ВЛИЯНИЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА НА СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА НАЧАЛА XX ВЕКА

Румянцев А.С.

Ключевые слова: российский конституционализм


Рубрика: 07.00.00 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Румянцев А.С. Влияние зарубежного опыта на становление российского конституционализма начала XX века // Современные научные исследования и инновации. 2011. № 3 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2011/07/1011 (дата обращения: 03.10.2017).

Споры о том, стала ли Россия конституционной монархией, начались сразу же после опубликования манифеста 17 октября 1905 года. Русские либеральные юристы были склонны именно так рассматривать новый политический порядок. Большинство из них считало, что законодательная власть была разделена между царем и Думой, любой закон мог вступить в силу лишь в случае одобрения его последней. Для кадетов вопрос заключался лишь в том, когда конституция появилась и обрела реальный характер. Расходясь в некоторых юридических вопросах, либералы, в принципе, не сомневались, что Россия стала конституционно-монархическим государством. Однако обращает на себя внимание то, что в сочинениях конституционалистов обнаруживается явное противоречие между оценкой общего политического строя в России как ограниченной монархии и конкретным анализом реальной ситуации.
В современной науке нет единого взгляда на российскую государственность рассматриваемого периода. Главным предметом споров остается определение формы правления и природы политического режима России в период конституционных реформ. Он определяется как конституционная монархия, октроированный (пожалованный) конституционализм. Ряд авторов вообще считает невозможным отнести российский политический режим к какой-либо развитой форме европейского конституционализма и предпочитает говорить о нем как об уникальном явлении. Наконец, существует мнение, что российская модель конституционализма – это некая переходная форма, своего рода конституционный эксперимент, содержавший возможности трансформации в политические системы различного типа, но так и не реализовавший их в силу кратковременности своего существования [3, 30].
Конституционная монархия предполагает постоянную борьбу трех основных сил – народного представительства (парламента), правительственной бюрократии и монархии. В парламенте представлены ведущие партии, их фракции реально определяют в принципе судьбу того или иного кабинета; создается политическая машина, управляемая ведущими партийными администраторами и идеологами, которая видит цель своего существования прежде всего в захвате и удержании государственной власти. Противостоящая сила – правительственная бюрократия – с течением времени становится все более дифференцированной, функционально специализированной и корпоративно объединенной; растут ее технические возможности контролировать рычаги управления. Монарх в абсолютистских монархиях традиционного типа – наиболее значимая сила, возглавляющая пирамиду власти.
Рационализация и бюрократизация управления ведут, однако, к тому, что монарх и его ближайшее окружение оказываются все более оттесненными от действительного властвования, и тогда в конституционной монархии возможны два совершенно различных типа коалиций: между парламентом и монархом против бюрократии или между бюрократией и монархом против парламента. Неустойчивый и противоречивый компромисс парламента и монарха на деле служит переходной формой от одного типа правления к другому. Таким образом, существуют три основных типа режимов конституционной монархии. Первый, английский, – по существу завуалированная форма парламентской республики. При безвластном монархе народное представительство всерьез контролирует кабинет министров и всю административно-бюрократическую систему. Второй, промежуточный (дуалистический) тип конституционной монархии – форма правления, при которой и парламент, и монарх, обладая практически одинаковыми законодательными прерогативами, а отчасти и исполнительной властью, взаимно контролируют и сдерживают друг друга. Такой режим возникал в ряде государств Западной и Центральной Европы после крупных революционных потрясений и приводил к укреплению монархической власти.
Третий тип конституционной монархии, так называемый монархический конституционализм, основанный на коалиции монарха и бюрократии против парламента, обеспечивал сохранение монархии путем изменения устройства власти и формы правления без изменения ее сущности. Подобный тип конституционной монархии в наибольшей степени подходит под определение мнимого конституционализма. Ключевым элементом этой политико-правовой системы являлся монарх, выведенный из-под реального конституционного контроля – носитель государственного суверенитета, высший арбитр в споре властей и гарант самой конституции (которая получала поэтому дарованный, октроированный характер) [5, 4].
Наиболее последовательно система постреволюционного монархического конституционализма была выражена в Хартии 1814 года, представлявшей собой первый исторический вариант так называемой «октроированной конституции». В ряду других монархических конституций Европы XIX века Хартия выступает не только в качестве оформления данной системы во Франции эпохи Реставрации, но и как модель всех последующих аналогичных законодательных актов.
Хартия 1814 года впервые четко сформулировала ряд основных параметров мнимого конституционализма: монарх как реальный глава государства, средоточие всех властей и гарант конституции; подмена подлинного разделения властей их фиктивным и чисто функциональным разграничением; безвластие законодательного корпуса; полная зависимость исполнительной власти (правительства) от монарха и отсутствие действенного контроля над ней со стороны народного представительства (парламента); несамостоятельность судебной власти.
Общая тенденция развития конституционной монархии в Германии соответствовала, несомненно, второй ее разновидности. В результате здесь получила реализацию особая политическая форма. Несмотря на то, что ее прообразом была французская Хартия 1814 года, германская конституционно-монархическая традиция создала свой особый политический стиль.
Наиболее четко он был сформулирован в конституции Баварии 1818 года. Король, подчеркивалось в ней, является главой государства, воплощая в себе всю полноту государственной власти и осуществляя ее согласно данным им конституционным предписаниям. В качестве основополагающих декларировались такие принципы, как наследственность короны, неприкосновенность монарха и его политическая безответственность. Единственное существенное ограничение монарха (составляющее суть его отличия от абсолютного государя) – необходимость при осуществлении власти действовать в соответствии с данной им самим конституцией.
Рассмотренные элементы политической системы получили наиболее полное теоретическое обоснование и юридическое оформление в конституционной Хартии Пруссии от 31 августа 1850 года. Данный документ сыграл принципиальную роль в истории монархического конституционализма. Продолжая линию мнимого конституционализма, он заложил основы его последующего развития в единой Германии, оказал большое влияние на конституцию Мейдзи в Японии (1889 года), был использован при разработке основного законодательства Российкой империи 1905 – 1907 годов, опосредованно повлиял на аналогичные законодательные акты в ряде государств Азии Новейшего времени. Это объясняется тем, что прусская конституция сформулировала основную идею мнимого конституционализма – преобладание монархического принципа над народным представительством.
Тем самым была четко выражена неизменная специфика немецкого государственно-правового развития. Ее суть состоит в том, что конституция здесь возникла не из революции, а, напротив, представляла собой выражение воли абсолютистской монархической власти к реформированию себя сверху (со всеми вытекающими отсюда ограничениями народного представительства).
Эти особенности прусской монархической власти давали ей возможность проводить в дальнейшем авторитарную политику, не считаясь с волей парламентского большинства. Центральным элементом данной системы являлась независимость правительства от парламента: назначение министров и политика кабинета были в целом исключительной прерогативой монарха, что неизменно (вплоть до конца существования монархии) позволяло ему одерживать верх в случае конфликта с парламентом. В этой независимости от парламента заключалось наиболее существенное различие между «конституционной» и «парламентской» системами монархического правления. Декларируемая цель данной системы состояла в формировании правительства чиновниками, стоящими над «партиями», независимыми от них.
В России необходимость перехода от абсолютизма к правовому государству стала осознаваться еще в XVIII веке, и, особенно в XIX, но реально эта проблема была поставлена лишь на переломном этапе первой русской революции 1905 – 1907 годов. Несмотря на общую преемственность основных законодательных актов, в конституционной политике царской монархии этого времени четко прослеживается три основных фазы: становление монархического конституционализма; его трансформации в направлении дуалистической монархии; формирования режима личного правления монарха.
Первая из них представляет собой начальную стадию разработки нового основного законодательства. На этом этапе правительство стремилось сохранить в неизменном виде существующую политическую систему, придав ей новое правовое оформление. Общая концепция отношений народного представительства и монархической власти вполне укладывалась в ту традиционную схему, которая была намечена еще в проектах так называемого «правительственного конституционализма» XIX века. Суть этой концепции – в дополнении самодержавия совещательным учреждением представительного или квазипредставительного характера. Концепция последовательно проводилась в пакете законов, составленных Министерством внутренних дел в первой половине 1905 года в ответ на требования либеральной общественности. Это высочайший манифест от 6 августа 1905 года, Учреждение Государственной Думы и Положение о выборах в Государственную Думу. Данный закон, ознаменовавший создание так называемой «Булыгинской думы», рассматривал ее исключительно как совещательное учреждение, статус которого был значительно ниже статуса Государственного Совета и правительства [4, 76 – 83].
Содержание «правительственного конституционализма» и перспективы его развития определялись в первую очередь отношением правящих кругов к прерогативам Государственной Думы. Ведь именно устранение самодержавной власти стояло в центре общественно-политической борьбы в России с начала XX века. В ноябре 1904 года Первый Всероссийский земский съезд одобрил замену самодержавия конституционным государством [1, 3].
Вторая фаза ознаменовала высшее достижение в области конституционных ограничений царской власти в России. Она приходится на время наибольшего революционного движения и представляет собой во многом вынужденную меру монархии в экстремальных условиях [4, 83]. Всероссийская политическая стачка в октябре 1905 года сказала нет самодержавию и привела к Манифесту 17 октября.
Манифест 17 октября даровал верноподданным «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». На правительство возлагалась обязанность «привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав». Манифест также провозглашал: «Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей». Таким образом, самодержавная власть ограничивалась выборным представительным учреждением и впервые за много веков население получало политические свободы [6, 35].
Общество, обретавшее политическое самосознание, ожидало от власти последовательного развития идей Манифеста. Он же, по мнению демократических либералов, возвестил начало конституционной эры с однопалатным народным представительством, обладающим правом контроля над правительством. Но у их оппонентов из правящих сфер имелись иные оценки перспектив, открытых перед Россией Манифестом 17 октября.
Закон об изменении Положения о выборах в Государственную Думу (от 11 декабря 1905 года); манифест об изменении Учреждения Государственного Совета и о пересмотре Учреждения Государственной Думы, а также новое Учреждение Государственной Думы (от 20 февраля 1906 года). Эти законодательные акты стали правовой основой первой Государственной Думы в России. Выраженная в них концепция отношений представительных учреждений по многим параметрам соответствовала той, которая лежала в основе монархического конституционализма ряда западных стран, прежде всего Германии.
Две палаты парламента – Государственная Дума и Государственный Совет – наделялись равными правами в области законодательства; они могли теоретически (в случае достижения ими единства) противостоять монарху в области контроля над бюджетом и введения новых законов, однако право изменять основополагающие законы, руководить работой правительства и использовать армию было целиком выведено из сферы их компетенции и предоставлено исключительно монарху. Поэтому говорить о введении в России конституционной монархии как законченной формы правления было не вполне правомерно ввиду большого числа изъятий из законодательства в пользу монархического компонента политической системы. В лучшем случае речь могла идти только о первых элементах дуалистического порядка правления в России.
Третья фаза конституционного законодательства носила по видимости чисто формальный характер. Ее основной целью была кодификация законов – дополнение Свода законов теми новыми актами, которые были изданы в предшествующий период. Однако простая инкорпорация новых конституционных законов в традиционный кодекс самодержавного государства едва ли была возможна практически, поскольку выявляла их неразрешимые противоречия [4, 84]. К 17 октября 1905 года действовали Основные Законы издания1892 года. Естественно, их требовалось согласовать с Манифестом, который оппозиция рассматривала как конституционную хартию (ни Николай II, ни двор, ни большинство министров не считали его конституционным актом).
Редакция могла идти в двух направлениях: либо старое законодательство должно было меняться в соответствии с новым, либо, наоборот, новое – приводиться в соответствие со старым. В конкретных социальных условиях контрреформ, наступивших после подавления революции, возобладал второй путь.
Указ «Об утверждении Основных Государственных Законов» царь подписал 23 апреля 1906 года, а их публикация состоялась на следующий день. Основные Законы объявляли в России верховную самодержавную власть. И хотя государь осуществлял законодательную власть в единении с Государственной Думой и Государственным Советом, без его утверждения законы в силу не вступали. Государю императору принадлежала власть управления «во всем ее объеме». Он издавал указы в порядке верховного управления, определял направления внешней политики, объявлял войну, заключал мир, объявлял местности на военном или исключительном положении, назначал и увольнял Председателя Совета Министров, министров, главноуправляющих ведомствами. Император был также державным вождем армии и флота, верховным главнокомандующим сухопутными и морскими силами. Министры ответствовали только перед царем. Права же Государственной Думы и Государственного Совета очерчивались согласно актам 20 февраля 1906 года (Манифест «Об изменении Учреждения Государственного Совета и о пересмотре Учреждения Государственной Думы») и бюджетным правилам 8 марта («Правила о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов»).
Дума имела право рассматривать дела, требующие изменения законов и штатов, а также утверждать государственный бюджет вместе с финансовыми сметами министерств. Ей позволялось вносить предложения об отмене или изменению действующих и изданию новых законов, за исключением основных государственных законов. Закон, принятый Думой, поступал на рассмотрение Государственного Совета. В случае неутверждения его верхней палатой он терял силу. Законопроекты, одобренные Государственной Думой и Государственным Советом, представлялись на утверждение государя. Его вето было окончательным и непреодолимым. Между сессиями Государственной Думы ввиду чрезвычайных обстоятельств законы могли приниматься Советом Министров и вводится в действие высочайшими указами по его представлению, за исключением изменений Основных Законов, Учреждения Госсовета или Государственной Думы или Положения о выборах в Думу и Госсовет. Срок принятого таким образом закона истекал, если правительство в течение первых 2-х месяцев после возобновления занятий Думы не вносило в нее соответствующего законопроекта. Государственная Дума наделялась правом запроса к министрам по поводу «действий», которые представляются незаконными». Срок ее полномочий определялся в пять лет. Царь имел право распустить Думу раньше с одновременным назначением новых выборов.
Бюджетные правила от 8 марта очертили бюджетные права Думы, существенно их сузив. Из ее компетенции исключалось рассмотрение кредитов на расходы Министерства двора, платежей по государственному долгу. Думе запрещалось изменять или изымать статьи расходов или доходов, внесенных в бюджет на основе действовавших законов, штатов, положений расписаний, высочайших повелений в порядке верховного управления [1, 4 – 7].
Поставленные в общий контекст всей предшествующей правовой традиции и политической системы самодержавного государства, новые нормы о представительных учреждениях и их законодательных правах теряли свою силу и убедительность, а обилие различных изъятий из них в виде особых законодательных норм, подзаконных актов, положений и административных распоряжений довершали торжество монархического начала. Внешне структура отношений Думы и Государственного Совета между собой, с одной стороны, и с монархом и правительством – с другой, осталась без изменений. Однако реальный центр власти оказался смещенным в пользу монарха благодаря соответствующим формулировкам о прерогативах самодержца в новой редакции Основных Законов. Все это позволяет говорить об определенном движении вспять – к первоначальному (Булыгинскому) варианту политической реформы. Подводя общий баланс конституционных реформ в России, можно, таким образом, определить их результат как появление особой политической формы переходного периода – мнимого конституционализма [4, 84].
Октроирование конституции имело благие цели. С одной стороны это был сигнал, что власть готова к переменам и предлагает мир. С другой – конституция должна была, помимо прочего, создать приемлемые для всех и всеми соблюдаемые правовые рамки политического процесса и государственного управления. Ожидалось, что «конституционализация» разрешит системный кризис, но российский конституционализм сразу же оказался на пороге кризиса, на чем немецкий ученый Макс Вебер фокусирует внимание: «Машина продолжает работать, как если бы ничего не случилось. Тем не менее многое произошло, и пути обратно нет. Официально даруются свободы, а затем, когда ими хотят воспользоваться, выясняется, что эти свободы – иллюзия. Эта неискренность должна неизбежно приводить к повторяющимся конфликтам. … Вся система отношений между правительством и народным представительством строилась на аксиоматическом предположении, что народное представительство – естественный враг государственной власти и всегда им останется». Иначе говоря, вместо сотрудничества между агентами разделенной власти между ними продолжается непреодолимый конфликт [2, 62].
Мнимоконституционная сущность проясняется особенно четко при сравнительном анализе. Если в Великобритании для издания правительством законодательного постановления необходимы особые основания (признание парламентом и судом наличие особого государственного интереса), то в государствах монархического конституционализма германского типа правительство могло нарушать законы при минимальной ответственности.
По аналогии с этим российские Основные Законы помимо запрещения подобного порядка изменения самого законодательства (путем правительственных постановлений) оговаривают также невозможность изменения таких законодательных актов как «Учреждения» Государственного Совета и Государственной Думы, а также постановлений о выборах в них. Однако в реальной ситуации внеправового режима законодательные нормы могли быть нарушены.
К этому следует добавить, что монарх в России (как и в Германии) имел неограниченный контроль над армией. В большинстве западноевропейских стран парламент определял численность армии и бюджетные ассигнования на нее, а также организацию войска. В России, согласно Основному законодательству 1906 года (ст. 14), император определялся как державный вождь армии и флота, которому принадлежит верховное командование над всеми сухопутными и морскими силами государства. Для военного и морского ведомств были установлены значительные отступления от общего законодательства от общего законодательства, предоставляющие их практически в полное распоряжение монарха.
Внешним выражением неограниченного по существу характера власти императора являлось отсутствие подписи министра на подписанных им законодательных актах. Западноевропейские конституции исходили из обязанности такой подписи, ее отсутствие делало закон недействительным с юридической точки зрения. В России, несмотря на указание в законодательстве о необходимости такой скрепы Председателя Совета Министров или соответствующего министра, данная практика часто нарушалась: законодательные акты монарха, как и в эпоху самодержавия, выходили главным образом за его единоличной подписью. Таким образом, принцип отсутствия ответственности монарха (установление которого сопровождается усилением ответственности министров перед законодательной властью) в российском законодательстве не утвердился [3, 43 – 44].
В Германии шел процесс «тихой парламентаризации». С опережением на 200 лет аналогичный процесс развернулся в Англии. Подобному постепенному изменению политической системы в России препятствовало несколько факторов.
Во-первых, неуклонный рост влияния бюрократии, обусловленный общей рационализацией жизни и всех общественных практик. Этот фактор работал повсюду, в частности – в Германии. В России, где крайне поздно появились оппозиционные монархии силы, данная тенденция выглядела особенно угрожающей.
Во-вторых, склонность крупной буржуазии следовать в фарватере абсолютной власти, как это было и в европейских монархиях – от раннего модерна до капиталистического империализма.
В-третьих, особенности политического поведения главных агентов и, прежде всего, самой короны, затрудняющие или даже фатально блокирующие корректировку реального государственного строя на исторически значимый отрезок времени.
В-четвертых, то, что новый государственный строй в России устанавливался в разгар острого общественного и политического кризиса и по самой своей сути мог его только усугубить [2, 73 – 74].
Таким образом, можно констатировать: российская конституционная монархия занимает особое место в общей типологии данных политических режимов. Она представляет собой синтез их западных и восточных форм и в тоже время исторический переход одних в другие. Из западных норм конституционной монархии (парламентская, дуалистическая и монархический конституционализм) российский монархический режим ближе всего к третьей (германской) разновидности. Восточные формы монархического конституционализма, многие из которых возникли под влиянием опыта революции 1905 года, близки к российскому образцу прежде всего в реальном механизме власти и управления, превращавшими конституционные ограничения власти в фикцию и делавшими сам принцип конституционной монархии недееспособным. Заимствуя западные формы легитимации монархической власти, эти режимы, не утрачивали своей авторитарной природы и не трансформировались в правовое государство, становясь на деле лишь переходом к единоличной диктатуре (сначала монарха, а затем и нового, нетрадиционного, главы государства в виде военного диктатора, партийного вождя, лидера националистического движения или религиозного пророка).
Будучи временной уступкой самодержавия демократическим силам, монархический конституционализм в России на деле стал формой перехода к новой авторитарной власти – диктатуре вождистского типа. Российский вариант конституционной монархии в этом отношении был типичным примером мнимого конституционализма. Политические и юридические формы западноевропейского монархического конституционализма были использованы здесь для легитимации сугубо традиционалистского института – самодержавия. Противоречие легитимирующей формы и реального политического содержания данного режима оказалось неразрешимым. Этим объясняется, в частности, та легкость, с какой большевикам удалось вскоре после свержения самодержавия легально оформить новую авторитарную власть [3, 44 – 45].
Таким образом, можно говорить о том, что при разработке конституционного законодательства в Российской Империи в момент наивысшей социальной и политической напряженности, был использован европейский опыт (и даже восточный). Но за основу брались только те образцы конституционной монархии, которые наиболее отвечали интересам самодержавия, но не общества (Хартия Франции 1814 года, Пруссии 1850 года и конституция Мейдзи 1889 года), те, которые наиболее могли соответствовать идеологии «правительственного конституционализма». Следовательно, мнимые конституционные преобразования в политической системе страны являлись очередной «половинчатой реформой», и на уступки общественности власть идти в дальнейшем не собиралась. С установлением мнимого конституционализма в стране самодержавию удалось снизить напряженность обстановки. Однако, отказавшись от дальнейших конституционных преобразований, власть не смогла справиться с общественным и политическим кризисами, а всего лишь «заморозила» его, поскольку традиционные репрессивные методы борьбы с противостоящими неограниченной монархии силами уже не помогали.
В результате данная политическая система, установившаяся в стране после издания Манифеста 17 октября 1905 года и последовавшими затем положениями, не смогла выдержать серьезного испытания Первой мировой войной и впоследствии рухнула.


Библиографический список
  1. Гоголевский В. А. Конституционализм кабинета С. Ю. Витте // Вестник молодых ученых. 2002. №8. Сер. Ист. науки, № 2.;
  2. Кустарев А. С. Макс Вебер о модернизации русского самодержавия // Полис. 2006. № 2.;
  3. Медушевский А. Н. Конституционная монархия в России // Вопросы истории. 1994. № 8.;
  4. Медушевский А. Н. Конституционная монархия в Европе, Японии и России // Общественные науки и современность. 1994. № 6.;
  5. Медушевский А. Н. Конституционные проекты русского либерализма и его политическая стратегия // Вопросы истории. 1996. № 9.;
  6. Степанов С. А. Первый председатель Совета Министров России // Вестник Российского университета дружбы народов. 1999. № 1.


Все статьи автора «Андрей Румянцев»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: