АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА В КОНТЕКСТЕ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Смирнов А.А.

Ключевые слова: антикоррупционная политика, коррупция, модернизация


Рубрика: 12.00.00 ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Смирнов А.А. Антикоррупционная политика в контексте модернизации государственного управления Российской Федерации // Современные научные исследования и инновации. 2011. № 1 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2011/05/458 (дата обращения: 28.09.2017).

Устойчивое развитие государства зависит, в первую очередь, от того, насколько четко, эффективно и рентабельно для экономики  работает его управляющая структура – государственный аппарат. Чрезмерное и неконтролируемое воздействие негативных факторов, среди которых одно из первых мест занимает коррупция, способно не только изолировать эту систему, но и неизбежно порождает центробежные силы (стремления госслужащих обогатится за счет вверенных полномочий, крайнюю бюрократизацию  и др.) разрушающие государственное управление изнутри. В подобных обстоятельствах, основной задачей для власти становится недопущение ухудшения ситуации и создание эффективных механизмов профилактики и противодействия  негативным тенденциям и процессам. На первый план таких мероприятий в Российской Федерации были выведены модернизация системы органов исполнительной власти (административная реформа) и реформирование государственной службы – задуманные и реализуемые, со значительной долей противоречий, на протяжении последних лет.

Суть административной реформы (АР) в Российской Федерации – в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. Главными составляющими, одобренной в 2006 году Правительством РФ Концепции административной реформы в 2006–2008 гг., были обозначены:

1) реформа госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на госслужбу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т.п.);

2) бюджетную реформу (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам);

3) трансформацию системы органов исполнительной власти.

Следует отметить, что идея масштабного реформирования государственного сектора России не нова, и насчитывает как минимум 12-летний срок попыток реализации (с 1997 г.)[1]. Стадия реализации началась лишь спустя 8 лет после замысла – в 2005 году, после издания Указа Президента РФ от 23 июля 2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», направленного на повышение эффективности системы федеральных органов исполнительной власти, а также создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Основными вехами в осуществлении реформы стали:

- урезание избыточных госфункций (из подвергшихся ревизии 5 тысяч функций 20% были признаны избыточными, еще 30% нуждающимися в уточнении)[2];

- разделение ведомств на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные с образованием трехзвенной структуры;

- сокращение числа министерств (с 23 до 14);

- внесение осенью 2004 г. Минэкономразвития в правительство проекта Федеральной целевой программы «Административная реформа», которая после восьми месяцев обсуждения была отклонена и заменена одобренной осенью 2005 г. концепцией АР.

На конец  минувшего года основными направлениями работы определялись: разработка стандартов и регламентов оказания государственных услуг, создание многофункциональных центров по оказанию услуг, отраженные в основных задачах АР на 2006–2008 гг. (реализация  была продлена до 2010 г.).

Стремление осуществить административную реформу в РФ соответствует идеям и мировой практике совершенствования государственного управления. В последней четверти XX века, во многих странах был реализован значительный объем широкомасштабных и комплексных программ реформирования системы государственного управления на основе концептуальных оснований теории нового государственного управления (New Public Management; НГУ). Ключевой целью заявленных реформ стало существенное изменение технологий реализации функций государства в современном мире [3]. Сутью реформирования госслужбы в духе НГУ, в конечном счете, было определено делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомасштабная маркетизация, которая предполагает распространение оснований коммерческой деятельности на сферу госуправления. Вторым важнейшим аспектом НГУ является привлечение самодеятельных общественных организации к выполнению ряда функций, выполнявшихся ранее государством. Целями модернизации было обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами – потребителями госуслуг. Комплекс этих мероприятий в рамках стратегии нового госуправления, получил название модели «активизирующего государства», по целому ряду параметров схожей с теоретической основой антикоррупционной парадигмой модели агентов.

Модель активизирующего государства опирается на содержащееся в концепции НГУ поручительство, согласно которому, госучреждения разделяются на две большие группы — ”заказчиков” и ”исполнителей” заказов. Политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители поручений) внутри управления конкурируют с поставщиками услуг вне управления (государственными, коммерческими или общественным организациями), борясь за получение заказов на услуги, которые передаются им ”заказчиками” на базе соответствующих политических решений. Подобное поручительство усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления, и в то же время, открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.

Основным критерием работы госслужащего становиться не столько его образовательный  ценз и опыт работы, сколько достигнутые результаты [4]. По существу, постоянная переподготовка кадров и изменение мотивации и технологии их работы предстает предпосылкой и основой модернизации управления. Условиями успешного руководства все больше становятся личная инициатива, активизация работы подчиненных, делегирование им полномочий.

Наиболее результативными реформы госуправления в рамках НГУ были в государствах, характеризующихся наличием высокой свободы маневра (способностью за достаточно непродолжительный период, при существующей социально-экономической ситуации, осуществить масштабные преобразования со средними издержками). Россия же (наряду с Германией, Бразилией, Польшей, Нидерландами) рассматривается в качестве страны, обладающей низкой свободой маневра, что, по мнению, экспертов, затрудняет осуществление реформ госуправления [5].

Большинству государств в ходе реформ удалось достичь ряда значимых результатов, имея в виду такие цели, как сокращение госаппарата и снижение расходов на его содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эффективности функционирования системы управления. Но, не удалось избежать и значительных издержек. Так, в ходе реформ в Великобритании и США выявилось противоречие между нерыночной природой госслужбы и попыткой ее реорганизации на рыночной основе. В Германии отмечался рост бюрократизма, значительное сокращение кадров при одновременном сокращении объема госуслуг [6].

Реализация аспектов концепции НГУ выявила диссонанс в соотношении категории ”минимальная роль государства” с функциями социально ориентированного государства; административный менеджмент оказался более сложным явлением, «не исчерпываемым заимствованными из рыночной экономики концепциями» [7]. Среди иных издержек – ослабление легитимности и падение общего престижа госслужбы, утечка квалифицированных кадров из госсектора.

Ряд специалистов, включая экспертов Всемирного Банка, готовивших материалы для Комиссии Правительства РФ по обобщению опыта реформ НГУ (для целей проведения АР), представили достаточно сдержанную оценку результатов реформ в различных странах. Была отмечена неоднозначность большинства достигнутых результатов и их ограниченный характер по отношению к поставленных целям [8]. Тем не менее, как свидетельствует содержание Концепции административной реформы в 2006–2010 гг., Правительством был воспринят именно путь преобразований в духе НГУ без должной адаптации, а соответственно – и все издержки, достаточно значительные к общему эффекту от модернизации.

В рамках АР, была определена группа статистических и социологических показателей, задачей которых является отображение результатов и последствий реализации мероприятий реформы.

Общий анализ маркеров, четырехлетнего процесса модернизации системы государственного управления, выявляет достаточно высокую долю противоречий в проведенных преобразованиях. Безусловно, удалось существенно повысить положительный уровень оценки гражданами качества и доступности некоторых из предоставляемых государственных услуг, уложившись в целевые показатели прироста до 50% к 2008 г. Однако достигнутая величина обеспечивалась, в большей мере за счет интенсивных финансовых вливаний из бюджета, в период экономического подъема, благоприятной ситуации в экономике. Кризисные тенденции 2009 г. кардинально изменили общий настрой. В официальных выступлениях все чаще стали звучать не проблемы повышения качества, а необходимость повышения эффективности бюджетных расходов.

Отказ от мероприятий, ориентированных на качество, способен породить лишь простое увеличение спроса со стороны населения, которое даже при существенных финансовых вливаниях бюджетов, приведет к тому, что доступность и уровень оказания соответствующих государственных услуг резко снизятся. Подобные процессы наглядно прослеживаются на примере центров занятости населения: несмотря на значительное материальное обеспечение и готовность федерального центра финансово поддерживать мероприятия по снижению напряженности на региональных рынках труда, органы занятости в настоящее время во многих городах не справляются с возросшим потоком посетителей [9].

Не менее противоречива ситуация с таким важным общеэкономическим показателем достижение целей АР, как уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. Проведенное в 2006 г. исследование «Опоры России» показало, что неформальные затраты субъектов предпринимательства на взаимодействие с органами власти (т.е. взятки и т.п.) возросли, по отношению, к 2005 году на 13% (с 8,5 до 9,6%) от среднемесячной выручки фирмы. Мониторинг 2007–2008 гг. показал снижение средней величины этого показателя до 6% [10]. Однако полученный спад, в большей мере, вызван не столько фундаментальными факторами противодействия коррупции в госсекторе (значимость которого бесспорна), сколько технико-фактологическими особенностями исследования.

Прежде всего, изменилась методика опроса – до 2008 г. респонденты выступали в качестве экспертов, высказываясь о наличии «коррупционных издержек» не в своей компании, а на региональном уровне в целом; с 2008 г. говорят уже о себе. В этой связи, авторы констатируют достаточно возросшую степень «закрытости» в ответах («… многие предприниматели избегают отвечать на вопросы о взятках…») [11]. Вместе с этим, основополагающим фактором снижения является легализация неформальных выплат недобросовестными чиновниками. Так, на фоне снижения количества взяток, фиксируется рост навязываемых предпринимателям различного рода необязательных дополнительных услуг («экспертиз» и др.). Соответственно, говорить об успешности работы в данном направлении, можно лишь с большой долей условности, поскольку определенный Концепцией АР уровень издержек в 5% (2008 г.) и 3% (2010 г.) не достигнут.

Итоговым целевым индикатором определено место России в Международном Индексе Управления Всемирного Банка (Worldwide Governance Indicators) [12]. За основу избраны два макроиндекса: эффективность государственного управления (отражает качественные характеристики государственных институтов, компетенцию госслужащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и др.) и качество государственного регулирования (связано с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике). Планировалось, что процентный ранг РФ по первому параметру будет доведен до уровня 55 единиц (из 100) в 2008 г. и 70 единиц в 2010 г.; по второму 60 и 70 единиц в 2008 и 2010 гг. соответственно.

Однако обзор материалов (график 2, 3, приложение) свидетельствует об обратном процессе. Уровню эффективности государственного управления, за счет реализации описанных выше мероприятий, удалось обеспечить 12%-й рост (к 2006 г.), но качество госрегулирования в краткосрочной перспективе не изменилось; а к уровню 2004 года – упало на 34%. Особо настораживает то, что эта негативная тенденция явно коррелирует с общим ослаблением контроля за распространением коррупции в России (график 4, диаграмма 2, приложение), – с 2005 г. показатель эффективности противодействия коррупции ”обвалился” на 46%(!).

Причины сложившейся ситуации, кроются как в чрезмерной поспешности реализации программы административной реформы, так и в методологических просчетах на этапе теоретической разработки. Государство поставило перед собой чрезвычайно сложную задачу: за 4–5 лет обеспечить кардинальное переустройство системы государственного управления России на основе исключительно европейского опыта. В то время как подобная практика в зарубежных странах насчитывает до двух-трех десятилетий [13].

С другой стороны, базовой целью реформы была определена необходимость прекратить избыточное государственное регулирование. Но, единообразного понимания «избыточности» нет ни на политическом, ни, что более важно, на нормативном уровне – Концепция АР не раскрывает употребляемую дефиницию.

Вместе с этим, отмеченный фактор явно интерпретируется как основной источник «вековой коррупции с незапамятных времён истощавшей Россию <…> и до сих пор разъедающую её по причине чрезмерного присутствия государства во всех сколько-нибудь заметных сферах экономической и иной общественной деятельности» [14]. Однако реализация программы в определенном направлении, a priori не может быть успешной, при отсутствии единообразно понимаемого и трактуемого ориентира с которым нужно бороться, и в отсутствии которого, весьма велика вероятность неэффективности предпринимаемых мер. В условиях кардинальной смены экономической формации и ориентации на рыночные условия развития, при одновременном «уходе государства» из управления и коммерциализацией государственной службы, – все это способно  привести к росту коррупции, еще большему падению исполнительской дисциплины в практике государственного управления, снижению политической роли высших органов власти и удельного веса исполняемых решений, нежели к обновлению государственного сектора.

Отмеченное определяет необходимость коррекции общей направленности АР: гипертрофированные полномочия и функции административно-политической бюрократии действительно необходимо урезать, тогда как государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями.

Одним из ключевых направлений модернизации государственного управления России была также обозначена структурно-функциональная и ценностно-ориентационная трансформация системы государственной службы. Принимая во внимание общий положительный импульс, заданный в данном направлении (создание единой нормативной основы государственной службы; систематизацию приема на службу; обеспечение достаточно содержательных гарантий госслужащему и др.), в целом, необходимо отметить лишь частичную эффективность проводимой политики. Причины такого положения имеют комплексную природу, определяемую отсутствием выработанной системы мер по минимизации возникающих противоречий, определяющих модернизационные возможности отечественной системы государственной службы.

Методической основой реформы была определена веберовская модель рациональной бюрократии, преобразования в духе которой, могут быть эффективными исключительно для модернизации системы госуправления с чрезмерным числом дублирующих полномочия друг друга служащих и низким (практически нулевым) уровнем коррупции. Между тем, современный российский управленческий аппарат весьма далек от этой модели – широко распространенная практика клиентелизма, закрытости и непрозрачности; неудовлетворительное качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции. На практике получается, что целью определяется повышение качества работы госслужащих, а реализация идет по пути снижения расходов на обеспечение системы [15]. Применяя европейские образцы, не учитывается, что для Запада главное не низкое качество работы аппарата, а высокие расходы на его содержание; не недостаток процедур, а их избыток. Если у нас недобюррократия (не хватает порядка и рациональности), то там, наоборот, подчас все слишком забюрократизировано [16]. В экономически развитых странах реформы направлены не на то, чтобы добиться удовлетворительного выполнения госфункций, а на достижение оптимального соотношения цены и качества.

Вторым фактором роста способным обеспечить преобразования государственной службы, является уровень развитости гражданского общества и его готовности принять активное участие в происходящих процессах. И это наиболее существенная проблема. В России чрезвычайно низка эффективность институтов гражданского общества, что обусловлено общей пассивностью населения. Проводимые социологические исследования, показывают, что, большинство россиян (63%) в решении своих проблем различного рода стараются положиться исключительно на государство; число респондентов готовых активно противодействовать при столкновении со злоупотреблениями в госучреждениях, выросло за 17 лет всего на 5% (до 14%), в то время как количество не обращающих на подобное поведение госслужащих внимания – увеличилось до 41% (с 34% в 1990 г.) [17].

С другой стороны, не в последнюю очередь подобное положение обусловлено недостаточным ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы. Как следствие, – возможности организаций взять на себя выполнение значимых функций государства весьма ограничены. Государство же, со своей стороны, в целом поддерживая общественную инициативу, зачастую, в обсуждении и планировании различного рода мероприятий, тяготеет к структурам бизнес сообщества. Это отчетливо прослеживается на примере качественного состава резерва управленческих кадров федерального уровня (диаграмма 3, приложение): после представителей федеральных органов государственной власти (36%), именно предпринимательство занимает здесь ведущие позиции (32%), в то время как иным представителям общества уделено меньшинство (9%).

Таким образом, целый ряд ключевых параметров необходимый для модернизации системы государственного управления (эффективность и рациональность управленческого аппарата; высокий уровень коррумпированности; желание, готовность и возможность гражданского общества взять на себя выполнение ряда функций государства), определяют существенное отличие стартовых условий реализации АР в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных преобразований в зарубежных странах. Для достижения положительного эффекта сегодня, необходимо провести кардинальные концептуальные преобразования по самому широкому спектру направлений.

Только глубокая теоретическая проработка причин и условий  существующих в сфере госуправления проблем, о которых писалось выше, способна позволить выработать действенные механизмы модернизации содержания, а не формы, этой системы. Для этого необходимо ясно понимать и четко разграничивать в теории и на практике различие между категориями «интересы, полномочия и функции государства» и «интересы, полномочия и функции бюрократии». Поскольку гипертрофированность именно вторых, в условиях сокращения государства в первых, порождает не только небывалый всплеск злоупотреблений коррупционного характера в госсекторе, но и провоцирует общую дестабилизацию системы управления.

Административная реформа не должна интерпретироваться как самоцель, её основная задача – быть проводником глубинных преобразований направленных на совершенствование государственного управления в комплексной модернизации российского общества. Государству должно более активно, а в некоторых случаях даже императивно, привлекать институциональные гражданские образования к деятельности по реализации тех или иных мер в общегосударственном масштабе. На современном этапе недостаточно предоставить общественности возможность принимать лишь пассивное участие в обсуждение, необходимо закрепить нормативно и организационно за общественными объединениями возможность реально влиять на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления, решения по всем вопросам жизнедеятельности общества, особенно на местном уровне.

Вместе с этим, в системе мер по реформированию государственного управления России, приоритет должен отдаваться и модернизации государственной службы, которую можно подразделить на ряд трансформаций. Это финансовая трансформация – установление зависимости оплаты труда госслужащего за выполняемую им работу, от оплаты за аналогичный труд в коммерческом секторе экономики, поскольку сегодня такой разрыв составляет до 200% (диаграмма 4, приложение).

Экономическое стимулирование должно подкрепляться образовательной трансформацией – созданием морально-этических основ поведения на госслужбе, выражающимся в прививании недопущения злоупотребления полномочиями и т.п., особенно у студентов управленческих, юридических и экономических специальностей. В этой связи, необходимо существенно пересмотреть содержание государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования, большая часть которых не пересматривалась в этом применении с момента введения в 2000 г. Целесообразно вести речь о введении специального блока дисциплин нравственно-этического воспитания, в области этики государственной службы, конфликта интересов и путей его предотвращения на госслужбе, основ общего взаимоотношений служащего с гражданами и т.п. Следует помнить, что именно образовательная трансформация наиболее важна с точки зрения закрепления положительных результатов по другим  направлениям модернизации, поскольку доказано – одной из ключевых предпосылок развития злоупотреблений в госсекторе, наряду со слабым контролем, является деформация моральных и нравственных ориентиров у государственного служащего [18].

Третьим направлением должна стать превенционная трансформация – видоизменение основ противодействия коррупции и злоупотреблениям на государственной службе. Обеспечиваться это должно не только за счет ужесточения стандартных видов ответственности: дисциплинарной, административной, уголовной, но и введения гражданско-правовой ответственности преступившего закон, как в отношении пострадавшего, так и в отношении государства [19]. С другой стороны, представляется обоснованным введение более тщательного отбора кандидатов при приеме на госслужбу. В частности, имеет смысл пожизненно отказывать в приеме на службу лицам, ранее уличенным в совершении корыстных, экономических, а также правонарушений и преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Одновременно с этим, необходимо уйти от ситуаций в законодательстве позволяющей служащим, замеченным в коррупционных правонарушениях восстанавливаться на работу в органах государственной власти; пересмотреть чрезвычайно широкие полномочия руководителя органа власти в этой области [20].

В целом, модернизация по всем перечисленным выше направлениям должна проходить комплексно, в неразрывной связи каждого компонента со смежным ему, при их общей равнозначности. Перекос чрезвычайно опасен и способен свести на нет все начатые преобразования. Так, увеличение финансового обеспечения государственного служащего, при отсутствии противодействия коррупции в сфере госуправления, явно не предотвратит возможность злоупотреблений. Вместе с тем,  в осуществлении столь важных и системных преобразований пагубен и временной разрыв.


[1] Подпункт 3.2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 года «Общими силами – к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // СПС Консультант Плюс.

[2], [4], [8], [9] Гаман-Голутвина О. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Экономика и жизнь. 2006. № 8.

[3] Кузина М. Избыточные функции власти надо отдать рынку // Профиль. № 25. 04.07.2005.

[5], [16] Рогов С. Функции современного государства // Свободная мысль. 2005. № 7.

[6] Ваганов А. В технологическом тупике // Независимая газета. 14.04.2006.

[7] Пичас Р. Законодательство о госслужбе в свете нового государственного менеджмента. Реформы госуправления. М., 2003.

[10], [11], Опора России. Отчет по результатам общероссийского исследования «Условия и факторы развития малого предпринимательства в регионах России 2005–2006 гг.». М., 2007; Опора России. «Развитие малого и среднего предпринимательства в регионах России «Индекс Опоры» 2007–2008». М., 2009.

[12] Worldwide Governance Indicators for 1996–2009 // World Bank. Электронный ресурс. Режим доступа: http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/wgidataset.xls.

[13] См.: Гаман-Голутвина О. В., Сморгунов Л.В. и др. Эффективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 году // Ежегодный доклад Института общественного проектирования. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.inop.ru/files/Chapter2.pdf.

[14] Медведев Д. Россия, вперед! // Президент России. Новости. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/5413.

[15] Паспорт. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной Службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261) (ред. от 12.01.2010) // СПС Консультант Плюс.

[17] Общественное мнение – 2009. М., 2009; Общественное мнение – 2007. М., 2007.

[18] Липсет. С.М, Ленц Г.С. Коррупция, культура и рынки. М., 2002.

[19] См.: Статья 35. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от  31октября 2003 года (принята Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС Консультант Плюс.

[20] Статья 58. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 14.02.2010) // СПС Консультант Плюс.



Все статьи автора «Смирнов А.А.»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: