается SNCF, которое занимается текущим содержанием сети. Такой порядок, а также частичное погашение долгов SNCF уменьшили значение факта разделения. Особенность французской модели состоит в том, что SNCF остается монополистом, право допуска на сеть третьих сторон не предусмотрено. В этом плане французская модель противоречит Директиве ЕС 91/440 и усилиям Европейской комиссии по оздоровлению железных дорог. Реформа во Франции в полном объеме не проведена.

Реформа железных дорог в Великобритании отличается широтой и разносторонностью. Она состоит не только в отделении инфраструктуры от эксплуатации, но является подготовительным этапом дальнейшей приватизации. В ходе реформы преследуются экономические цели, достижение которых связывают с улучшением позиций железных дорог на транспортном рынке. В апреле 1994г. произошло полное разделение функций содержания инфраструктуры и эксплуатации. Все подразделения, занимавшиеся ранее грузовыми перевозками, приватизированы и разделены на несколько групп: перевозок массовых грузов маршрутными поездами, повагонными отправками и в смешанных сообщениях, ускоренными поездами, мелких отправок и почты. Для компаний, занимающихся грузовыми перевозками, введен принцип свободного выхода на рынок транспортных услуг. Вопросами тарифообразования эти компании не занимаются. В пассажирских перевозках вся сеть была разделена на 25 секторов, в том числе семь направлений дальних сообщений, семь региональных и 11 линий прежней сети Network Southeast.

В результате реформы на железных дорогах образовалась новая, довольно сложная структура, характеризующаяся громоздкими внутренними взаиморасчетами. Предполагается, что эта ситуация будет существовать лишь на переходном этапе. В то же время крайне медленно идет процесс приспособления к условиям нового рынка, поскольку еще не разработан механизм его регулирования. Все это привело к тому, что ожидавшиеся улучшения реализуются не столь быстро, как планировалось, но тем не менее уже можно говорить и о некоторых достижениях. За счет повышения уровня комфорта увеличился объем пассажирских перевозок, на 30 % повышена точность соблюдения графика движения поездов. Таким образом, зарубежный опыт не подтверждает безусловное преимущество разделения железных дорог на разные компании по видам деятельности, отсутствует и общепризнанная модель управления. Каждое государство находит свое решение в зависимости от технического и экономического развития железных дорог, а также национальных традиций. Все это однозначно свидетельствует о том, что специфика России и важное место, занимаемое железными дорогами в транспортной инфраструктуре государства, требуют индивидуального подхода к решению рассматриваемой проблемы.

Проведенные в разных странах реформы железных дорог отличаются друг от друга и имеют свои слабые и сильные стороны. Решение, которое могло бы быть применено в любой стране, вероятнее всего не будет найдено, однако общим для всех стран является то, что возврат к старой модели невозможен. Будущее железных дорог мыслимо только в рамках конкурентной борьбы на мировом транспортном рынке. Именно на этих позициях и должна строится система управления железнодорожным транспортом в России, т.е. на принципах государственного регулирования.


Библиографический список
  1. Кохно П.А. Государственное регулирование экономики // Вестник Академии Тринитаризма, М., Эл № 77-6567, публ.16926, 02.11.2011.
  2. Матвеева Н.А. Функции государства в рыночной экономике // Вестник Академии Тринитаризма, М., Эл № 77-6567, публ. 16933, 04.11.2011.
  3. Матвеева Н.А. Принципы государственного регулирования естественных монополий. // Современные научные исследования и инновации. – Ноябрь, 2011. [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2011/11/5315.
  4. Матвеева Н.А. Механизм реструктуризации предприятий железнодорожного транспорта в сб. науч. трудов. Спецвыпуск «Проблемы государственного и муниципального управления»./Отв.ред. д.э.н., профессор П.А. Кохно.- М.: РИЦ Мос. академии гос. и муниц. управления, 2007. – 80 с. С.55-61.
  5. Матвеева Н.А. Формирование конкурентной среды в условиях государственного управления железнодорожным транспортом в сб. науч. трудов. Спецвыпуск «Проблемы государственного и муниципального управления»./Отв.ред. д.э.н., профессор П.А. Кохно.- М.: РИЦ Мос. академии гос. и муниц. управления, 2007. – 80 с. С.62-73.
  6. Матвеева Н.А. Инновационные модели инвестиционной стратегии управления предприятиями железнодорожного транспорта // Бюллетень транспортной информации, №9 (171), сентябрь 2009, С. 14 -17.
  7. Матвеева Н.А. Принципы государственного регулирования естественных монополий. // Современные научные исследования и инновации. – Ноябрь, 2011. [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2011/11/5315.


Все статьи автора «Кохно Павел Антонович»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: